职业年金制度风险及其整体性治理

龙玉其

(首都师范大学管理学院，北京，100089；民政部政策研究中心，北京，100721)

我国在养老保险制度改革的过程中，积极推进多层次养老保险体系建设。截至2018年末，全国有8.74 万户企业建立了企业年金，参加职工人数为2388万人，年末企业年金基金累计结存14770亿元[1]。此外，机关事业单位职业年金制度普遍建立，并覆盖近4000万机关事业单位人员。完善职业年金制度，对于推进机关事业单位养老保险制度改革和多层次养老保险体系建设具有重要意义。应该正视职业年金制度面临的各类风险，完善职业年金治理结构与治理机制，有效预防和化解职业年金风险，实现职业年金基金的安全与保值增值，维护参保者的权益及促进制度的可持续发展。

一、职业年金制度风险的多样性：整体性治理的依据

(一)职业年金制度风险的多样性

现代社会是一个风险社会。从词义来看，风险的英文“risk”最早可追溯到17世纪洲际商船航行时期，意为客观的危险，体现为自然现象或者航海遇到礁石、风暴等事件。风险的本质是不确定性，只要存在不确定性，就会存在风险，任何不确定的事情和行为都有发生意外的可能，风险具有普遍性[2]。风险还具有潜在性，即任何时空下都会存在风险，只是风险的大小和强弱程度不同而已，较大的风险可能导致巨大的损失和危机，而通过风险预防与治理可以防患于未然。职业年金制度实施也存在风险，因此必须树立风险意识，推进职业年金风险治理，将职业年金制度的风险与损失降到最低。关于职业年金制度风险的类型，不同的标准有不同的划分。本文主要围绕职业年金制度的核心——职业年金基金的制度设计、管理与投资及制度运行，将职业年金制度面临的风险分为内部风险与外部风险两大类。

1.内部风险

职业年金的内部风险是指职业年金制度在制度设计、管理决策、具体实施过程中由制度运行的相关主体的主观或客观原因、直接或间接原因导致的职业年金制度风险，重点涉及基金管理与投资。与外部风险相比，内部风险相对可控，更加具有操作性，属于非系统性风险，具体包括制度设计风险、管理决策风险、操作实施风险、委托代理风险(道德风险、信用风险)等。

制度设计风险是指由职业年金制度模式与制度设计不当而可能导致的参保者权益损失的风险。比如，职业年金的筹资、管理、监督、给付、转移接续、经办服务等制度参数设计不合理、不科学，容易造成基金不安全，保值增值难以实现，并最终导致参保者的权益损失，影响制度的公平性与效率性。

管理决策风险是指在职业年金制度实施的过程中，行政管理部门、基金管理与投资机构及相关人员在实施管理决策中，决策不当或不科学可能导致制度运行的不公平、无效率或低效。

操作实施风险是指职业年金相关部门和机构的具体操作人员在履行制度意图和管理决策的过程中，由于主观或客观因素，比如人员专业性、能力不足，设施不完备，制度不完善等，制度目标可能难以实现，职业年金遭受损失。

委托代理风险主要是指信息不对称和监管不到位导致在职业年金委托代理过程中可能产生的职业年金损失。主要体现为逆向选择、道德风险、信用风险。逆向选择和道德风险是众多保险制度和委托代理事件中的常见风险，从事经济活动的人往往最大限度地增进自身效用而采取不利于他人的行为。这里要突出强调的是委托代理中的信用风险，即由职业年金管理和投资机构违约或履约能力不足而造成的职业年金损失的风险。

2.外部风险

外部风险是指在制度运行相关主体及制度之外难以控制的风险，主要包括市场风险(利率风险、价格风险、通货膨胀风险)、法律风险、政治风险等。外部风险往往是系统性风险。职业年金的外部风险是指由制度外部主体和相关因素引发的可能导致职业年金损失、危及制度运行的风险。其来源主要是与职业年金有关的外部宏观经济社会环境，虽然和职业年金的直接运行关系不紧密，但是对职业年金制度运行尤其是基金投资可能产生巨大影响。

市场风险是职业年金外部风险的核心，是需要防范和治理的重点风险。尤其在职业年金实行市场化管理和运行的过程中，市场风险难以避免。市场风险与宏观经济的周期性变动密切关联，由于市场因素的变动，职业年金的投资收益波动风险较大。市场风险主要是指由利率调整、汇率变动、通货膨胀等引起投资收益变动进而造成职业年金损失的风险。

