《政府会计制度》背景下水利事业单位基本建设核算实务探索

一、引言

《政府会计制度》从2019年1月1日起执行。在新制度框架下，基本建设资金的会计核算模式发生了巨大变化。如何使基本建设资金的核算既快捷简便，又符合《基本建设财务管理规则》要求，促进项目资金科学化、规范化管理，成为有基建项目核算任务单位会计人员面临的一个新课题。笔者对水利基建资金管理核算的重点难点进行了探讨，并提出相应解决办法。

二、新旧会计制度基本建设项目资金核算特点对比

事业单位基本建设项目资金原执行《国有建设单位会计制度》，会计核算有单独的会计科目和报表体系，每一个项目资金单独设账、专项核算，其中基本建设项目建设成本主要相关科目分别设置“建筑安装工程投资”、“设备投资”、“待摊投资”、“其他投资”4个总账科目。按单项工程和单位工程费用项目进行明细科目核算。虽清晰的反映了该项资金会计信息，但由于只是在年末或期末与事业单位相关会计科目并账，造成预算会计大账会计信息不够全面、完整。

新的会计制度模式下，基本建设资金纳入单位大账统一核算，建设成本在财务会计核算中主要通过设置“在建工程”总账科目下设“建筑安装工程投资”、“设备投资”、“待摊投资”、“其他投资”、“待核销基建支出”、“基建转出投资”等二级科目及制度规定的下级核算科目，并按根据具体项目及进行明细核算。预算会计在“事业支出”总账科目的“项目支出”明细科目中按“支出功能分类科目”及“部门预算支出经济分类”科目进行明细核算，将所有经济业务全部纳入单位政府会计准则制度核算体系，会计账簿统一核算单位所有经济业务活动，会计信息虽全面完整，但面对投资项目较多时，由于核算的科目级次多，反映的会计信息不够直观清晰。

三、水利基本建设工作的特点

（一）政府主导

水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。水利建设具有很强的公益性、基础性、战略性。十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业发展全局的战略高度，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针。2014年5月21日国务院常务会议，部署加快推进节水供水重大水利工程建设，在2014、2015年和“十三五”期间分步建设纳入规划的172项重大水利工程。2019年，全国水利工作会议提出当前和今后一个时期“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调。

（二）投资力度大

根据党中央、国务院决策部署，水利部门紧扣国家发展战略，大力推进项目建设。截止2018年底，172项重大水利工程已批复立项134项，累计开工132项，在建投资规模超过1万亿元，已有23项重大水利工程相继建成，全部建设项目将在“十三五”期间完成。

（三）覆盖面广

172项重大水利工程建设包括工程措施也包括了非工程措施。2019年全国水利工作会议，部长鄂竟平讲话强调，重点补好防洪工程、供水工程、生态修复工程、信息化工程等方面的短板，加强对江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水利资金、行政事务工作的监管。

四、新制度体系下存在的主要问题

（一）人员专业素质难以满足新制度对基本建设项目的核算要求

原事业单位会计核算的会计岗位分别设置基本建设会计岗位和预算会计岗位，两者在工作中的业务处理有很大的差别，自成体系，分别有各自对应的制度和规则。许多单位的基建会计人员，没有从事过预算会计核算，或者预算会计人员没有接触过基本建设的核算。2019年事业单位执行的新制度，要求新旧账套衔接时，应先按原有制度进行基建并账，在此基础上再按要求建立新账。新旧账套的衔接对大多数会计事业单位的会计人员来说存在一定技术难度，单位若想要顺利完成新旧会计制度的衔接，保证新制度顺利实施，必须具备在掌握原预算会计的原理，同时了解基本建设的核算属性、掌握新旧制度衔接方法、熟练应用新制度进行核算。否则在新制度下，很难做到准确反映基本建设项目的核算内容，并满足基本建设资金及项目管理不同层面的需求。

（二）水利建设项目自身资金管理特点加大了核算管理难度

在新制度大账统一核算的情形下，如果会计科目设置不当，或者不能够单项的清晰反映会计资料信息，会计资料数据的查找非常复杂、纷乱，容易出现串项串户的情况。差错检查往往费时、费力，影响工作人员效率。具体来说：1.项目种类越多，随之核算科目增多，项目往往存在名称相似度高、并列信息多的特点，但在新制度中，会计科目的设置缺少直观性，核算难度也大大增加。同时容易造成专项工程项目资金使用信息情况无法一目了然。因此如何按照《政府会计制度》、《基本建设财务规则》、《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》（SL19-2014）等要求明细核算单项工程，对会计人员素质是一种考验。2.特别是单位在接受政府审计、上级主管部门等机构审查时，要提供相关会计资料，需从繁多的会计资料中查找对应凭证账簿等，由此带来的工作量骤增，会计资料的收集、整理比较困难，往往事倍功半。

