乡村振兴战略背景下西北贫困地区农村治理的创新路径研究

陈 东 韩 艳

(兰州理工大学马克思主义学院 甘肃 兰州 730050)

习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中突出强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”[1]在全面建成小康社会，从根源上解决绝对贫困后，面对预期凸显出来的相对贫困问题，如何巩固脱贫攻坚成果，预防返贫以及精准应对农村发展可能出现的不同情况是当前亟待考虑的重大现实问题。西北贫困地区生态环境脆弱、经济社会发展相对滞后，贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深、致贫原因复杂多样，始终是国家脱贫攻坚的重点关注对象。因此，以乡村振兴战略为引领，结合国家层面最新的部署安排和西北贫困地区农村的治理现状，制定精准策略补齐西北贫困地区农村治理过程中存在的短板弱项，加强西北贫困地区农村治理的体制机制创新研究是在现有的机遇和挑战下，适应农业、农村、农民多样化发展需求，巩固和夯实已有脱贫攻坚成果，寻求解决相对贫困问题的主动作为。

一、乡村振兴战略与西北贫困地区农村治理有效的逻辑合理性

习近平总书记在多次讲话中谈到，乡村振兴战略的总目标就是在农村治理有效的基础上实现农业农村现代化。西北贫困地区作为全国治理的重点、难点和关键点，作为国家脱贫攻坚的主战场和重要阵地，长期以来受历史、地理、国家政策等多种因素的制约，面对干旱的气候、恶劣的地理环境、落后的基础设施、匮乏的医疗卫生保障、紧缺的教育师资、多元的民族文化、消极的社会组织和管理……青壮年劳动力外出打工谋生，家中仅剩老幼留守，“空心村”现象普遍，农民“主人翁”意识淡薄，对于自我的认同感低，主观能动性差，创新精神和主体意识缺乏，对于国家政策在自身发展方面的有效性缺乏理解力、执行力、主动性和积极性，长此以往在思想和意识层面形成一种守旧固化模式，志智短板成为制约脱贫的重要原因。近年来在国家政策的大力扶持和倾斜下，经过多年变革和发展，西北贫困地区的贫困治理取得了一定成效，根据国家统计局全国农村贫困监测调查结果显示：2019 年末西北地区农村贫困人口323 万人，比上年减少593 万人，其中，陕西、宁夏的贫困发生率均降至1%以下，甘肃、青海、新疆的贫困发生率降至1%～2.2%之间，农民的生活水平和质量有了显著跃升[2]。因此，乡村振兴战略作为新时代我国顺应农民对美好生活向往、指导农村科学有序发展、农民生活水平和自我满足感不断提高的根本性战略，结合西北贫困地区复杂的治理实情，对西北贫困地区的治理转型和升级迫在眉睫。

(一)西北贫困地区农村治理有效是乡村振兴战略目标实现的本质要求

农村治理要以群众满意为标准，聚焦本地农村治理的痛点和堵点，因地制宜找到适合当前、适合自身的“最优解”治理模式，并在实践中不断丰富、完善和发展。根据党的十九大报告提出的乡村振兴战略的五大基本要求以及国家推进农业农村现代化过程中的规划部署，结合不同区域农村现实的基本状况，为了在2050 年实现农业强、农村美、农民富的美好愿景，近年来各地区因地制宜，探索适合自身发展实际的道路，现已形成诸如江苏省苏州“枫桥模式”、广东省佛山市“党政引领”南海经验、广东清远市“三重心下移”模式等等可适应于不同农村地区的治理经验，这些经验都旨在通过治理创新瞄准治理有效，最终实现治理的价值归属。

西北贫困地区基于现有的脱贫人口比例和脱贫技能比例，要达成乡村振兴战略的五大目标，首先应从治理入手，补齐长期发展过程中存在的短板弱项，在治理有效的基础上，进一步多方发力、齐头并进，争取西北贫困地区早日实现改头换面，建成美丽乡村。