法律风险是指由相关法律法规变动引起的职业年金制度运行环境变化所可能导致的风险。职业年金制度的运行、职业年金基金管理与投资受国家法律法规的约束和指导，尤其是在投资方向、投资领域、投资策略、监管方式、税收优惠、信息披露等方面需要遵循国家的相关法律法规，尤其是市场和经济方面的法律法规约束。当外部法律环境发生变动的时候，相关机构需要对职业年金基金的投资行为和经营行为进行调整，降低职业年金的损失。

政治风险是国家主权、政治体制、政治行为、执政理念及其相关政策变化等对职业年金基金投资运行的影响。政治风险在海外投资的过程中比较常见，国外政局和政见的变动可能引起投资损失。目前我国职业年金基金对于海外投资限制比较严格，政治风险相对较小。但是不能排除未来会放松投资限制，因而仍需要防范政治风险。此外，国内行政管理体制的变化及相关政策的变动也会对职业年金基金的管理与投资产生直接影响，其可能产生的风险亦不可忽视。

(二)整体性治理：职业年金治理的重要遵循

职业年金风险的全面性与复杂性是推进整体性治理的依据。职业年金制度风险不仅多样，而且比较复杂，不是某一个主体采取单一措施轻而易举就能应对的。因此，需要树立整体性治理理念，推进职业年金风险的全面治理。

整体性治理理论产生于20世纪90年代，是继新公共管理理论之后兴起的政府治理新理论。整体性治理是在对新公共管理的批评中发展出来的。整体性治理理论的产生主要是为了解决基于新公共管理理论可能出现的政府治理碎片化、信息不对称、职责同构和政府效率低下等问题。在数字化时代，整体性治理思想正发挥越来越大的影响力，公共管理的整体性治理范式日益凸显[3]。

整体性治理具有以下五个特征：一是以公民需求为基础。整体性治理的中心目标是“对政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”[4]。Dunleavy认为，以公众的需要为基础，远远超越了公众参与治理过程的传统范围[5]。二是强调整合性，这是整体性治理的核心。整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化。整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合[6]。它通过相应的方式对不同主体和要素进行整合，强调政府、市场与社会的沟通、协调与合作[7]。三是强调信息技术的运用，提供一站式服务，依靠信息技术提高治理效率与精准性。四是强调信任和责任感。这是整体性治理的关键因素，组织间信任的基础是委托和代理关系，责任感一般表现为诚实、效率和有效性[8]。希克斯反复强调责任的重要性，认为责任感把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突[9]。五是追求可持续性。整体性治理不仅追求实现治理主体的多样性与协调性，注重现代信息技术的运用，而且将追求可持续性作为治理的重要目标之一。

对于职业年金治理而言，整体性治理要求充分考虑职业年金受益人的权利和利益，整合行政部门、经办机构、委托人、受托人、托管人、投资管理人等主体的力量，加强各主体间的协调与合作，整合各类资源与机制，充分运用市场化、专业化与信息化手段，加强信息披露与共享，注重内部与外部风险的识别与防范，实现良好的职业年金管理运营与保值增值，促进职业年金管理与投资科学决策及职业年金制度的可持续发展。

在整体性治理理念的指导下，职业年金治理应该遵循以下五条原则。一是内部与外部相结合。充分运用与职业年金治理关联的主体的内部与外部资源，实现对职业年金的全面治理。既要体现内外有别，又要实现内外联动。二是实现多主体的信任与合作。美国401(K)计划的成功离不开各参与主体的通力配合[10]。要实现职业年金制度可持续发展，需要充分调动各方积极性，让各方主体参与共建共治。根据职业年金管理运营的需要，应该充分整合职业年金行政管理部门、社会保险经办服务机构、受托人、托管人、投资管理人、参保人等主体。在职业年金的委托代理过程中，通过不同主体之间的信任与合作，营造良好的信任环境与合作文化尤为重要。三是受益人与委托人利益至上。在推进职业年金治理的过程中，始终需要明确和关注受益人的利益，强调和维护受益人的权利。四是以市场化与专业化为导向。整体性治理的一个重要特征是要求发挥包括市场力量在内的非政府机构的作用，职业年金治理的重要目标是提升职业年金效益，市场化与专业化是提升职业年金效益的必然要求。专业化的机构承担不同的治理职责，可有效改善治理效果。五是安全、科学、高效。在职业年金运营的过程中，安全应被放在首位。职业年金的管理运营决策、基金管理与投资都需要运用科学的方法。可充分利用现代信息技术与科技手段，提高职业年金治理效率与精准性。

