非法集资综合治理现状分析及对策建议

李敬崇

(山东警察学院，山东 济南 250200)

近年来，随着市场经济的繁荣和金融领域的日趋活跃，以非法集资为代表的一些金融投机和犯罪行为悄然抬头，手段不断翻新，从单一行业、单一领域向多行业、多领域渗透的趋势非常明显，涉案金额、受害人员范围不断攀升，非法集资防范和处置难度越来越大，给社会和谐稳定带来诸多不安全因素，迫切需要建立打防结合、抓早抓小、综合施策、标本兼治的综合治理长效机制，将落实责任、强化预警、系统治理、协作打击、稳妥处置等融为一体，加快非法集资综合治理的制度化、规范化和系统化建设，不断提升防范和化解系统性区域性金融风险的能力。

一、当前非法集资综合治理的基本现状

近年来，各地各有关部门坚决打击非法集资等非法金融活动，积极推动全链条综合治理，有效控制风险，防范和处置非法集资取得阶段性明显成效，有力维护了社会大局稳定。

(一)从认识层面看，对非法集资进行综合治理逐步成为共识。回顾这些年我国防范和处置非法集资工作，系统推进、综合治理已经成为国家战略布局，其运用范围、运作方式正逐步扩大，已经成为打击、防范、处置非法集资的有效方式和手段。2015年10月19日国务院出台的《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》(以下简称《工作意见》)明确提出：“各地区和有关部门必须主动适应经济发展新常态，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，进一步健全责任明确、上下联动、齐抓共管、配合有力的工作格局，加大防范预警、案件处置、宣传教育等工作力度，开正门、堵邪路，逐步建立打防结合、打早打小、综合施策、标本兼治的综合治理长效机制。”非法集资综合治理第一次成为战略布局，并明确写进国务院文件，成为各地区和相关部门必须贯彻落实的基本遵循，从而进入大众视野。这些重大决策部署调整，标志着党中央、国务院对防范和处置非法集资工作规律认识提高到新水平，摆脱过去“头痛治头、脚痛治脚”的旧思维，不再一味地强调打、压、堵，也不再仅依靠金融、公安等少数部门去抓，而是将打防并举、疏堵结合、多方联动、综合施策提上重要工作日程，明确提出建立综合治理长效机制的新途径，开创了防范和处置非法集资工作的新领域、新空间、新格局。为此，各级各部门必须认清形势、高度重视，着力增强非法集资综合治理的责任感、紧迫感和使命感，不断推进防范和处置非法集资工作向纵深发展。

(二)从领导体制看，非法集资综合治理的组织领导架构逐渐成熟。防范和处置非法集资工作作为一项长期、复杂、艰巨的系统性工程，必须强化组织领导、明确责任要求，实现非法集资综合治理指导到位、调度到位、检查到位、落实到位。正是基于这一思路，2007年1月8日《国务院关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》明确规定，中央、国家层面建立部际联席会议，由银监会牵头，成员有发展改革委、公安、纪检监察、财政等14个部门，并设立联席会议办公室，从顶层推动、协调督导防范和处置非法集资工作。参照中央做法，地方各级人民政府也相应成立防范和处置非法集资工作办公室，由政府牵头负总责，落实属地管理职责，履行第一责任人的责任。现行这一领导体制运作模式比较成熟，自2007年开始国家部际联席会议办公室每年都召开会议，对上一年推进防范和处置非法集资工作进行总结，对下一步工作作出部署。地方各级政府坚持对本行政区域防范和处置非法集资工作负总责，切实担负起第一责任人的责任；各级工作领导小组都能积极发挥作用，落实职责分工，优化工作程序，强化制度约束，综合治理的效果明显提升，推进非法集资综合治理的领导体制日益完善。

