浅析县级政府投资建设项目管理

近年来，各级政府不断加大基础设施和民生工程建设力度，助推地方经济发展和民生改善，提高人民群众生活水平和幸福感。为了进一步规范政府投资建设项目的管理，提高资金使用效益，笔者结合PPP项目审计、重大基础设施项目审计及民生项目审计中发现的问题和不足进行解析，期待有关部门重视和警醒，并加以整改。

一、政府投资建设项目的基本情况

（一）管理模式及责任主体

根据项目建设管理模式及责任主体的不同，政府投资的建设项目可以分为三类。一是区级政府管理。区重点工程建设项目（含PPP项目）由区政府成立项目建设指挥部负责项目建设管理。指挥部由区领导担任指挥长，管理人员包括一名副区长、相关部门负责人，以及涉及建设项目所在地乡镇负责人等。指挥部负责项目征地拆迁、工程管理和施工进度督办协调，PPP项目公司负责融资及项目建设管理。项目实行工程监理制。二是行业部门管理，行业部门负责实施的工程项目，由行业主管部门报请区政府组建项目法人，行业主管部门负责工程项目的前期立项审批、资金使用管理等。项目实行法人负责制、招投标制、工程监理制和合同管理等“四制”。三是乡镇政府管理。乡镇政府负责实施的工程项目，一般由乡镇政府成立项目指挥部，镇长任指挥长、分管副镇长具体负责，乡镇行业部门为成员单位。指挥部负责征地拆迁、重大事项研究决策等。按行业或地域（村）确定项目法人，负责工程建设管理，重大事项（设计变更、资金拨付）报指挥部审批后实施，项目实行工程监理制。

（二）建设资金来源

项目的建设资金主要来源于中央和省级财政预算内资金、区级财政预算内资金、单位自有资金和其他融资资金。

二、项目建设管理中存在的主要问题

（一）招投标不规范

1.不依法公开招标。一是附属工程不按规定招标。部分建设单位认为附属工程较小，只要主体工程进行了招标，附属工程就不需要招标，所以将附属工程分成若干单项后采取询价、竞争性谈判方式重新确定施工单位或者直接将其交由主体工程施工单位施工。二是肢解工程规避招标。部分建设单位将应招标的单项工程肢解成子项工程，利用子项工程造价低于招标限额的规定，规避招标。三是遴选代替公开招标。部分建设单位受行业服务单位的限制或上级主管部门的影响，将应纳入招标范围的服务类事项，用自我遴选方式代替公开招标。如某河道整治项目，按照《中华人民共和国招标投标法》要求，本应采取公开招投标的方式选择勘察设计单位，但因勘察设计单位为上级主管部门的二级单位，已被遴选为年度设计单位，故选取该单位为河道项目设计单位，后因该单位水平和能力有限，导致项目设计深度无法满足现场实际施工需要。

2.采购程序不规范。一是不按政府采购程序向财政部门申请报备，仅向本级主管部门申请采购；二是未按政府采购程序在政府指定信息网站发布采购信息。如某学校基础设施建设项目中的绿化及路灯工程，既没有报财政部门备案，又没有在指定网站发布采购信息，仅由本校管理人员自行进行了询价，违反了《中华人民共和国政府采购法》中关于“政府采购信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布”的规定。

3.评标委员会履职不到位。一是不按照评标标准和方法进行评审。如某项目招标文件规定，投标人需提交近三年的财务审计报告和近三年类似工程建设业绩，但在审查中标单位投标文件中，审计发现该中标单位只提供了一年本单位的财务审计报告和类似工程业绩，其它两年均采用剥离前公司的财务审计报告和类似工程业绩。二是应否不否。对于有的项目，本应当否决所有投标重新组织招标的，评标委员会却未否决。三是该澄清的不澄清。对于类似投标报价合计金额与单价汇总金额不一致的计算错误，评标委员会本可以要求投标人澄清和说明，却从没看到过澄清和说明。四是评标专家良莠不齐。部分评标专家业务水平强，职业道德操守好，严格按照招标文件评审；部分专家滥竽充数，业务水平低，不能胜任评标工作；部分专家不看招标文件，按习惯和经验评审；部分专家该回避的不回避，自带观念打分，凭熟悉程度、个人喜好、报价得分打分，造成评标流于形式、走过场。