二、职业年金制度治理现状与比较分析

(一)职业年金治理现状

在职业年金治理方面，我国已出台了一系列政策文件，在《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)的基础上，国务院办公厅专门印发了《机关事业单位职业年金办法》，人力资源和社会保障部也出台了《职业年金基金管理暂行办法》《关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》《职业年金基金归集账户管理暂行办法》。这些政策文件的出台，有效推动了职业年金制度的实施，在一定程度上促进了职业年金治理结构的清晰与治理机制的完善。

《机关事业单位职业年金办法》对职业年金治理做出了原则性规定。职业年金的管理与筹资采用个人账户方式。个人缴费实行实账积累，缴费标准为本人缴费工资的8%。单位缴费为本单位工资总额的8%，其中财政全额供款单位的单位缴费采取记账方式，非财政全额供款单位缴费实行实账积累。单位缴费按照个人缴费基数的8%计入个人账户。实账积累形成的职业年金基金实行市场化投资运营。2015年，全国所有机关事业单位人员近4000万人，单位及个人合计缴纳的职业年金费用为工资的12%，预计全国职业年金的缴费可达年均1500亿元左右，考虑投资收益因素，2020年后职业年金规模有望达万亿元[11]。在基金归集方面，单位缴费需要按期划入社会保险经办机构设立的职业年金基金归集账户，账户应单独开设，不得与其他任何账户共用。在职业年金基金投资方面，遵循谨慎、分散风险原则，应当委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，选择具有资格的商业银行作为托管人。

在职业年金的治理主体方面，《职业年金基金管理暂行办法》对受益人、委托人、代理人、受托人、托管人、投资管理人等主体做出了明确界定。此外，《职业年金基金管理暂行办法》还对职业年金基金的管理与投资做出了明确具体的规定，包括职业年金基金的委托管理、账户管理、受托管理、托管、投资管理、监督管理，以及不同机构的职责等内容。

在投资渠道方面，职业年金基金仅限于境内投资，具体投资范围包括银行存款、中央银行票据、国债、金融债、企业(公司)债、商业银行理财产品、信托产品、基础设施债权投资计划、证券投资基金、股票、养老金产品等金融产品。《职业年金基金管理办法》还具体规定了每个职业年金投资组合的比例，规定投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例不得超过30%，强调防范投资风险。目前，职业年金基金并未进行实际投资运作，投资效果有待于进一步观察(1)在人力资源和社会保障部2018年第一季度、第二季度新闻发布会上，人社部新闻发言人均强调了要加快推进职业年金基金投资运营工作。。

机关事业单位职业年金治理采用法人受托模式。需要说明的是，由于筹资和账户管理方式的不同，财政全额供款单位与非全额供款单位的职业年金治理有所不同。非财政全额供款单位职业年金的单位缴费和个人缴费均实行实账积累和市场化营运；而财政全额供款单位职业年金的单位缴费实行虚账运行，个人缴费实行实账积累，由托管人管理，市场化运营。但无论何种方式，职业年金的受托人与账户管理人都是社会保险经办机构，托管人都是商业银行。受托人和托管人每年度可按规定提取一定的管理费，比例不高于0.2%。同时，按照要求投资管理人从当期收取的管理费中，应提取20%作为职业年金基金投资管理风险准备金。截至2018年6月，新疆、山东和中央机关职业年金公布了新建职业年金计划法人受托机构，国寿养老、平安养老、泰康养老、长江养老和太平养老等5家商业养老保险机构均入选职业年金的受托人。

(二)与企业年金治理的比较

1.二者的共性

职业年金与企业年金的共同点主要体现在以下几方面：二者都属于补充养老保险制度，是补充养老保险的核心制度安排，发挥补充保障和激励的作用；二者均不同程度地要求参加基本养老保险制度，即参加基本养老保险是参加职业年金制度与企业年金制度的前提；二者都实行个人账户管理模式，均强调个人账户积累，个人账户权益归个人所有或有条件地归个人所有；二者都强调单位和个人共同缴费，既不是完全的单位缴费，也不是完全的个人缴费，以单位缴费为主，个人适当履行缴费义务；二者都强调对个人账户进行市场化管理和投资，实现基金保值增值。