(三)从工作机制看，非法集资综合治理的全方位协作格局正在形成。这些年的实践充分证明，各地各部门防范和处置非法集资的方式方法逐步向合成化、集约化、系统化方向发展。比如，面对非法集资涉案领域增多、作案手法花样翻新的现实，公安机关在打击处置过程中，往往采取与纪检监察、检察院、法院等多部门联合的方式，对重大案件进行依法从严联合查处；面对非法集资涉案款物较大、资金流向复杂、渠道来源不同的现实，相关职能部门在追缴过程中，多采取金融、发改委、市场监管、税务、审计等集团作战的方式，相互配合、密切协作，确保涉案资金查得出、截得住、追得回；面对非法集资受害人员众多、范围分布广泛，许多案件属跨省作案，在处置过程中坚持统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置、分别侦查诉讼、分别落实维稳的原则，特别是落实牵头省份主抓责任，创造了不少跨区域、跨部门协作的典范。同时，各地各部门还在联席会议制度框架下，坚持共同制定方案、共同防范预警、共同联合打击、共同善后处置，创造性地开展多部门联动，将联动范围扩展到电信、互联网等新兴领域，配合协作空间、领域、方向也从线下拓展到线上，行动方式也从人员配合，拓展到信息、技术协作，有效地丰富了协作内容、拓展了协作空间。

(四)从制度保障看，非法集资综合治理的法律基础趋于完善。这些年，党中央、国务院着眼全面推进依法治国，防范金融系统性风险，确保经济社会平稳顺利发展，对防范和处置非法集资工作高度重视，不仅加快完善《刑法》非法集资犯罪相关内容，也相继配套出台国务院《工作意见》等制度规范。目前，从事非法集资可能构成的非法吸收公众存款罪或集资诈骗罪，都已列入《刑法》，这类犯罪具有非法性、公开性、利诱性、社会性等4个特征,涉及7项罪名。另外，处置非法集资还涉及《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券投资基金法》、《中华人民共和国广告法》、《企业债券管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等。为规范非法集资综合治理相关工作，国务院还下发《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》、《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》、《关于立即停止利用发行会员证进行非法集资等活动的通知》、《关于禁止传销经营活动的通知》，最高人民法院出台《关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知》等，这都为查办、起诉、审判非法集资犯罪提供了有效的政策和法律支持。同时，2019年国家部际联席会议明确提出，将全力推进《处置非法集资条例》出台。应该讲，非法集资综合治理的法律体系的不断完善，为防范和处置非法集资工作打下了坚实的法律基础。

(五)从推进效果看，非法集资综合治理取得阶段性明显成效。随着防范和处置非法集资工作的深入开展，综合治理成效日益显现出来。2019年8月29日，全国处置非法集资部际联席会议办公室介绍：截至目前，各地各有关部门坚决打击非法集资等非法金融活动，积极推动全链条治理，有效控制风险，有力维护了社会大局稳定。2019年上半年全国新立非法集资案件2978起，同比上升18.5%；涉案金额2204.5亿元，同比增长128.8% 。一些积累多年的风险得到化解，一批久拖未决的案件得以处置。[1]取得这些成绩的背后，是综合治理发挥了重大作用，在严厉打击、着力治标的同时，各地各部门进一步加强宣传教育、风险排查、举报奖励等工作。2019年上半年新发案件中，通过主动排查发现的有410余件，通过群众举报发现的有1200余件，群防群治效果明显。同时，为应对非法集资“上网跨域”问题，各地各部门积极探索科技赋能监测预警，充分运用互联网、大数据、人工智能等新技术手段开展线上监测。国家非法金融活动风险防控平台加快开发建设，先行先试推进顺利，已对12个重点地区200余家高风险机构进行全面体检扫描。截至2019年8月29日，全国超过25个地区已建或在建大数据监测平台，线上监测非法集资风险的能力逐步增强，全国非法集资监测预警体系建设三年规划加快推进，立体化、信息化、社会化的监测预警体系正在形成。[2]这说明，防范和处置非法集资已经踏入了综合治理的新格局，多部门联动、多元化整治、多手段防控、多方式处置、多渠道风险化解等治理措施正在发挥越来越大的促进作用。

