入河排污口管理之审计建议

入河排污口是指直接或者通过沟、渠、管道等设施向江河、湖泊排放污水的排污口。入河排污口管理是控制入河湖污染物总量、改善河湖水质、保障水安全的关键。长江流域入河排污口是污水入江的“咽喉”，摸清入河排污口家底，对长江大保护意义重大。

一、入河排污口管理基本情况

2019年前，入河排污口管理职能在各级水行政主管部门。2004年，水利部制定了《入河排污口监督管理办法》，2015年进行了修订。2017年，水利部组织了入河（湖）排污口调查摸底和规范整治专项行动，力求“摸清家底，找出问题，列出清单，建立台账”。通过一年多的时间，初步建立了入河排污口台账，清理整治了部分违规违法排污口。十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，组建生态环境部，将水利部“排污口设置管理”等职能划转到生态环境部。这次划转改变了水利、原环保部门对入河排污口的多头管理，统一由生态环境部行使入河排污口的监管与行政执法。

2019年2月，生态环境部启动长江入河排污口排查整治专项行动。行动涵盖了长江经济带的11个省（市），排查范围是长江干流及主要支流两侧现状岸线为基准向陆地一侧延伸2公里，太湖湖堤轴线外延2公里，重点完成“查、测、溯、治”4项主要任务。行动计划2年左右时间完成，其中各地2019年底完成三级排查，2020年6月底完成监测工作。

二、入河排污口管理存在的问题

2019年和2020年，南京市审计局连续两年对南京市入河排污口管理情况进行了审计。入河排污口管理职能划转后，生态环境部迅速组织了长江入河排污口摸查整治工作，也取得了初步成效。但审计发现，当前入河排污口管理工作仍存在诸多问题，亟需引起各有关单位的重视和尽快整改。

一是日常管理制度缺失。当前，各级地方政府虽然完成了“排污口设置管理”的职能划转，但生态环境部未出台入河排污口管理的规定，还在沿用以前水利部牵头制定的入河排污管理规定。该规定的很多内容，如规定管理部门是“县级以上地方人民政府水行政主管部门”，已不再适用。缺少符合新的职能设置的监督管理制度，使得入河排污口日常监管无章可循，日常监督工作不畅。

二是摸查整治工作进度缓慢。2019年2月，生态环境部启动了长江入河排污口排查整治工作，计划将通过2年左右时间，重点完成“查、测、溯、治”4项主要任务。从审计情况看，这项摸查整治工作进度滞后于预期。截至审计日，由于前期生态环境部第一次摸查工作滞后，以及2020年新冠疫情的影响，各省大多未完成第一项“全面摸查”任务，未建立入河排污口名录，工作进度滞后于计划半年以上。

三是日常监管工作存在缺位。入河排污口管理职能移交后，生态环境部门更多的精力是开展新一轮的摸查，而对以往摸查的排污口日常管理缺失。对以往摸查的规模以上入河排污口，生态环境部门未能延续一年两次的监督性监测；仍按照原来重点污染源监测计划进行监测，没有覆盖全部规模以上排污口，规模以下的入河排污口更是管理上的盲点；以往水行政主管部门摸查发现问题，整改工作未能延续。

四是未能充分利用原有成果。移交后，生态环境部门开展了新的摸查整治工作，而原来水利部门的摸查成果没有充分利用。生态环保部的摸查范围是长江干流及主要支流两侧岸线2公里内，以前水利部门组织的两轮摸查范围涉及长江经济带11个省市全域。当前摸查工作范围缩小，更要充分利用已有成果，对不在此次摸查范围内的排污口进行日常监管。

三、原因分析

分析上述问题产生的原因，笔者认为主要涉及以下几个方面。一是生态环境部对日常监管的重视程度不够。入河排污口管理职能移交后，面对一项新增工作任务，生态环境部需要重新学习，尽早适应工作需要。但随着生态环境部启动新的摸查整治工作，各地生态环境部门更多的人力、物力投入在新的摸查工作中，忽视了日常的监督管理工作。二是地方生态环境部门主动作为意识不够。地方入河排污口的摸查工作是在生态环境部统一组织下开展的，依赖于生态环境部的方案和标准。生态环境部部署的无人机摸查工作滞后于预期，又遇到突如其来的新冠疫情影响，导致工作进度普遍滞后于原定方案。三是存量问题整改难度大。历史原因，在国家级红线保护划定之前，长江沿江水源地保护区内存在着大型企业的温排口、未经审批的个别入江排污口。这些问题整改不仅需要大量资金，更需要高位协调，地方政府对辖区内的央企等非本地企业的协调处置力度不够。同时，在长江新设排污口、补办排污口设置审批，都需要水利部长江委批准。

四、对策建议

解决上述问题，笔者认为需要做好以下工作。一是各级地方政府积极主动作为。与生态环境部等上级部门加强对接，推动尽快完成入河排污口全面摸查工作、建立入河排污口名录。由于摸查工作完成时间还不确定，加上摸查的范围有限，在此期间，应该加强对现有入河排污口的日常监督管理，充分利用以往成果，开展排污口清理整治工作。二是加强制度建设。当前，各级地方政府都完成了入河排污口的职能划转工作，生态环境部应该尽早出台入河排污口管理新规定，让入河排污口监督管理工作有章可循。三是各地应严格落实生态红线管控、水源地达标建设要求。国家级生态红线保护区域内禁止一切不符合主体功能的开发活动，按照生态环境保护属地主体责任，各地应提早谋划、统筹协调，早将国家级红线内存量问题列入整改计划，杜绝新增违规开发活动，严格落实国家生态文明建设各项规定。四是加强入河排污口管理信息化建设。加快开展排污口排查、监测、溯源工作，建设水环境监测大数据平台，实现排污口监测全覆盖，实现部门间监测数据共享。

长江是生命之河、黄金水道。长江入河排污口管理对长江生态环境保护至关重要。适应常态化疫情防控背景，各地要建立长江入河排污口排查、监测、溯源、整治等工作规范体系，为改善长江生态环境质量奠定基础，持续推动长江经济带高质量发展再上新台阶。