2.二者的差异

尽管如此，二者在制度设计、治理模式与治理机制方面还存在诸多差异。

(1)制度设计差异。一是适用对象不同。职业年金的适用对象为机关事业单位编制人员，具体包括公务员、参公管理人员、事业单位及其编制内的工作人员；企业年金的适用对象为各类企业及其职工。二是自愿程度不同。职业年金基本上属于强制性或准强制性参与，与基本养老保险同步实施；企业年金则是完全自主实施、自愿参加。三是筹资水平、筹资来源与责任分担主体不同。职业年金主要来源于机关事业单位，以财政支持为主，个人适当缴费，单位和个人缴费比例分别为8%、4%；企业年金缴费由企业缴费和个人缴费组成，企业缴费不超过本企业职工工资总额的8%，企业和职工缴费一般不超过本企业上年度职工工资总额的12%[12]。四是约束条件不同。职业年金的个人账户权益归个人所有；企业年金的个人账户所有权在达到企业和职工约定的工作期限后归属于职工，完全归属于职工个人的期限最长不超过8年。五是待遇领取方式不同。职业年金由本人选择按月领取或一次性购买商业养老保险产品；企业年金待遇可以按月、分次或者一次性被领取，职工也可购买商业养老保险产品。

(2)治理模式差异。职业年金采取的是法人受托模式，而企业年金的治理包括理事会模式与法人受托模式两种。理事会模式下，受托人由企业代表和职工代表组成，企业与职工均存在多重身份，既是委托人，又是受托人，体现了信托关系与合同关系、劳动关系的结合。法人受托模式是企业年金治理的主体模式，其优势在于财产的高度独立性、投资运营的效率性与专业性。在法人受托模式下，法人受托机构可以根据实际情况选择四种运行模式：账户管理人、托管人和投资管理人全部外包模式，法人受托机构与账户管理人捆绑的部分分拆模式，法人受托机构与投资管理人捆绑的部分分拆模式，法人受托机构与账户管理人、投资管理人捆绑的集中捆绑模式[13]。不同的运行模式体现了不同的治理结构和委托代理关系。职业年金与企业年金的受托人、账户管理人不同，企业年金的账户管理人和受托人都是国家颁布的具有牌照资格的运营机构，职业年金的受托人和账户管理人均为社会保险经办机构。

(3)基金投资差异。一是投资管理方式不同。企业年金基金投资由受托人和投资管理人共同承担，受托人自行承担投资管理人的责任或另行选择有资质的投资管理人。企业年金基金投资的具体事务由投资管理人来完成，但基金投资战略的制定则由受托人来完成。此外，投资管理人还要提取投资风险准备金弥补当期委托资产投资的亏损，受托人也要负最终的连带责任。财政全额供款单位职业年金的单位缴费部分是虚账运行，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，这意味着没有形成实际意义上的投资。非财政全额供款单位的职业年金的受托人是社会保险经办机构，容易受到行政力量的影响，可能出现投资效率不高或者不专业的问题，导致职业年金受损。二是投资渠道不同。投资政策和战略资产配置是企业年金基金投资收益的主要来源。企业年金在市场化运营的过程中，投资产品较多。投资品种的多元化和投资限制相对较小为企业年金的保值增值创造了条件。而在投资渠道和投资管理方式上，职业年金相对更加保守，缺乏实践经验，因而投资收益可能受到影响。

三、职业年金治理存在的问题：整体性治理的复杂性

通过分析职业年金治理结构，以及与企业年金治理进行比较，本文发现职业年金治理存在以下几个方面的问题。

(一)虚实结合的账户管理方式影响职业年金治理结构与治理方式

单位缴费及账户管理的虚实结合是我国职业年金制度的特色。虚实结合体现了我国机关事业单位的类型，区分了财政支持方式，在短期内减轻了财政支出负担。但是，从长远来看，虚实结合不仅不能从长期减轻财政负担，反而增加了职业年金治理的复杂性与难度，不利于职业年金制度的公平性与效率性。

职业年金中财政全额拨款单位的记账式管理方式是按照每年国家统一公布的记账利率计算利息，相对固定和保守，投资收益率不容乐观。这与非财政全额拨款单位市场化运营产生的实际投资收益率形成鲜明对比，容易造成不同单位人员职业年金的收益差距和相互攀比，引发内部矛盾和不公平。

