疫情防控与解决群众实际困难并重①

唐 钧

平心而论，现在讨论“因疫致贫”“因疫返贫”，似乎为时过早。“疫”是一个具有时间性和空间性的概念，同时又是一个有开头也有结尾的过程性概念。当前正处于这个过程之中，一时恐怕还难言何时结束。所以，要讨论是否会因疫致贫和返贫，有多少人致贫和返贫，最好到这个“疫”的过程结束时再来作系统的评估。

接下来，再来看“致贫”和“返贫”。十三五期间的“精准扶贫”从定性和定量的角度给予了“贫困”严格的界定和度量：一是农村扶贫的扶贫标准，即以2010 年不变价的家庭年人均2300 元为标准，以2019年现价计算的标准为3747元。二是社会救助的低保标准，2019年第4季度的城市低保标准是家庭月人均645元，农村低保标准是家庭年人均5354元；还有一个农村特困人员救助标准，是月人均439元。当然，以上提及的种种标准，应该说是绝对贫困的标准。

通常所说的致贫和返贫，其原因被提及得最多的是“因病”，这个“病”指的是慢性非传染性疾病，其特点是长期以病痛折磨扶贫或救助对象，并使之丧失劳动能力。现在若要归因于“因疫”，因疫也是因病。如今所说之疫，指的就是“新冠病毒肺炎”，一种显然与慢性病不同的急性传染性疾病。从这个意义上讲，因疫致贫或返贫实际上就是专指因为罹患新冠病毒肺炎而致贫或返贫。

从以往的扶贫政策看，由于执行的是绝对贫困标准，所以因疫而导致的生活困难，一般不在制度覆盖的范围之内。原因有二：其一，只要家庭中有一个家庭成员外出打工，一般这个家庭就很难被确定为贫困户，因为2019年农民工的月平均收入已经达到3962元，即使其中的1/4，也远高于上述绝对贫困标准。其二，也可能有农民家庭无人外出打工，但这些贫困户大多地处偏远，那里地广人稀，人口的流动性也有限，所以罹患新冠肺炎的可能性很小。

但是，2020年中国社会已趋全面小康，十九届四中全会决定中提出：要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。从相对贫困的理念出发，因疫而导致的家庭生活困难就可以有个说法了。

相对贫困，是指“社会上一般认为或风俗习慣认为应该享有的食物、基本设施、服务与活动的缺乏与不足。”理念的转变，解决的方式也随之改变，最主要的变化是：若是按绝对贫困标准，家庭人均收入是扶贫或救助的唯一标准；若是按相对贫困的理念，就是可以不死抠家庭人均收入，而是按照个人和家庭的实际困难和实际需要来提供扶贫和救助。

这种按实际困难和实际需要提供救助的方式，其实在实际工作中早有实践，在圈内称为对“支出性贫困”的扶贫或救助。就是说，考虑扶贫或救助，不要光看家庭收入，家庭因支出剧增而发生经济困难的，也可以给予救助。在《社会救助暂行办法》将这种救助方式规定为“临时救助”。《办法》中说：国家对因意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。现在来看看，在当前疫情之下，是否会有个人和家庭符合这样的条件。

如前所述，疫情终究是时间性、空间性和过程性的。较为乐观的估计是，在以举国之力管控疫情的大背景下，疫情不可能无限度地延续。按照相对贫困的理念和对策，需要关注的是，从2020年1月中旬算起，在长达两个月或更长一点的时间内，是否会有人因治疗新冠病毒肺炎而发生医疗费用或生活费用上的暂时困难，而这些困难在没有外力支持下一时又无法解决。另外，可能还需要关注是否会有人或人群因为管控疫情而不能返回工作地复工，或者返回工作地后被暂时隔离，或者农产品因为市场或交通或其他原因而发生滞销，因而发生生活上的困难，而这些困难在没有外力支持下一时又无法解决。当然，要强调的是，这些困难与疫情一样，也具有时间性、空间性和过程性的特点。

日前有媒体披露，当前国有企业、大中型企业以及与国际贸易相关的企业复工率较高，达到了60%—80%；而没有复工的大多是小微企业、民营企业，前两天的数据只有30%。但是，在中国社会承担就业重任的却是小微企业、民营企业。2019年，中国的农民工数量高达29077万人，其中，本地农民工11652万人，外出农民工17425万人。若说是受疫情影响，可能性最大的是一部分在小微企业、民营企业就业的劳动者。其中大多是农民工，但也包括从中小城市流动出来的城镇劳动者。同时，因为“封城”和社区隔离而导致交通封锁和市场封闭以及线上线下的交易都受限，造成了当季的农产品大量滞销，农民的收入大受影响，这也会造成部分农村地区和农民的生活困难。