二、非法集资综合治理存在的主要问题

当前，影响非法集资综合治理的困难和问题较多，概括起来主要有以下几个方面：

(一)思想认识不够到位。主要是对综合治理重要性、必要性认识不足，没有意识到非法集资犯罪作为一种典型的涉众类经济犯罪,其涉案人数多、涉案金额大、集资手段繁多且隐蔽性高，涉及行业和领域日益广泛，许多案件都是跨省、跨境外实施，面对这种错综复杂、破坏性极强的犯罪活动，防范和处置方式必须向多途径融合、多部门联动方向发展，既要强调打压，也要强调预防；既要银保监会牵头主抓，也要多部门联防联动；既要教育引导群众避免上当受骗，也要尽快完善相关法律制度；既要做好监管防控，也要加快改革步伐改善融投资环境。少数部门单位并没有清醒地认识到这一点，还是喜欢搞单打独斗、运动式打压，主动抓综合治理的意识不够强，往往是推一推、动一动，积极开展系统治理、综合整治的自觉性有待提高。

(二)协作运行机制亟待完善。主要表现为：个别地方工作领导小组协调指导力度缺乏，仍有靠会议部署、领导讲话、文件要求等抓落实的倾向，很容易造成“说起来重要、做起来不要”；领导小组办公室抓督导检查不经常、不平衡，不能及时有效调度防范和处置非法集资工作情况，难以形成强大工作合力；成员单位各部门间相互配合不够紧密，平时基本上是各司其职、各尽其责，只有发生重大案件才组织起来、统一行动；综合治理长效机制没有完全建立起来，多措并举、多部门联合没有落实到位，手段方法单一，工作缺乏主动配合，联防联动运行不够规范，甚至一些职能部门有逃避或畏难情绪；推进责任落实不够到位，在层层压实政府抓综合治理的主体责任、银保监会牵头主抓责任、相关部门主管责任等方面还存在一些薄弱环节，健全完善非法集资综合治理检查考评机制还有许多工作要做，仍有“上热、下冷、中间梗”的问题。

(三)综合治理有效方式急需改进。主要是监管防控不够全面，相关职能部门对金融中介机构或贸易公司只重视程序审查，缺乏实质性核查，不法分子则利用监管部门的监督漏洞，行虚假失信注册、超范围经营之实，造成对非法集资活动审核把关不严，出现工作被动。[3]综合施策运用不够灵活，全面运用信用分类监管、定向抽查检查、信息公示、风险警示约谈、市场准入限制等多种手段不够好，多部门联动综合执法机制运用不够经常，非法集资主体经营异常名录没有实现全国统一联网，行业自律管理和行业协会作用发挥不够好等。深化金融体制改革力度亟待加大，服务实体经济的能力有待进一步提升，民间资本进入金融服务领域的体制性障碍急需理顺，合理引导和规范民间金融发展，促进普惠金融发展、提升金融服务水平方面仍有很多工作要做。对非法集资向新兴领域发展的对应措施研究不够，如P2P网络借贷、“e”租宝等都是借助线上运作模式进行非法集资的，而目前我国跟进新兴行业、领域及时制定对应措施的工作相对滞后，许多时候都是非法集资案件发生后，才制定补救性措施，超前思维、超前预防、超前工作做得不够及时到位，这些问题都需要统筹谋划，及时改进、加快完善。