账户管理的虚实结合增加了职业年金管理、经办服务、转移接续的复杂性，其中，对于虚账管理的财政全额拨款单位的职业年金，增加了记账管理的工作量、经办服务难度及经办服务成本。此外，在“中人”的制度转轨与转移接续过程中，“转轨”“转移”“虚账”等多重因素使职业年金运行更加复杂。

职业年金账户管理的虚实结合不利于基金的管理与投资。特别是财政全额供款单位职业年金单位缴费的虚账管理，大大减少了职业年金基金积累数额，不利于职业年金基金的规模化投资运营，增加了投资成本，降低了投资效率，影响投资收益率。

(二)职业年金治理中社会保险经办机构的“代理人”身份问题

对于职业年金基金账户，由中央国家机关养老保险管理中心及省级社会保险经办机构作为代理人，这是职业年金区别于企业年金的重要方面。社保经办机构作为职业年金的代理人有助于推进职业年金制度的实施，但也可能导致职业年金治理的官僚化与复杂化，影响职业年金的运营效率，增加财政负担。

在我国，社会保险经办机构是社会保障行政管理部门的附属单位，具有天然的行政性和官僚性。社会保险经办机构作为代理人，容易出现越位、缺位、低效或无效的问题。由于自身经办服务能力和基金管理能力不足，社会保险经办机构容易将账户管理和估值等专业性事务再次委托出去，或变相地“让渡”给受托人，其“代理人”身份有名无实。此外，经办机构作为代理人的“官僚性”可能导致出现渎职损害委托人利益的情况。例如，其可能过度干预受托人甚至托管人、投资管理人的相关业务，容易破坏职业年金市场化运营的市场机制和市场规律，最终使职业年金权益人的权益受损。

社会保险经办机构的服务能力和专业化程度不足，专业化人才缺乏，基金管理运营经验有限，投资运营的专业性要弱于专门的法人受托机构。相比而言，后者在实践中积累了相对丰富的专业经验，经受专业性的多重考验。在委托过程中，往往将专业性作为对其重要的考察因素。

另外，社会保险经办机构作为职业年金的代理人容易导致财政负担的增加。作为代理人，社保经办机构全面负责账户管理、信息管理与审核、职业年金缴费、职业年金支付、职业年金转移等工作，需要大量的人力物力和强大的管理信息系统的支持。根据企业年金的运营经验，管理100万个人账户大致需要配备20个左右的专职业务经办人员及管理人员、4～5名技术运维人员，社会保险经办机构的人员编制、设施和财政支出因此相应增加。此外，职业年金的运营系统也需要大量投入，其费用主要通过财政渠道解决[14]。

(三)职业年金管理投资体制不完善影响职业年金的安全与收益

职业年金制度实行个人账户模式，必然要求完善基金管理与投资体制，实现基金安全与保值增值。由于职业年金制度还处于实施初期，基金管理与投资实践经验有限，因而还有若干问题需要解决。特别地，在职业年金的治理主体中，委托人、代理人、受托人、托管人、投资管理人之间的权利义务关系尚未完全理顺。如何促进不同主体之间的双向或多向互动，推进职业年金的合作治理，依然有待探索。尤其是社会保险经办机构作为代理人，在与其他主体的互动中如何处理好“收”与“放”的关系值得关注。目前各主体之间主要是单向关系，缺少互动与有效合作，容易造成管理与投资的混乱，导致职业年金出现损失。

专业化与市场化的不足是制约职业年金基金管理与投资的重要问题。虽然与社会保险经办机构相比，职业年金基金的受托人、托管人和投资管理人具有相对的专业优势，但是，在职业年金基金保值增值方面，目前这些机构的专业性依然不足，专业机构和人才比较缺乏。由于目前国内具有综合实力和竞争力的相关市场主体发育不足和社会保险经办机构的行政性色彩较浓，职业年金的市场化运营依然不理想。

此外，职业年金基金投资渠道与投资策略受限制较多。职业年金基金仅限于境内投资，而目前国内的资本市场尚不完善，职业年金基金要取得良好的收益率还存在较大的压力。同时，职业年金基金的市场化投资尚未真正启动，现有投资方案列出了诸多负面清单，而对具体投资渠道的正面清单及投资组合设置不够，不利于对职业年金基金投资的引导与规范。

(四)一般“委托—代理”中的问题同样可能存在于职业年金治理中

职业年金基金管理与投资过程属于典型的委托代理过程，因而一般委托代理过程中的问题和风险同样存在于职业年金治理中，核心问题主要是逆向选择、道德风险、失信与违规问题等。