从这个意义上说，简单地提因疫致贫和因疫返贫可能不够妥慎，因为毕竟2020年是迈入全面小康之年。以绝对贫困的思路看，因疫致贫和因疫返贫的情况不能说没有，但如前所述，也许不会与现有扶贫人群的范围相差太多。

在疫期内，可能要关注的人群及其面临的问题是，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭超出医保报销范围而自己又无力支付的医疗费用；罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭的生活困难；因疫不能复工的流动人口，包括已经离开原居住地而没能复工的流动人口和农民工的生活困难；到工作地后因受隔离的流动人口和农民工的生活困难；因农产品滞销而造成收入锐减的农民的生活困难；其他难以预计的人或人群的医疗超支和生活困难。具体而言，可以考虑采取以下相应的政策措施：

其一，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭超出医保报销范围而自己又无力支付的医疗费用。可根据《社会救助暂行办法》，以医疗救助或临时救助的办法去解决，仍然有缺口可考虑用社区基金或慈善捐款的方式解决。

其二，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭的生活困难。可根据《社会救助暂行办法》以临时救助的办法解决，仍然有缺口可考虑用社区基金或慈善捐款的方式解决。

具体操作：一是“罹患新冠病毒肺炎的人”或其家庭成员可向居住地村、居委会或乡镇街道（视当地具体规定）提出申请，然后由政府或其指派的机构或人员进行核实，若情况属实，则按《社会救助暂行办法》以及当地的实施细则进行救助。二是社区基金或慈善捐款可以起到两个作用：在申请政府救助的等候期给予救急；帮助解决医疗费用的自付和自费部分。

其三，因疫不能复工的流动人口和农民工，包括已经离开原住地的人而没能复工的流动人口和农民工的生活困难。可考虑以根据《社会保险法》以失业保险基金（在当地缴纳过失业保险费的）或根据《社会救助暂行办法》以临时救助的办法解决，仍然有缺口可考虑用社区基金或慈善捐款的方式解决。也可以根据《救助管理办法》从救助管理的渠道，在自愿的前提下，将其送回原住地。

其四，到工作地后而受隔离的流动人口和农民工的生活困难。可考虑以根据《社会保险法》以失业保险基金（在当地缴纳过失业保险费的）或根据《社会救助暂行办法》以临时救助的办法解决，仍然有缺口可考虑用慈善捐款的方式解决。

具体操作：一是因疫不能复工的流动人口和农民工，包括已经离开原住地的但没能复工的和按现行政策受隔离的流动人口和农民工，如果去年在工作地缴纳失业保险费满12个月，应该可以向当地社会保险部门申请失业保险金，审核通过后，由当地失业保险部门按当地的标准发给失业保险金。二是不能享受失业保险待遇的，可向居住地村、居委会或乡镇街道（视当地具体规定）提出申请，然后按《社会救助暂行办法》规定的程序进行救助，前文有详述。三是社区基金或慈善捐款的用途见前文。四是上述对象外出后自愿返回原居住地而又无力支付路费的，可按《救助管理办法》由当地的救助管理站帮其购买返乡的单程车票。

其五，因农产品滞销而造成收入锐减的农民的生活困难。可考虑根据《社会救助暂行办法》以临时救助的办法解决，仍然有缺口可考虑用慈善捐款的方式解决。也可动用扶贫基金，用资金扶持以维持再生产的方式解决。

具体操作：一是因农产品滞销而造成收入锐减的农民可向居住地村、居委会或乡镇街道（视当地具体规定）提出申请，然后按《社会救助暂行办法》规定的程序进行救助，前文有详述。二是社区基金或慈善捐款的用途见前文。三是2020年扶贫资金的安排，应该考虑扶持因农产品滞销而造成收入锐减的农民恢复生产。

其他难以预计的人或人群的医疗超支和生活困难，应灵活运用上述各种政策及公共款项予以解决。

需要强调的是，上述种种问题并不完全同于以往农村扶贫和社会救助工作中的因病致贫或返贫的，但又是当前必须要解决的社会问题。因此要转变思维，扶贫和救助的目标要从绝对贫困走向相对贫困。在反贫困工作中，常有“救急”和“救穷”的争议，而且常常在顺序上把救急放在救穷之前，现在当务之急要解决的就是“救急”的问题。急难时刻的保障和救助，政府和社会都万万不可掉以轻心，不然就有可能出现不测事件乃至导致仇视和报复社会。虽然可以用刑罚和问责加以震慑，但这些责罚制度和措施都是在事发之后才能启动，远不如未雨绸缪，防患于未然。

常识告诉人们，事先预防尽显主动，事后责罚则常常处于被动。何况事发之后善后的用度，一般都会大大超过事先预防所需的资金。即使从经济上算计成本与效益，也应是预防优于责罚。