制度领导力及其提升路径研究*

王玉堂

（1中共东平县委党校山东东平 271500；2山东大学领导科学研究中心山东济南 250100）

制度作为一种大众规则，是领导者从事领导工作不可或缺的基本手段和依据。制度在领导活动中的作用有大小、影响有强弱，制度在领导活动中的这种作用和影响便形成了制度领导力。提升制度领导力是新时代领导力建设的一个重要命题。

一、制度与制度领导力

什么是制度？《现代汉语词典》中给出了两种解释：①要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；②在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。[1]（P1756）前者针对的是个人层面，后者针对的是国家和社会层面。美国经济学家道格拉斯·诺思（Douglass C.North）对制度的界定在学界颇有代表性，他说：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。从而制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键。”[2]（P3）

汉语中的“制度”一词，最早见于《周易·节卦》中“天地节而四时成。节以制度，不伤财，不害民”。制度生成的逻辑起点是“人之初，性本恶”，亚里士多德也说过，“人类由于志趋善良而有所成就，成为最优良的动物，如果不讲礼法、违背正义，他就堕落为最恶劣的动物”。[3]（P9）制度的作用在于指引方向、规范行为，调动人的积极性，约束人的不当行为，让人“成为最优良的动物”。制度具有鲜明的政治属性，总是体现和代表着制度制定者的意志和利益。

制度属于历史范畴，自从有了人类社会，便有了制度。制度是人类理性精神的结晶，是社会文明的重要载体；[4]制度文明是人类文明重要的组成部分。一部人类社会发展史，也是一部人类制度文明史。在人类文明演进的历程中，不断有各种各样的制度更迭：旧的制度因不能适应时代要求而成为历史陈迹，新的制度因顺应时代潮流而登上历史舞台。纵观人类社会的每一次重大进步，无不是以一套稳定成熟、运行有效的制度体系作为基础、支撑和标志的。新中国成立以及随之确立的社会主义制度，奠定了中国走向现代化的根本制度前提。[5]

习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”[6]“小智者治事，大智者治人，睿智者治法。”善于运用制度的力量治理国家、管理社会事务，是中华民族的优良传统和古圣先贤的施政智慧。中华民族历经沧桑而不衰，并且在人类发展史上曾经长期处于领先地位，与中华传统文化重视制度的作用不无关系。中国古代思想家、政治家在其著述中所提出的“天下从事者，不可以无法仪。无法仪而其事能成者，无有也”（《墨子·法仪》）、“凡将立国，制度不可不察也”（战国·商鞅：《商君书·壹言第八》）、“经国序民，正其制度”（汉·荀悦：《前汉纪·孝武皇帝纪一》；宋·司马光：《资治通鉴·汉纪十》）等主张，强调的都是制度的作用。

中国共产党作为中华优秀传统文化的忠实继承者、弘扬者和践行者，一贯重视制度建设。毛泽东早就说过：“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”[7]（P19）邓小平指出，“规章制度是必要的，做任何事情没有一个规矩是不行的”，[8]（P22）“没有制度工作搞不起来”。[9]（P295）他还强调，“制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”，[10]（P333）“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[10]（P333）党的十四大、十五大、十六大、十七大都对制度建设作出部署，提出明确要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆到更加突出的位置，强调“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。[11]（P627）党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大政治命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。[12]党的十九届四中全会专题研究完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题，并审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），使我国的制度建设进入了一个新境界。

按照现代领导力理论，领导力的本质是影响力。据此推论，制度领导力就是制度在领导活动中的影响力，也就是在制度框架内发挥权力的影响力，亦即“把权力关进制度的笼子”。这样，通过制度而不是个人对权力运行进行规范、制约和监督，不仅可以最大限度地发挥权力影响力，而且可以有效防止权力任性和领导者擅权妄为，有利于“防止各自为政、标准不一、宽严失度等问题的发生”，[6]有利于从根本上防止腐败和实现社会公平正义。制度领导力的本质是制度的公信力、影响力和约束力，制度的公信力、影响力和约束力越强，制度领导力也就越强。中国共产党领导人民探索建立中国特色社会主义制度，制定宪法和法律，形成和发展了党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外交等各方面制度，而党又必须在宪法法律和各方面制度框架内活动。中国特色社会主义制度具有巨大优越性和强大生命力，不仅使中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，而且为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了可靠的制度保障，得到人民的衷心拥护和支持，同时也为党的领导奠定了坚实的制度根基，进而形成了中国共产党的强大领导力。

著名哲学家陈先达说：“太阳孕育万物的能力，是由万物的生长来证明的。”[13]（P1）领导者运用制度的能力，则需要由制度领导力的成效来体现。制度领导力包括制度建构力和制度执行力。借用经济学上的一个术语来表达，制度建构力属于制度领导力的供给侧，负责制度的设计、制定与供给；制度执行力属于制度领导力的需求侧，负责制度的执行、落实与运用。制度建构力强调制度理性，制度执行力强调制度刚性。