(二)夯实乡村振兴战略的治理根基是西北贫困地区农村治理有效的重要保障

乡村振兴是包括经济、文化、社会、生态等全方位、多领域的振兴，是与全面建成社会主义现代化强国相匹配的高水平的振兴，乡村振兴战略的提出要求在日益完善健全的治理体系和治理能力下实现直正的治理有效，是对农村治理提出的更高更深的要求。农村治理有效实则就是直正贯彻和实施国家针对农村提出的各项政策、制度，直正让农民获益。治理有效在乡村振兴战略规划的各个环节起着承上启下的重要作用，是联系和平衡各个环节的重要纽带。西北贫困地区长期以来受多种因素的合力制约，其治理体系相对欠缺，作为国家治理体系的重要组成部分，精准完善其匮乏的治理体系，应当在乡村振兴战略的指引下，加快推进农村治理的效度。成熟完善的农村治理体系和治理机制会直接成为乡村振兴的动力之源。实施乡村振兴战略所带来的不仅是农业农村面貌的改变、农民生产生活水平的提高，更是城乡二元结构破解，实现城乡一体化发展，使农村与城镇实现共生共荣、互促共进、各美其美、美美与共和谐局面的助推器。因此，农村治理要紧跟乡村振兴战略的部署安排，与乡村振兴同频共振，全面解决发展不平衡、不协调难题，通过考量乡村振兴多维度效益，加强农村基层基础工作，构建农村治理新体系，着力推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

二、当前西北贫困地区农村治理的现状及存在的突出问题

(一)空心化问题凸显，治理方式滞后

根据国家统计局最新发布的有关数据，党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少超过9000 万人。截至2019 年末，全国农村贫困人口从2012 年末的9899 万人减少至551 万人，累计减少9348 万人；贫困发生率从2012 年的10.2%下降至0.6%，累计下降9.6 个百分点。按现行国家农村贫困标准测算，2019 年末，全国农村贫困人口551 万人，比上年末减少1109 万人，下降66.8%；贫困发生率0.6%，比上年下降1.1%。全国农村贫困人口继续大幅减少，贫困发生率显著下降。其中西北地区现有农村贫困人口323 万人，比上年减少593万人。在众多扶贫脱贫举措的合力助推下，西北贫困地区的农村社会结构发生了明显的转型与升级，随着人口流动速度的加快，旧有的封闭保守的格局被打破，农民的生产生活方式、思想价值观念逐步转变、民主法治意识明显增强、利益诉求日益多元、对政府的要求和期望越来越高、参与治理的主动性和主体意识日趋强烈[3]。然而，不可避免地显现出来的问题就是农村总人口数量不断下降导致的农村空心化现象日益凸显，绝大部分受教育程度高的青壮年劳动力均流向城市工作，外出学成的精英人才也大多选择就地择业不再返乡，精英人口的流失使当地治理主体弱化，使得人口在年龄分布上极不合理，只剩下老人、妇女、儿童以及其他弱势群体，导致农村治理参与主体断层、农村治理人才短缺，村领导班子无法注入新生力量，成员老龄化严重，治理方式固化，无法适应新形势下农民日益增长的多元化需求。因此，面对当前治理过程中凸显出来的问题，如何找到各阶层利益的最佳契合点，吸引有信心、有能力、有干劲的青年回村发展，帮助、引导农民通过理性合法的方式保障和维护自身合法权益，打破空心化问题的栓桔，探索适宜的治理方式和治理模式成为当前西北贫困地区农村治理的难点。

(二)不良风气滋长，社会价值体系面临重塑

随着城乡融合发展，人口流动频率加强，农村生活注入了多元文化。但在部分地区，物质财富的增加并没有带来精神财富的提高，反而滋生了许多不良社会风气。一方面，随着经济社会的发展，农村社会矛盾纠纷由以家庭和邻里矛盾为主，逐渐转变为涉及宅基地、土地承包、项目征地、林地收益等经济纠纷为主，出现诸如赌博之风、迷信之风、奢侈浪费之风、不孝之风等各类日趋复杂突出且化解难度较大的矛盾纠纷[4]。另一方面，出现了由于干群关系紧张、政策宣传执行不到位等导致的农民与政府相关部门、单位间的矛盾纠纷，村民选举纠纷、医疗纠纷、环境保护纠纷、道路交通事故纠纷等源源不断的新型矛盾，农村治理过程中，农民的道德观缺失和价值观扭曲，很容易导致治理乱象频发、违法犯罪现象层出不穷，严重影响农村社会经济的正常发展。因此，在日常处理这些矛盾纠纷的治理过程中，在政府已经采取多种措施加以解决的情况下，面对处理结果与农民需求之间还存在的距离，要想实现综合性、全方位、多样化的治理推广，必须重塑农村的价值体系，扭转不良风气，在和谐的环境中实现美丽乡村的建设。