(四)综合打击处置难度较大。从案件查处情况来看，当前影响打击查办成效的主要有“四难”，这是非法集资综合治理必须解决的难题。一是查处时机难把握。多数非法集资公司或个人在集资初期，为显示雄厚实力，往往租借高档写字楼办公，投资人面对高额回报，加之受到业务员的“洗脑”式宣传，普通群众很难分辨，一般不会主动查证真实性，更不会主动向公安机关等职能部门举报，只有当其资金链彻底断裂、非法集资者跑路后，参与投资的人才会发现被骗，前往公安机关报案，[4]这也是造成相关线索难发现、开展布控难及时的原因。二是案件侦办难度大。一方面，由于非法集资涉案周期相对较长，证据存在的时空跨度大，数量和种类繁多，给证据收集和固定带来很大难度，许多案件线索很难一上手就发现；另一方面，非法集资人员刻意规避法律风险打“擦边球”现象较为普遍，一些证据随着时间流逝，或已被销毁或自行灭失，有些甚至是口头协议，朋友介绍，给固定证据带来极大障碍。此外，多数受害人对追回自身利益损失抱有幻想，受非法集资人员诱导，起初不愿配合公安等相关部门调查，这都给案件调查工作无形中增加了难度。三是作案人员抓捕难。主要是非法集资从实施到案发一般有一个较长潜伏期，犯罪嫌疑人警惕性高，具备一定的反侦查意识和经济实力，并早已做好外逃准备，一旦听到风声或预感崩盘时，就提前跑路并转移资产，等公安机关或相关部门行动时已人去楼空，给抓捕工作造成困难。同时，由于非法集资涉及多领域、多方面，涉案人员多，涉及行业广，对涉案人员的抓捕工作，往往辐射全国各省市、各行业领域，调查取证必须启用立案联动响应机制、按程序办理，特别是对涉及社会稳定的重大案件，只有当案件正式立案后才能按程序要求采取监控、边控等技术手段和扣押、查封冻结等强制措施，这期间非法集资人很可能提前逃跑，从而给立案后的抓捕增加难度。四是追赃挽损处置难。由于多数非法集资款项并不是用于正常经营或运转，而是被犯罪嫌疑人转移挥霍，或将部分款项填补到前期兑付中，或者用于支付公司运营、业务提成、旅游考察、购买礼品，因此许多案件侦破后，犯罪嫌疑人帐户上并没有多少钱，这就造成群众损失很难及时有效追回来。同时，大多数投资人心存侥幸、盲目信从，即便是意识到被卷入非法集资活动，但为了拿回本金也不愿意报案，给不法分子转移资金，甚至逃跑提供了时间。

三、推进非法集资综合治理深入发展的对策建议

当前，非法集资形势依然严峻,涉众型案件易发多发势头并未得到根本遏制,受害群众集访事件不断,给政治社会稳定,以及金融安全和经济正常运行带来了严重威胁和负面影响。必须深入推进非法集资综合治理，坚持从确保金融安全、经济发展、民生福祉和社会稳定的高度出发，强化党政统一领导，加大金融、公安、市场监管、税务等多部门联动力度，建立多管齐下、协调推进，疏堵并举、标本兼治，打防结合、打早打小的常态化综合治理体系。切实解决防范和处置非法集资工作手段单一、力量薄弱、合力不强等问题，形成齐抓共管、综合治理的工作格局，推进新形势下防范和处置非法集资工作向高质量、高层次发展。

(一)提高政治站位，切实把强化综合治理作为防范和处置非法集资工作的重要途径。非法集资是社会一大痼疾，当前非法集资形势依然持续严峻。做好防范和处置非法集资工作事关人民群众切身利益，事关国家金融安全和社会稳定，也是打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务之一，各级党委政府和相关职能部门必须进一步提高认识，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从维护国家长治久安、保障人民群众根本利益、提高人民群众幸福感安全感获得感的高度，不断提高推进非法集资综合治理的主动性和自觉性。2019年国家部际联席会议明确提出，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会及中央经济工作会议精神，坚持党对金融工作的集中统一领导，坚持打防结合、标本兼治，注重关口前移、重心下沉，有力遏制增量，加快消化存量，推动处非工作由点及面、从端到链，实现对非法集资活动全社会、全行业、全生态链防控打击，全力保障人民群众财产安全，坚决守住不发生系统性金融风险底线，切实维护社会大局稳定。[5]因此，各级政府和相关责任部门更要把强化综合治理作为防范和处置非法集资重要工作来抓，不断创新工作思路、明确责任要求、推动综合治理深入持久开展。