由于信息不对称，一些受托人往往凭借其专业性和利益需求，通过逆向选择的方式代理职业年金的管理与投资，甚至采取不利于委托人的行为。而社会保险经办机构的代理能力不够，无法识别出其中的问题。

一些受托机构为了自身利益的最大化，利用信息优势做出不利于委托人和代理人的行为。一些受托人在向委托人提供基金管理与投资报告时故意隐瞒相关信息，甚至做出虚假报告，采取欺骗行为。还有一些受托人行为短期化，急功近利，为了节约成本而消极不作为，或者采取不利于职业年金长远发展的行为。这都影响了职业年金基金的安全，导致职业年金委托人和受益人利益受损，严重的甚至给职业年金带来重大风险。

失信与违规问题也是“委托—代理”中的常见问题，在市场经济体制不完善、法制意识和诚信意识不足、监管与惩戒机制不够健全的背景下，失信与违规的问题层出不穷，职业年金的委托代理过程也会面临类似的问题。尤其是在受托人自律意识不强、经营者素质不高的情况下，更加容易出现违背合同甚至法律的行为。

(五)风险控制机制与监管机制建设是推进职业年金治理的难点

治理主要是针对风险而言的，推进职业年金治理的难点在于如何建立科学有效的风险控制机制，有效预防和及时化解职业年金风险，实现职业年金的安全与健康运行。目前我国职业年金的抗风险能力比较弱，风险控制机制和监督机制不完善，容易导致职业年金风险与损失的发生。

基于风险的全面性，职业年金的风险控制既包括相关主体在职业年金管理与投资运营过程中的内部风险控制，也包括与宏观环境关联的外部风险控制。目前，职业年金在这两个方面均不完善，尚未形成有效的风险识别与预警体系，以及内外联动的全面风险控制体系，难以有效应对各种内部和外部风险。

职业年金风险控制还缺乏有效的信息披露机制，尚未形成一个高效、严密、独立的监督体系[15]。现有的监督机制设计主要强调行政部门的监督以及作为代理人的社保经办机构的监督，受托主体之间的相互监督与制约机制仍有欠缺。在监督实施过程中，委托人和受益人的参与不足且选择权利缺失。委托人不仅无选择托管人的权利，而且在职业年金管理运营过程中的知情权也不足。总之，职业年金权益主体的参与权、知情权、选择权均体现不充分，容易导致职业年金风险的发生。

(六)职业年金治理中的大数据和信息化手段运用不到位

在推进职业年金治理过程中，大数据和信息化手段未得到充分运用，不利于提高职业年金治理效率和精准性。主要体现在职业年金的经办服务信息系统平台建设不到位，大数据在职业年金管理运营中没有充分发挥决策支持、管理运营、风险识别与防控中的作用。

目前的职业年金经办服务系统主要由各地社会保险经办机构自行建设和运营，一些地方甚至在地市级层面建设职业年金信息系统。职业年金的信息相互独立导致管理过于分散和资源浪费，不利于职业年金的转移接续和经办服务的开展，也不利于职业年金基金的管理与投资。

同时，大数据在分析职业年金的制度运行、管理运营、基金投资等方面的作用不到位。采用传统的信息手段和统计数据对职业年金进行分析，不能整合零散的信息，会影响职业年金决策的科学性与精准性。

此外，在职业年金制度中大数据的风险防控作用不到位。无论是相关主体内部运营的风险识别与防控，还是外部风险的识别与防控，都没有充分体现大数据的作用。特别是在对受托人、托管人等相关主体的专业能力及受托资格进行审核与确定的过程中，大数据的作用亦体现得不充分。在信息披露机制不完善的情况下，运用大数据加强职业年金的监管与风险防控难度较大。

四、推进职业年金整体性治理的思路与策略

(一)加强职业年金治理法制建设与制度设计

依法治理是现代政府治理的基本特征，也是整体性治理的应有之义。在职业年金的治理过程中，需要明确不同主体整合与合作的法制依据，通过相应的法律法规明确不同主体的权利义务关系及行为规范，规避职业年金的内部风险和外部风险。 对于职业年金的法人受托模式，应该重点完善《中华人民共和国信托法》和《中华人民共和国合同法》，以及完善职业年金基金管理与投资的相关法律法规。此外，还应在现有制度设计和实践的基础上完善社会保险的法律法规，比如，通过修改完善《中华人民共和国社会保险法》，出台《养老保险法》或《补充养老保险条例》，对职业年金与企业年金做出规定。