(三)基本公共服务相对短缺，治理能力亟待提升

经过多年的社会主义新农村建设，西北贫困地区的基础设施和生产生活条件已经大为改善，基本公共服务得到大幅度提升[5]。截至2015 年，西北贫困地区农民的用电问题已全部解决，道路交通基本实现了村村通。但由于经济发展水平的制约，乡镇政府提供公共服务的意识不够清晰，以及长时间的历史欠账，现阶段西北贫困地区农村的基本公共服务在总体上仍然处于不充分的状态。虽然从2006 年起就免除了农村九年义务教育阶段的学杂费，甚至还提供了免费早餐和午餐，但就办学条件、教学水平、师资力量来说仍然比较薄弱，难以实现较高水平的教育资源均等化。另外，看病难问题依旧突出，县级以下的医院不仅医疗条件和设备短缺，而且一些基本的药品都会不时出现断档的现象，“缺医少药”现象频出。因此，面对治理过程中存在的民生方面的短板弱项，创新和加快治理能力，加快补齐短板是十分必要的。

三、西北贫困地区农村治理的创新路径

乡村振兴战略背景下，立足西北贫困地区人文地理特征，结合经济发展、技术革新、意识形态领域对于国家发展规划的认同和自我责任的明确，创新农村治理就是要坚持“以人民为中心”的治理理念和整体性治理思维，通过构建多元主体协同治理的新机制，打造符合发展方向的治理新格局，实现农村治理的民主化和法治化。

(一)矫正农村治理的价值理念

以传统的治理格局为视角，从服务与被服务的关系出发，在现有的农村治理工作中，存在基层政府和农民两大主体。进入新时代，伴随着农村经济的迅猛发展，各治理主体之间的矛盾仍然尖锐，传统治理理念在农村治理工作中依然存在，影响甚至严重影响到治理的实效性[6]。基层政府作为基层治理工作的负责者，部分工作人员的思想观念、法治观念依然陈旧，传统的管理式思维仍然存在，致使其定位不明确，导致农村治理工作缓慢进行，缺乏效率。同时基层政府仍然存在管制性思维，不利于农民自治的独立性。因而，基层政府要矫正传统的管理思维，树立先进的服务理念，打造基层服务型政府。从“社会管理”向“社会治理”理念转型，建立与农民之间的服务关系，不仅有利于理顺基层政府与农民之间的关系，也有利于消除农民对权力的畏惧感，使其主动参与农村治理工作。

农民作为治理工作的主体，本应该在乡村振兴战略的实施过程中发挥着主体作用，然而受旧有模式的栓桔，现阶段农民的思维仍然没有冲破封闭的环境限制，传统的价值观念根深蒂固[7]。农民的习惯性服从、对权威的信服与依赖、被动式参与治理等理念仍然直接或间接影响着农村基层实际的治理情况。因此，要着力提高农民素质，矫正其被动式参与的思维定式，充分运用道德讲堂、文化宣传、模范评选等各种载体，促成共同的道德价值观念，培养塑造村民遵德守礼的习惯，并内化为自觉的行为准则。通过大力宣传法律法规，强化村民法律意识。发挥乡贤榜样作用，由乡贤向村民传授管理经验、专项技能，引导农民树立主动参与治理工作的意识，通过农民素质的提升推进农村善治和农村治理有效。

(二)发挥农村基层政权的引领作用

农村基层政权是我国农村治理工作的权利主体，在落实党和国家的政策、促进农村全面发展、维护农民利益等方面发挥着极为重要的作用，主要包括基层党组织和基层政府。实施乡村振兴战略，基层党组织和基层干部要不断强化农村基层政权的职能和作用，担起农村治理工作的担子。

习近平说：“党的根基在基层，一定要抓好基层党建，在农村始终坚持党的领导。”[8]在农村治理工作中，要强化基层党组织在治理工作中的领导核心作用，夯实农村治理工作的基层政治基础。主要是加强村镇两级党组织建设，充分发挥党委核心领导作用，加强党的全面政治领导，才能始终保证农村治理工作沿着正确的道路前进，朝着科学的方向发展。要把治理重心下移至农村社区，适合地方下移至村民小组，加强农村基层党建工作，推进“党政一肩挑”，健全自治、法治、德治相结合的农村治理体系，发挥好农村治理为乡村振兴搭基础、保稳定、促增收的关键作用，使农村治理与乡村振兴同频共振。