(二)完善体制机制，形成合力推进非法集资综合治理的工作格局。国务院《工作意见》明确指出：“进一步完善中央和地方防范和处置非法集资工作机制。中央层面，充分发挥部际联席会议作用，银监会作为牵头单位要进一步强化部门联动，加强顶层推动，加大督促指导力度，增强工作合力。地方各级人民政府要建立健全防范和处置非法集资工作领导小组工作机制，由政府分管领导担任组长，明确专门机构和专职人员，落实职责分工，优化工作程序，强化制度约束，提升工作质效。”该意见特别强调各级政府对本行政区域防范和处置非法集资工作负总责，要切实担负起第一责任人的责任，充分发挥资源统筹调动、靠近基层一线优势，做好区域内风险排查、监测预警、案件查处、善后处置、宣传教育和维护稳定等工作，确保防范和处置非法集资工作组织到位、体系完善、机制健全、保障有力。实践证明，推进非法集资综合治理必须坚持党委政府统一领导，牵头部门主抓主管，职能部门履职尽责，全社会广泛参与的领导体制和工作机制，形成各尽其责、齐抓共管、共同推进的工作局面。要坚持以党政主导为根本，整合各方面资源，切实形成强大的工作合力；要充分发挥各职能部门优势，严格落实属地责任，建立健全统一行动、协作联动、信息共享、证据互信的工作机制；要务实高效地开展社会管理、经济管理、宣传防范、普法教育、行政执法、刑事司法和维护稳定，积极完善共同防范、过程预警、流程处置、多元治理工作新模式，切实依靠综合治理挤压非法集资犯罪的生存空间，守好金融安全的根本底线。

(三)坚持多管齐下，进一步提升非法集资综合治理的整体成效。深入推进非法集资综合治理，必须坚持多层次推动、多领域展开、多手段实施、多部门协作，形成防范和处置非法集资工作的整体效益。一是注重打防结合。既解决浮出水面的问题，讲求策略方法，依法、有序、稳妥处置风险；又做好防范预警，尽可能使非法集资活动不发生、少发生，突出打早打小，力争在苗头期、涉众范围较小时解决问题。二是注重配合协作。坚持在联席会议制度框架下搞好分工合作，既要各司其职、各负其责，又要联防联动、密切配合，不断增强防范和处置工作的合力；行业主管、监管部门要切实发挥引领作用，主动协调各方力量，加大日常监管，完善相关协作制度，深入推进工作开展；各相关职能部门要主动配合、加强沟通，从监测预警、风险提示、调查取证、性质认定，到处置善后、维护稳定、宣传教育、规章制度建设等各环节，都能在联席会议框架下发挥出自身应有的作用，做到联合到位、工作到位。三是注重疏堵结合。坚持标本兼治，既坚决打击非法集资犯罪活动，又进一步深化金融改革，大力发展普惠金融，提升金融服务水平，特别是完善民间融资制度，合理引导和规范民间金融发展，从根本上解决问题。

(四)突出合力打击，为非法集资综合治理提供坚强保障。坚决打击非法集资犯罪，是确保非法集资综合治理取得实效的重要前提和基础。一是公安机关必须发挥打击犯罪主责作用。坚持依法持续严厉打击，紧紧抓住非法集资重点领域、重点区域、重大案件，不断加大非法集资犯罪案件的查办力度，最大限度追赃挽损，防范好处置风险的风险，有效维护社会稳定。对重大非法集资案件，既注重重拳出击、雷霆打击，也注重讲究方式方法，综合运用多种侦查方法，在不影响其正常活动、不限制人身自由、不制造对立情绪的基础上，对涉案重点人进行全天候监控，并办理限制出境措施。同时，对涉案重点人家属、公司管理层及其他重点人和银行资金流水进行有效监控与全面取证，防止人员外逃和资金外流。二是深入开展查案“合成作战”。不仅公安、检察、法院等部门要“合成作战”，其他职能部门诸如税务、市场监管、银保监等部门也要纳入“合成作战”单元，加强对各类账户监测管理，建立可疑资金交易监测报告机制，依法开展涉案资产查封、资金账户查询和冻结等必要的协作工作，确保证据收集、人员抓捕、案件诉讼、资产处置等工作有力、有序开展。三是实施全方位精准打击。针对当前非法集资案件行业跨度宽、辐射领域广、隐蔽手段高、根治难度大等特点，防范和处置方式也要及时调整，变集中打击、运动式铲除为因地制宜、有的放矢的治理新模式，充分调动各地区各部门积极性，采取精准有效、分类施策的方式加以解决，从而实现打击效果的最大化。同时，还要坚持依法有序打击，将打击非法集资犯罪纳入法治化轨道，依法合规、公平公正地制定办案方案、依法协调办案行动、依法完善办案制度等，真正实现程序合法、打击有效，形成铁案。