4.围标串标，骗取中标。部分投标单位毫无诚信可言，围标串标，提供虚假资料，骗取中标。一是围标串标。对于询价和竞争性谈判，有经验的专家很容易发现是某个老板组织的几家公司投标，并且报价基本相近，属于典型的围标串标。二是人员资质造假。伪造项目管理人员职称，个别投标单位在组建项目管理机构时，明知个别人员无相关职业资格，竟然伪造其从业资格证书或职称投标；个别投标单位的项目经理、项目总监不是该单位工作人员，只是将其从业资格证书挂靠在该单位，不参与相关业务工作，投标单位为满足投标要求，就修改其养老保险缴纳资料后投标，骗取中标后再对人员进行更换。三是业绩造假。最常见的是投标单位通过篡改修改或伪造项目主要管理人员工作业绩，以达到招标文件要求的人员类似工作业绩，以骗取中标。

（二）施工管理不规范

1.行业监管不到位。部分工程的建设单位、质量监督单位同属一个部门，部门“既当运动员又当裁判员”。如某项目虽然按相关程序办理了质量监督手续，项目法人和质量监督机构同属某局，质量监督检查碍于情面，浅尝辄止，形成监管“真空”。

2.资格审查不到位。有的建设单位在项目前期工作中未对勘察设计单位资质进行审核，勘察设计单位违规承揽业务，导致设计成果严重偏离现场实际，施工无法进行而发生重大变更。某河道整治项目，建设单位在签订勘察设计合同前，未对该设计院是否具有地质勘察资质进行审查，签订合同后，设计单位将地质勘察违法转包，导致设计方案与现场情况相去甚远，无法实施。

3.合同执行不到位。一是参建单位的管理人员不能按照合同到岗履职。如某河道整治项目监理标，中标单位为某水利工程咨询有限公司。投标文件中配备的该项目监理人员为7名，在项目施工期，实际到场监理人员只有5名，且还有1名不具备监理员资格。二是任意删减工作内容。同样是该项目，设计合同约定应完成该项目的初步设计、招标设计、施工勘测及设计。在对该项目实施审计时发现，项目仅完成了初设、勘察及施设阶段的设计工作，没有完成招标设计，招投标按初设提供工程量清单，导致工程量清单和施工量差别巨大，项目无法按原批复完成。三是普遍无法按照合同约定的工期完工，且无违约补偿措施。

4.机构组建不科学。在审计中发现，一些项目的管理机构组建不科学，管理人员缺少必要的专业知识和建设管理知识，不具备管理项目的能力和水平。如某河道项目中的钢坝电力报装费用，本应属于“三通一平”工作，由建设单位向供电部门申请报装，在建设管理费中列支。但在工程实施中，因建设单位管理人员中缺少真正的内行，而将其交由施工单位完成。报装费本来只要3万元，施工单位加上企业合理税利及其他费用后，涨至5万元，额外增加了建设成本。

5.设计变更不规范。一是重大变更审批不合规。按照设计变更管理要求，重大设计变更应由原审批部门审批，但个别项目主管单位没有将重大设计变更报原审批部门审查，而是组织本部门的非专家审查后实施，导致施工方案一变再变，严重超批复概算。二是重大设计变更作为一般变更处理。如某项目防浪墙原设计高度0.8m变更为0.5m时，违反了《设计变更管理办法及流程（试行）》第二条相关规定，将防浪墙这一主要结构的主要尺寸作为一般结构的一般尺寸，仅按一般变更程序，由建设单位内部审批后实施，而没有报原审批部门进行审批。

（三）投资管理不到位

1.概算编制不严谨。部分工程项目前期工作有名无实，不仅未能结合实际进行规划设计，而且测量不细致，设计深度不够，概算编制不准，导致工程实施中不能按照设计图纸进行施工，进而大范围改动，大面积变更，大规模增加投资，建设资金出现巨大缺口，项目无法按批复实施完成。

2.工程变更管理不善。主要是施工单位追求利益最大化和为保证顺利中标，投标时采用不平衡报价，将可能变更增加的项目提高报价，中标后想方设法实施变更增加，从而获取超额利润。投标单位合理利用规则，本无可非议，但凸显出建设单位管理的缺失或薄弱，深层次原因就是建设单位管理水平低劣，专业能力不足，无法识别控制重点，没有很好利用限价规则。如果再加上设计深度不足，监理监管不到位，则会给施工单位太多巧用规则的机会，实施基础超深、调整基础处理方式等变更增加投资，或者利用设计深度不足、工程量计算错误等变更调价，从而增加合同工程量，增加投资。