进一步完善职业年金制度模式与制度设计，具体涉及职业年金制度模式、筹资机制、账户管理、待遇给付、经办服务、转移接续、税收优惠等内容，以促进职业年金制度的良性运行。建议统一财政全额拨款单位与非全额拨款单位的筹资模式与账户管理方式，采用实账积累模式，以方便管理与经办服务，促进基金投资。

(二)完善法人受托模式下的职业年金治理结构

受益人权益的维护、职业年金风险的防范、职业年金基金的安全与保值增值，均要求整合不同的治理主体，建立科学的职业年金治理结构，克服职业年金运营中的逆向选择与道德风险。

法人受托模式是职业年金基金管理与投资的基本模式，应继续坚持和完善。法人受托模式已成为国外职业年金治理的主体模式，法人受托模式最突出的特点是成立专门的专业性法人机构，在引入专门机构的过程中，实行竞争原则，加强对受托机构的资格审查，实行严格的准入制度，通过中介机构对受托机构进行实力和信用评估，选择有竞争力、讲信用的机构来管理运营职业年金。实践证明，法人受托模式有助于确保职业年金财产的法律独立性，有助于充分发挥投资机构的专业优势，有助于降低各种运营成本[16]。

建议在中央和省级设立职业年金管理委员会，行使职业年金总委托人和总代理人的职责，并吸纳社会保障行政部门、公务员管理部门、统计部门、财政部门、审计部门、专家代表、机关事业单位参保者代表等作为成员，负责职业年金的规划编制、制度建设、监督管理、风险评估、沟通协调等工作，对职业年金制度的管理与运行加强指导，对重要事项做出决策，尤其对受托人选择、基金投资中的重要事项进行决策。在职业年金管理委员会的指导和监督下，积极培育专业机构与专业人才，提升投资机构的专业素质[17]，通过专业化、独立的机构运营职业年金，促进职业年金的安全、高效运营[18]。

应该完善相关主体的内部自治结构与治理机制，按照现代企业制度和职业年金运营的要求，完善部门设置与人员配置，设立专门的职业年金运营机构，部门之间在保持适当独立和明确分工的同时，应加强协调沟通，相互合作，相互制约。应建立和完善各项经营管理制度，建立和完善决策机制、内部控制与监督机制，及时将职业年金管理与投资过程中的问题报告给委托人，并采取有效措施纠正经营偏差，对职业年金基金财产损失进行赔偿。

(三)完善职业年金信息披露与报告机制

信息披露与报告有助于职业年金运行的相关主体尤其是委托人和受益人及时、准确了解职业年金运行的相关信息及基金管理与投资动态，防范基金投资风险，为职业年金管理运行决策提供依据。

在职业年金信息披露机制的建设中，应该明确信息的提供主体、信息公开方式、信息披露的内容要素、信息报告时间等，确保职业年金信息披露的主动性、全面性、准确性和及时性。

信息披露的内容应包括机关事业单位和个人的缴费情况、财政投入情况、基金账户信息、相关机构的管理运行决策信息、受托人和投资管理人的基本信息、关联方信息、财务报告、投资决策、投资渠道与投资绩效信息、管理费用等。尤其是相关财务信息和投资信息，应该尽可能全面、细致，方便委托人和受益人准确了解其职业年金权益状况。在明确强制性信息披露要素的基础上，鼓励相关主体根据基金管理与投资运行情况主动提供额外关联信息。

应明确信息披露的时间和方式。首先，原则上要求按季度披露、定期披露与不定期披露相结合。在按季度披露的同时，根据受益人和委托人的要求，随时提供职业年金管理与投资的相关信息。其次，要求专项披露与综合披露相结合。相关主体在提供与职业年金运营相关的综合信息的同时，应该结合需要对基金财务信息和投资收益信息进行专项披露。再次，要求强制披露与自愿披露相结合。相关主体应该本着为受益人负责的态度尽可能多自愿提供相关信息。

(四)建立完备的职业年金监管体系与惩戒机制

整体性治理所体现的信任、诚实与责任感不会自动呈现，需要有相应的激励和约束机制。对于职业年金治理而言，基于其风险的多样性与复杂性，务必建立完备的职业年金监管体系和严厉的惩戒机制。应建立多主体参与、全面、严格的职业年金监督体系。可以考虑在职业年金管理委员会下设立专门的职业年金监督委员会，吸纳职业年金的相关主体参与监督，具体包括行政部门人员、经办机构人员、机关事业单位人员、受托人、托管人、投资管理人、中介机构、专家学者、参保者和受益人等。