一个领导者，往往扮演着制度建构者与制度执行者的双重角色，必须善于运用制度履行职责、行使权力、开展工作，也就是善于把制度嵌入领导工作的每一个环节，变以领导者为中心的人治为以制度为依据和尺度的制度治理，充分发挥制度在领导活动中的影响力，把概念形态的制度体系通过制度机制转化为制度效应和治理优势，让制度的伟力与魅力在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中充分显现。

二、制度建构力：制度领导力的基础

古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”（北宋·王安石：《周公》）良制是善治的前提。通过制度建构、变革与创新优化制度供给是提升制度领导力的重要前提和基础。制度建构力又叫制度创制力，即制定制度的能力。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”（明·张居正：《请稽查章奏随事考成以修实政疏》），相较于制度的制定，确实存在制度执行难的问题，但要制定一套真正务实管用的制度，也并非易事。制度的选择往往具有客观性。大到一个国家，小到一个部门、单位，选择什么样的制度是由其历史传承、文化传统和现实需要来决定的。著名历史学家钱穆说：“任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。”[14]（P2）看一个制度好不好、优越不优越，要从政治上、大的方面去评判和把握。[6]邓小平在谈到党和国家制度改革时说：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。……党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。”[10]（PP322～323）习近平总书记指出：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”[15]这些重要论述，为制度的建构与创制进而提升制度领导力提供了根本遵循。

必须指出，科学的制度体系不是众多领域制度的机械相加和无序堆砌，而是按照一定的内在逻辑建构起来的权威、规范的制度谱系，正如钱穆所说，“各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行”。[14]制度的建构与创制必须遵循以下原则：

1.必须坚持尊重传统与改革创新相结合。列宁说过，马克思主义“吸收和改造了两千多年来人类思想和文化发展中一切有价值的东西”。[16]（P332）中国特色社会主义制度和国家治理体系坚持以马克思主义为指导，深深植根中国大地，有着几千年中华优秀传统文化的丰厚滋养，是党领导人民经过长期艰苦奋斗、接力探索、历尽千辛万苦取得的伟大成就，具有强大的优势和生命力，是一切制度建构的基础。同时，中国特色社会主义新时代是一个最具有创造性、也最需要创造性的时代，在进行与之相适应的制度建构时，必须坚持继承性与创新性、延续性与时代性的统一，既尊重传统，充分吸收借鉴一切有益的制度文明成果，又与时俱进，根据新的形势、任务和实践要求不断进行完善和发展，使之更好地顺应时代。

2.必须坚持从实际出发。恩格斯在《社会主义从空想到科学的发展》中指出：“生产以及随生产而来的产品交换是一切社会制度的基础。”[17]（P797）制度贵在管用，而管用、有效的制度必须是有的放矢、“生逢其时”、能够解决问题的好制度。换言之，没有制度不行，但制度超越事物发展进程，过严、过紧、过密也不行，“不能大而全也不能小而碎，不能‘牛栏关猫’也不能过于繁琐”，[18]否则会束缚人们的手脚，不利于释放社会的创新创造活力。对此，钱穆早就有言：“制度愈繁密，人才愈束缚。”[14]P170）黑格尔也有过精辟论述：“一种国家制度不能停留于要求应当有某种东西实现，不能停留于希望某种东西将会实现，不能停留于对可能妨碍这种东西的一些情况进行限制。只有当一种国家制度使实现的东西就是应当实现的东西时，它才名副其实。”[19]（PP138～139）因此，制度的建构与创制，必须坚持问题导向，坚持从实际出发、从现实需要出发，使制度建设与客观实际相吻合。[20]对那些实践检验有效、管用的制度，要长期坚持；对不适应新形势、新任务、新要求的制度，要抓紧修订完善；对实践中形成的一些行之有效的做法，要及时化风成俗，以制度的形式固定下来，形成新的制度。

3.必须坚持走群众路线。制度应是民主的产物，每一制度都应是充分发扬民主、广泛凝聚共识的结果，是集体智慧的结晶。马克思在《黑格尔法哲学批判》中指出：“正如同不是宗教创造人而是人创造宗教一样，不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”[21]（P281）习近平总书记强调：“制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同。”[22]“人民创造国家制度”是马克思主义的一个著名论断。在马克思主义者看来，制度的建构与创制，从根本上讲是要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，着力保障和改善民生，使改革发展的成果惠及全体人民。因此，制定制度必须坚持走群众路线，充分发扬民主，广泛听取基层和群众意见，使制度建设的过程成为人民意志制度化的过程。只有这样，形成的制度才具有广泛的群众基础，才能增强人们对制度的认同感、依赖感，从而使制度优势更好地转化为治理效能。否则，当多数人对制度规则不理解、不认同，不愿意执行某一制度规定时，再健全、再严格的制度也会在执行中偏离预期，最终流于形式。