基层党组织在进行基层治理工作时，不仅要强化其对农村中各种组织的政治领导力，而且要提升其动员能力，利用党员的模范作用影响和带领广大农民群众，扩大其有效参与面，更要强化基层党组织的服务理念，以农民的需求为导向，充分维护农民的根本利益。总体来看，基层政府是农村治理工作的重要主体，农村大量工作需要基层政府来决策和调控。基层政府要突出其主导地位，明确其工作职责，充分发挥引导作用，对治理工作不大包大揽，做到工作责任明确。在农村治理工作中，要不断提高党的领导能力，提升基层政府服务职能，为建立新时代的农村治理格局提供政治基础。

(三)激发农村治理的内生动能

马克思指出：“人民是推动社会历史进步的主体和创造者”。在农村治理工作中，要注意激发农村治理的内生动能，充分调动农民主动参与治理，激活农民的积极性和主动性，这是新时代基层治理的必然选择。

提高农民的治理参与意识，既是中国特色社会主义建设的内在要求，也是基层治理现代化的必要前提。构建现代农村治理体系，政策制度的支持固然重要，但人是治理的基础，关键还是要通过创新产业的发展，吸引人才回流，发挥人的主体能动作用。一是要基于本地农民，通过专业培训、政策扶持、龙头企业的带动等，提升他们的素质与专业能力，将他们“留”在农村；二是通过一二三产业融合的产业聚集，鼓励有实力的社会主体下乡，发挥他们的带动作用，将其新思想、新理念、新技术融入日常治理中，以推动农村社会的综合发展。三是要通过营造包容共享的发展环境，健全外来人口参与农村治理机制，使外来人口与本地居民和谐共处。成立外来人员党支部和党员志愿服务队，在矛盾纠纷调解、环境整治、治安巡逻、特殊群体慰问等工作中发挥模范带头作用。成立共治议事会，由本土村民和外来人员共同协商解决公共事务。搭建外来人员融合学堂、外来人员融合服务站等交流平台，促进外来人口融入本土居民的社会生活。

首先，要提高农民的治理参与意识。加强对广大农民的思想教育引导，帮助农民树立有序参与、有权参与、有责参与等现代治理理念，增强法律意识，积极参与治理，更好地配合党和国家政策的实施与落实。其次，要建立农民参与治理的渠道，完善农民参与治理的途径，实行民意最直接、最全面、最有效的交流沟通方式，使农民可以顺利参与到基层治理工作之中。农民参与治理的途径是农民权利得到保障的根本，要结合新时代的具体特点。例如，借助网络高效性、直接性、广泛性的特点，建立农民参与治理的平台，充分保障农民的各种权利，使得农民参与治理变得更有效、更便捷。

(四)注重农村社会组织的协同作用

基于新时代开放的、多元的社会和广大群众需求的日益丰富，为协调各方利益，避免冲突，社会组织参与治理非常重要。因此，在农村治理工作中，要发挥各种社会组织的协同作用，进一步更新管理观念，改进管理方式，引导各种组织更好地建设和谐社会，形成共同治理农村的合力。西北深度贫困地区当前治理逻辑存在着碎片化现象，制约着农村治理合力的形成，影响着乡村振兴战略的实施。因此，要通过培育新型的农村社会治理组织，将农民组织起来，提高治理契合力，实现治理力量的整合，实现多元主体合作参与农村治理。

多元主体合作参与农村治理就是要激发包括基层政府在内的机关、社会组织、农民等多元主体的参与积极性，推动政府向服务型政府转变，鼓励和支持社会组织和群众共同参与社会建设，创新农村治理模式。长期以来，政府包揽了社会发展所需的各类公共服务产品，在公共服务的提供过程中，政府投入了大量人力、物力、财力，并出现了部分职能越位和缺位现象。农村治理作为一个庞大复杂的工程，除了需要政府、村民自治组织和个人的参与外，引入市场要素也尤为重要。基层政府通过公开招标、定向委培、邀标等形式，引入民间企业，将部分公共服务进行市场化运作，能够有效地提升服务质量和效率。

乡村振兴战略背景下农村治理创新的关键在于将农民和各种社会组织调动起来，使他们立足于农村，获得充分的发展机会，以此增强参与感，获得幸福感，并由此形成新型的社会治理模式。一方面要发挥基层党组织的优势，将政治优势、资源优势和组织优势综合起来，培养一批立足基层，致力于解决农村矛盾，反映基层百姓需求，贴近农民的基层社会组织。另一方面要培育有监管效力的社会组织，以基层党组织为领导，充分发挥农村自治协会组织的作用，鼓励这些社会组织发挥协同作用，适当将一部分政府的服务功能转接给这些社会组织，最终使基层组织充满活力，形成协同治理的良好局面。