3.工程结算不实。一是监理单位履职不到位。部分监理单位违反职业操守，审核程序不规范或审核把关不严，未将施工单位虚计的工程量审核出来，致使未施工的项目进入计量支付。部分监理单位则是专业知识缺乏，能力水平有限，无法识别虚列或多列的工程，从而导致结算不实。二是施工单位虚报冒领。部分施工单位为追求利润，篡改原始测量数据，虚计多报工程量，巧借变更，高套定额，致使工程量计量水份太多。三是现场管理人员失职，或者恶意串通，与施工单位一起虚计工程量，套取工程资金。

三、原因分析

通过审计综合分析，产生上述问题的主要原因有以下几点。

一是合同制定不完善、执行不严。部分合同相关概念含糊不清，工程价款松动的口径较大；约束条款不完整、不严谨，缺乏违约违规行为处罚条款和失职失责追究条款；有的虽有对违规行为处罚的内容，但没有监督管理和处罚执行条款，致使无法按合同进行约束和责任追究。

二是工程结算审核把关不严。项目建设单位、监理单位、设计单位不认真履职，不能严格按照计量规则和规范进行计量，导致虚计工程量时有发生。

三是违法成本过低。对项目法人、监理、施工、造价咨询等单位的违规行为缺少相应的处罚措施，也没有对其进行责任追究，从而导致虚报多报工程量、高套定额等现象屡屡出现，并且因未及时进行处罚而屡禁不止。

四是未严格履行基本建设程序。部分项目建设单位法规意识淡薄，项目前期申报因时间紧不按规定程序公开择优选取设计单位、项目变更因赶施工进度不按变更程序组织变更报批程序。

四、加强政府投资项目建设管理的建议

（一）严格合同管理。严格按照签订的经济合同和委托合同对工程建设进行管理，无论哪一方都不能违背招标文件和中标人投标文件约定的合同内容，特别是实质性的价格、工期、建设内容等方面必须严格按约定执行。行业主管部门要加强合同履行情况的监督检查，重点检查监理、施工单位的人员到岗履职情况、合同履行情况，设计单位的方案和工地服务等，确保设计满足施工要求。对不按合同条款履职的单位要及时责令整改并建立黑名单制，促使各方依照合同履职尽责。

（二）严格结算审核。一是严格现场计量签证。现场管理人员要加强建设、监理单位的现场管理工作，做好工程量的据实签证，确保现场计量准确，对不认真履职的现场人员要及时给予处理和调整。二是严格控制设计变更。项目建设单位、监理单位要严格控制以基础处理、附属工程为重点的设计变更发生，积极预控不平衡报价引起的投资增加，加强隐蔽工程、设计变更、工程签证、索赔等有可能增加投资的管理，保证投资在批复范围内。

（三）严格项目实施管理。加强事前预控，对开展项目前期工作的地勘、设计、造价等单位的资质进行审核；对因工作失误导致工程项目超概算或无法实施的，按照相关法规或合同条款进行处理处罚。加强以企业诚信管理为重点的事后管理，对在工程结算中不讲诚信虚报工程量以及串通监理单位虚签工程量的施工单位或个人，对不认真履职虚签工程量以及不据实审核工程造价的监理单位或个人，除根据相应法规和合同条款进行追责外，还应将其纳入不诚信范围，进入黑名单，对其实施市场禁入或有限制进入。

（四）严格责任追究。各行业主管部门要对项目建设的全过程、全方位和参建全员进行管理，确保工程建设质量、投资和工期目标的实现。纪委监委、审计等部门要加强监督检查，对采取化整为零或以其他任何方式规避招投标，围标串标、弄虚作假骗取中标，以及搞暗箱操作、议标单价畸高、项目建设单位管理人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，要给予相关责任人行政、纪律处分，情节严重的，要追究法律责任；对设计、监理、施工等单位不认真履行合同和不执行相关国家强制规范而造成损失的，也要按照相关法律处理，着力营造政府投资项目建设良好环境，提高财政资金使用效益，促进经济社会健康发展。