4.必须坚持循序渐进的原则。古希腊哲学家亚里士多德说：“任何制度，凡先前的总是比较粗疏，而后起的就可以更加周到。”[3]（P94）习近平总书记强调：“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”[6]制度是伴随着人类社会的发展而出现、形成和发展的，制度建设本身就是一个从无到有，从不健全、不完善到逐步健全、逐步完善的过程。诚如钱穆所言，“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立；它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立”。[14]制度事关根本、事关全局、事关长远，因而我们必须克服一步到位、一劳永逸等错误倾向，要坚持随着形势任务的变化而循序渐进地建构与创制、随着经济社会的进步而与时俱进地完善和发展。

5.必须坚持于法周延、于事简便的原则。习近平总书记指出，建立制度，要“既坚持解决问题又坚持简便易行”，[18]“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”[23]（P53）于法周延强调的是制度的系统性，要求各项制度必须相互衔接、系统配套，体现的是制度的科学性、严谨性。“天下难事必作于易。”（《道德经》第六十三章）于事简便则是要注重制度的可操作性，明确具体、实在管用，体现的是制度的可行性、易行性。于法周延、于事简便两者相互统一，不能顾此失彼。毛泽东等在第二次国内革命战争时期为中国工农红军制定的“三大纪律、八项注意”，短短几条，言简意赅，既体现了人民军队的性质、宗旨，又易学易记易行，兼具系统性和可操作性，至今仍是人民解放军的铁律。

三、制度执行力：制度领导力的核心

党的十八大以来，习近平总书记多次强调制度执行问题。他说：“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。……要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”[22]“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。”（唐·王勃：《上刘右相书》）制度的生命力在于执行。制度一经形成，就必须严格遵守和执行，否则就会形同虚设。不仅如此，制度得不到有效执行而带来的“破窗效应”，较之制度缺失的危害性更大。因此，各级领导干部必须带头提高制度执行力，确保把制度执行到位，让制度的作用和影响力充分彰显。

1.提高制度执行力，增强领导干部的制度意识是前提。思想是行动的先导。《决定》指出：“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。”[24]习近平总书记强调：“广大党员、干部要做制度执行的表率，引领全社会增强制度意识，自觉维护制度权威。”[25]制度执行是建立在制度认同、制度自信基础上的制度自觉。领导干部必须强化制度意识，不断增强制度自信、制度认同、制度依赖和制度自觉，谋划工作依照制度，推动落实依靠制度，时时处处严格按制度办事，按制度行使权力，不断提升工作的制度化、科学化水平；要发扬斗争精神，增强斗争本领，在涉及制度层面的原则问题上，旗帜鲜明、立场坚定、毫不含糊，带头捍卫制度，坚决维护制度的权威性、统一性，敢于并善于同一切无视制度、破坏制度、违反制度的行为作斗争。

2.提高制度执行力，核心是提高运用制度履行职责的能力和水平。《决定》强调：“通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局等各项工作能力和水平。”[26]治理效能是衡量一个制度好不好、优越不优越的根本标志。强大执行力是把制度优势转化为治理效能的前提和关键，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。诸葛亮“鞠躬尽瘁，死而后已”，其精神固然让人称道，但他“政事无巨细，咸决于亮”（晋·陈寿：《三国志·蜀书·诸葛亮传》）的治理范式存在一定局限性，若从国家治理体系和治理能力现代化的角度来考察，他未必是一个称职的领导者。古有“拙匠守规矩尺寸，则万不失矣”（《韩非子·用人》）的人生智慧，今有“人叫人干人不干，制度调动千千万”的治理经验。一个优秀的领导者，必须是一个科学制度的创制者和执行者，善于运用制度攻坚克难、应对挑战，善于运用制度之“制”实现治理之“治”。治理能力最终体现为制度执行力，制度执行关键在人、关键靠人。要始终坚持党管干部的原则，坚持把制度建构与创制、制度执行与落实、治理能力与治理水平作为干部培养的重要内容，努力建设一支与国家治理体系和治理能力现代化相适应的高素质干部队伍。

3.提高制度执行力，加强对制度执行的监督是关键。《决定》要求：“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”[26]执行制度靠自觉，也要靠监督。如果说自觉是一种内在的驱动力，监督则是一种外在的推动力、约束力。没有强有力的监督，便很难使制度的执行力真正落到实处。因此，要提高制度执行力就必须加快构建领导有力、执行坚决、监督全面的制度执行领导机制和覆盖所有地方、所有部门、所有单位、所有公职人员的制度执行监督体系，把制度执行和监督贯穿于国家治理的全过程、全领域，确保党和国家所有制度都能得到有效执行，确保所有单位和个人都严格执行制度。要加大制度执行的监督检查力度，及时发现和纠正制度偏向、执行乏力等苗头性、倾向性问题。“法不阿贵，绳不挠曲。”（《韩非子·有度》）要坚持“制度面前人人平等、执行制度没有例外”，认真查处和严肃问责严重破坏制度的问题。对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等行为，要坚决进行追责问责，切实维护制度的严肃性、权威性，真正让制度时时生威、处处有效，从而让每一个社会成员都对制度心生敬畏。