(五)完善农村治理的体制机制

打造共建共治共享的社会治理格局是十九大报告明确指明的治理方向，完善和创新农村治理的体制机制实质上就是要求在农村的实践要“落地有响”。

共建是基础。共建就是要在基层党委领导下，由政府带头，农民及各类社会组织共同参与、协同治理。从社会公共服务领域来看，要共建政策制度体制，保障广大农民的切身利益；从社会发展角度来看，要营造全民共建的社会环境，理清政府职能责任，不断增强农民参与基层治理的动力、活力、能力。

共治是关键。共治就是要改变政府以往大包大揽的方式，促进农村各种力量共同参与治理，主要是加强预防和化解社会矛盾机制建设。大量的矛盾最初都是以个体化的形式出现的，看起来都是一些无关大局的小事情，一些干部缺乏本该有的重视，没有予以解决的积极态度，导致这些小事最后发展成大事，危害农村的稳定和谐。因此，在今后的治理中，要将长期以来的治理经验和预期矛盾结合起来，提高对矛盾的预警能力，从源头斩断矛盾，实现共治的良好治理氛围。

共享是目标。创新农村治理，归根结底还是为了满足广大农民对美好生活的需要。一方面要健全利益表达和利益协调机制，完善利益保护机制，切实维护和保障广大人民群众的根本利益；另一方面要构建共享服务体系，建立政府主导的公共服务体系，不断完善基本公共服务制度、民生保障制度和公共服务监管制度等。

(六)优化农村治理的发展环境

良好的治理水平和治理环境是实现农村人居幸福感、满足感提升的最基础的前提和保障。新农村建设时期，毛泽东就积极倡导农民要树立勤俭、艰苦奋斗的社会风气，致力于为农村建设营造新的治理环境。进入新时代，结合长期治理过程中显露出来的优劣，当前的农村治理应将社会风气作为治理重点，通过改善治理的能力水平和环境来维护农村正常和谐的生活秩序。诸如治理制度的不完善、体系的不健全、农民的自治意识薄弱以及基层政府部分工作人员的消极懈怠都会导致农村治理环境的不乐观。治理环境就是指治理的环境或治理的条件。随着改革开放的深入，新时代的农村治理环境问题急需解决。第一，从内部环境来看，需要完善权利的运行，增强基层政府的权威性。在农村，部分的基层干部不作为，利用不正当不公平的手段来获得利益，造成官民之间、贫富之间的冲突，最终造成农民不支持不信任基层政府。因而要从基层的权力机构入手，提高基层政府的威信。第二，从基层治理的外部环境来看，倡导全农村的治理意识，提高广大农民的政治素养，在农村中形成良好的治理风气，能够有效实现基层治理。随着互联网信息技术的不断更迭，网络理政在农村治理组织中得以推广，互联网逐渐成为连接政府与群众的重要渠道。不同类型的政务平台，拉近了治理组织与农民之间的距离。政府通过网络能够了解各类民意诉求，并有针对性地予以回应。此外，大数据分析技术能够从不同维度对农民意愿和诉求进行挖掘与展现，这为基层政府进行决策和民生服务提供了有效的依据。因此，“互联网+”模式对于农村治理组织来说，不仅是技术的革新，还有助于提升治理组织决策的科学性、精准性和高效性，是提高治理能力和治理水平的必然选择。现今农村治理要运用信息化技术，借助信息化时代的机遇，实现农村治理方式的重大转型[9]。加大农村宽带建设，提高网络覆盖面，为后续信息化建设搭建基础。打造集村务、服务、资讯和电商于一体的“互联网＋村务”电子服务平台，加强阳光村务建设，加强农民对村务的监督，优先做好村委班子、村民理事长的信息技能培训。新时代，要打造优良的农村治理环境，为治理提供基础保障。

结语：乡村振兴战略背景下创新西北贫困地区农村治理是一项复杂而又艰巨的任务，实现西北贫困地区农村治理的创新，要坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色主义思想为理论指导，坚持先进的治理理念，深入开展农村治理创新理论研究并积极投入到治理实践之中。