（三）外部信息使用者查阅信息资料困难

近年来，水利工程作为国家战略、生态建设的最重要支撑，伴随着资金投入逐年增加，对项目的监管愈加严格。按照财政政策要求，针对项目绩效考核、投资效益考核、社会效益目标考核，离不开精准的会计信息数据，提供高质量的会计信息显得尤为重要。水利投资是政府审计的重点监督对象，目前新制度下会计核算的相关资料，虽然能宏观反映单位所有资金的流动变化，但在多个建设项目并列的情况下，对指定项目查找的线索路径不够清晰，不能及时清晰地反映出单项建设的相关信息。对于外部审计、考核、检查而言，通常时间紧、任务重，加之外部人员对单位具体业务不熟悉，现有大账的核算情况下，不能够很快地进入工作的状态，及时迅速地查找、发现问题，进而影响工作效率。

五、对策和建议

如何能够精准、规范地反映单位所有经济业务的核算，又能体现单一工程项目资金的来龙去脉，现有的会计制度在原则上做出规定，并没有明确具体的核算方法。笔者经过多年的实践总结，提出如下建议：

（一）进行凭证分类管理

从原始凭证、会计凭证制单入手，对基本建设会计制度实行单独的凭证编号，做到业务编制“一事（项）一单”。增设自定义凭证编号二级编码，例如用“基字+项目名称”命名凭证编号。编制会计凭证后可以将该项目的会计核算相关凭证，及原始会计资料定期汇总装订到一起。经济业务多、会计凭证多的，可以按月分册分项装订。经济事项少、会计凭证少，可以按年装订。这样处理的优点是，可以在短时间内收集到所需要的资料信息，不论是内部管理还是外部提供、使用资料信息都比较便捷，起到事半功倍的效果。

（二）加强信息化应用

在分类编制、保存会计凭证的基础上，同时要加强会计核算资料表格化、信息化数据的管理。随着信息化时代的到来，自动化信息系统已普遍应用到各单位的会计核算具体实务中，可在现有核算管理软件的基础上，进行深度开发与优化，检索相应的会计信息，设立以项目为单位的“资金平衡表”（格式可参考原《国有建设单位会计制度》的会计报表）、“在建工程情况表”，利用软件核算项目的功能，检索项目管理信息，满足单位填报相关固定资产投资报表（年报、月报、周报）的工作需要，充分满足单位内部会计核算、工程竣工决算编制及部门管理的需求。在政府审计过程中，当需要提供资料时，即可在当前的会计核算体系中快速、准确、全面地查找相应信息，简单明了便于操作，更有助于项目审计工作的顺利开展。

（三）纳入准则体系

针对基本建设投资业务制定单独的具体准则及其应用指南，使其制度化、规范化。在现有资金管理的环境下，仍不排除某些单位，从业务角度因客观存在或自身需要而主观采取的一些规避方法，在大账中有意简化科目，不按规定进行明细核算、粗放管理项目资金，增加政府审计、检查的难度，隐藏自身问题。因此在这种情况下，将该办法纳入具体准则体系，或者是政府主管部门予以专门规定，有利于强化资金的监督和管理，防范资金安全风险。

（四）开发辅助账套

利用现有的财务软件功能进行二次开发，对建设项目设立辅助账套核算，在“大账”核算的基础上，按照一定的成本效率原则，对基本建设内容有关的原始凭证、会计凭证采取保证重点、抓大放小（即确定的事项和支出额度），将相关原始凭证进行电子储存，以利于会计信息的查找，在辅助核算的基础上进行基本建设单项管理。鉴于此种做法会计流程较复杂，对会计人员素质、单位管理水平均有要求较高，实施时还需根据具体情况慎重考虑。

（五）加强人员培训

过去，预算会计、基建会计人员只专做其中一项核算，便可满足工作需要，而当前在新制度框架下，要求会计人员既有基建核算背景，又必须对政府会计制度的执行得心应手，熟练掌握日常运行及基建项目核算的核算体系，方能准确反映单位经济业务，保证会计信息质量。以上要求对现有会计人员能力是一种挑战，因此建议组织对现有会计人员进行系统性培训的同时，制定人才引进培养规划，有计划的逐步引进专业技术人才，提高会计核算的质量、财务管理水平，保证工作的顺利开展。

笔者从事会计工作三十多年以来，经历了事业单位核算从“收付记账法”向“借贷记账法”的转变，见证了多次会计制度改革。此次政府会计改革从过去的事业单位会计核算“收付实现制”转变为“财务会计和预算会计适度分离，并相互衔接”的新型会计核算模式，从“单一功能”、“单一基础”、“单一报告”，转变为“双功能”、“双基础”、“双报告”，改变了事业单位基本建设核算办法和模式。以上转变对会计人员来讲，是一个全新的理念。通过我们这代会计从业者实现这次变革，对每个人来讲既是挑战又是机遇，更是一种幸运。我们有责任更有义务，在工作实践中总结、摸索经验，不断修订完善会计核算体系，完成好这次改革任务。