(五)强化系统推进，促进非法集资综合治理向纵深发展。推进非法集资综合治理需要做的工作很多，必须统筹安排、系统推进。一是深入推进宣传教育。加快构建上下联动宣教工作机制，注重贴近基层、贴近群众、贴近生活，大力推动防范和处置非法集资宣传教育活动进机关、进工厂、进学校、进家庭、进社区、进村屯等活动，实现宣传教育全覆盖，引导广大群众对非法集资不参与、能识别、敢揭发。特别是宣传主管部门应主动协调，充分运用电视、广播、报刊、网络、电信、公共交通设施等媒介或载体，以法律政策解读、典型案件剖析、投资风险教育等方式，提高宣传教育的广泛性、针对性、有效性。行业主管、监管部门也要加强广告监测和检查，强化媒体自律责任，封堵涉嫌非法集资的资讯信息，净化社会舆论环境。同时，注意创新宣传内容、方式和手段,及时跟进形势任务发展，加大对新兴行业、领域诸如P2P网络借贷等非法集资活动的防范预警宣传力度，强化对其性质及合法经营范围的宣传，提高公众风险防范意识和识别能力。二是健全完善相关法律法规。目前，国家部际联席会议正在推动《处置非法集资条例》尽快出台，从顶层设计层面补足法律短板。各地各相关职能部门应深入贯彻国务院《工作意见》，认真梳理非法集资有关法律规定适用中存在的问题，对罪名适用、量刑标准、刑民交叉、涉案财物处置等问题进行重点研究，推动制定和完善相关法律制度。比如，针对追赃挽损处置难解决问题，加快完善涉案财物保管移送、审前返还、先行处置、违法所得追缴、执行等法规程序，进一步明确善后处置职责划分、工作要求等，为非法集资善后处置提供有力法律保障。同时，各级防范和处置非法集资工作领导小组也要深入研究新问题，及时总结工作经验，将新的有效做法形成规律性认识，上升到制度层面加以固定，切实织密非法集资综合治理的制度笼子。三是加大金融改革力度。积极推进金融体制改革，不断深化金融服务实体经济的深度和广度，深入落实国务院相关决策部署，研究制定金融改革新举措，提升金融服务实体经济的能力和水平。加快完善金融市场体系，推动健全多层次资本市场体系，鼓励、规范和引导民间资本进入金融服务领域，大力发展普惠金融，增加对中小微企业有效资金供给，加大对经济社会发展薄弱环节的支持力度。规范民间投融资发展，大幅放宽民间投资市场准入，拓宽民间投融资渠道；完善民间借贷日常信息监测机制，引导民间借贷利率合理化；推进完善社会信用体系，逐步建立完善全国统一、公开、透明的信用信息共享交换平台，营造诚实守信的金融生态环境。四是全面加强监测预警。进一步整合资源，充分发挥网格化管理和基层群众自治的经验和优势，创新工作方法，充分利用互联网、大数据等技术手段加强对非法集资的监测预警，建立信用信息共享交换平台，加强风险研判，及时预警提示，推动建立健全立体化、社会化、信息化的监测预警体系。加大举报奖励制度宣传和实施力度，进一步拓展信息预警渠道，调动群众参与非法集资综合治理的自觉性。主动适应信息化发展新要求，积极探索建立线上线下相结合、常态化的风险排查机制，加强互联网风险防控，遏制非法集资风险通过互联网扩散蔓延的势头。