在监督内容方面，应重点加强对职业年金基金投资运营的监管，同时应对包括职业年金筹资、管理、投资、给付等在内的环节进行全方位监管。研究制定职业年金监管指标体系和预警机制，充分利用信息披露机制，及时发现职业年金运行过程中存在的问题和风险。

在监管方式方面，应该坚持定期监管与不定期监管相结合、现场监管与非现场监管相结合、综合监管与专题监管相结合、事前事中监管与事后监管相结合的方式，对职业年金制度运行进行全面监管。当然，在加强监管的同时,要避免对相关主体的经营行为进行过度干预，确保经营的独立性和适度灵活性。

加强社会信用体系建设，开展职业年金运营主体的信用评级与公示，并以此为基础建立激励与惩戒机制。对于失信与违法违规行为，给予严格惩戒，如给予严厉的现金处罚，向金融机构通报，向社会公示，并对相关管理人员和责任人员进行惩罚。

(五)建立职业年金管理运营与投资的风险防控机制

通过建立风险防控体系、风险准备金制度、盈余准备金制度、再保险制度、最低收益控制制度等，全面推进职业年金风险防控，使职业年金在取得良好收益的同时降低运营风险，运用多种措施维护职业年金受益人的权益。

建立职业年金风险指标体系，基于大数据和相关信息对职业年金风险进行识别、预警、评估、监测、防控，定期发布职业年金风险指数与风险监测报告，为职业年金风险防范与治理提供依据，及时纠正职业年金管理运营与投资中的偏差。

完善和落实职业年金投资风险准备金制度。目前《职业年金基金管理暂行办法》要求职业年金基金投资管理人建立投资风险准备金，因此，需要进一步细化和落实制度方案，对风险准备金的提取数额、管理与投资、风险损失弥补办法等做出进一步优化。

风险准备金的风险防范功能是有限的，因而可以根据经济周期和收益变动情况探索建立职业年金收益盈余准备金制度或收益调节金制度。对年度收益进行经济周期平滑，在高收益年份提取收益储备，适度降低计息利率，在收益较低或出现亏损时使用储备基金，适当提高计息利率[19]。盈余准备金或收益调节金的具体提取和补偿办法有待于进一步研究。

探索建立职业年金基金管理与投资再保险制度。基于职业年金风险的普遍性和受益人的权益需求，应通过向再保险机构投保的方式，在满足收益率提高的同时尽可能降低职业年金风险。

探索建立职业年金最低收益控制机制或投资管理人末位淘汰机制。这是确保职业年金基金安全与收益的底线，能为委托人和受益人提供最低收益预期，增强参保者对职业年金制度的信任与信心，促进职业年金基金投资机构提升投资能力，实现职业年金基金投资机构的有序竞争，最大限度提高职业年金收益率。

(六)充分发挥大数据在职业年金治理中的作用

大数据带来了数据与信息处理方式的根本性变革，在整体性治理中，现代信息技术与工具的利用尤为重要。大数据为社会保障事业发展创造了全新的机遇[20]，如何在信息化与大数据时代推进职业年金治理，是新时代加强职业年金治理的重要课题。

对于职业年金治理而言，大数据是挑战，更是契机，有助于变革职业年金治理方式，提升职业年金治理的精准化程度，实现从封闭治理走向开放治理、从碎片化治理走向整体性治理、从行政主导型治理走向合作治理。应该充分整合来自职业年金不同主体的碎片化信息，建立职业年金管理运营数据信息平台，在职业年金管理运营与决策过程中，充分吸纳大数据人才参与其中。应建立职业年金信息管理平台及信息公开与共享机制。建议先建立一个全国统一的账户系统管理平台，条件成熟时再逐步建立养老金或职业年金云平台、社会保障综合云平台。这样可节省大量财政投入资金，形成规模效应，避免出现由各省平台接口不一致导致的人员流动障碍，提高治理效率与精准性。

在发挥大数据信息整合功能的同时，应注重信息的共享与利用，使职业年金受益人和相关主体共享相关信息，发挥大数据在职业年金运行决策、监督管理、风险防控等方面的作用，以及在职业年金基金安全与保值增值方面的作用。