福利提供机制、福利服务提供与福利理念传递研究——以Z市困境儿童福利制度构建为例

彭华民 屠蕴文 张双双 梁祖荣

一、研究背景、研究对象与研究问题

困境儿童是近年来备受关注的社会问题，也是社会福利制度构建的重要议题。社会福利模式向普惠型转型不等同于能够提高受助对象的福利获得质量（尼尔·吉尔伯特，特蕾尔，2003）。一项社会福利政策出台以后，是怎样将物质和服务传递至福利对象，怎样的福利传输方式能够更加有效，是社会关注的重点，也是学界研究的重点（王思斌，2006；毕天云，2009；彭华民，2012；肖萍，2012；曲绍旭，2012；万国威，2014）。因此，在儿童福利制度模式转型的同时，改善儿童福利提供机制和输送机制成为重要议题。学术界研究从弱势儿童到困境儿童的概念发展演变，国家的困境儿童社会福利政策从补缺向普惠演进，福利提供中困境儿童议题从单一到多元化。诸多变化说明在现在和未来一个阶段，各种研究议题将继续深化，转向困境儿童需要、家庭与国家责任、社会福利政策和困境儿童福利关系、困境儿童福利提供与传递等方面。

适度普惠型儿童福利制度，是适应我国经济和社会发展而形成新的组合式普惠型社会福利，即以普惠性福利为主，配以选择性福利来辅助福利工作的开展（彭华民，2011）。所谓“普惠”，是指儿童福利覆盖所有儿童；所谓“适度”，是指儿童社会福利的渐进性，可以从覆盖范围、福利内容、福利水平三个维度加以界定，即在覆盖范围上，由某一特殊群体的儿童逐渐扩大到更多特殊群体的儿童，并逐步扩大到普通儿童；在福利内容上，由基本生活福利逐步扩大到发展性福利，并最终形成多元化的儿童福利体系；在福利水平上，福利标准从低水平逐步发展到高水平（戴建兵，2016）。

对于适度普惠儿童福利制度的研究层次主要是集中在宏观分析方面，相关研究成果大多集中在2013年至2016年，内容以制度设计构建研究和现有政策评述为主，也包括特定主体（如残疾儿童、孤儿、困境儿童等）在适度普惠儿童福利制度背景下的福利需要研究和少量的实证研究。研究提出，建设适度普惠儿童福利制度要完善三大保障体系，即加大财政支出，完善法律法规和管理运行，完善儿童福利制度建设的绩效评价（陆士桢、徐选国，2012）。戴建兵（2016）对适度普惠儿童福利制度建设做了一个相对完整的研究，提出从“补缺”到“普惠”是需要经过一个过渡时期的，从2010 年开始，到2050年我国成为中等发达国家为止。

儿童福利模式从补缺型转为适度普惠型，民政部于2013年和2014年开展两批化为福利物质资源和福利服务传送到困境儿童手中，改善儿童福利提供机制和福利服务传递方式就成为重要议题。在此背景下，本研究以困境儿童福利制度为研究对象，分别设计了三个研究问题：困境儿童福利提供机制的内容是什么？困境儿童福利服务提供的方式和内容是什么？困境儿童福利理念如何传递？

本研究主要采用定性研究方法，通过多元的资料收集方法技术收集了较为丰富的资料，并通过内容分析方法分析相关材料，探讨Z市有关困境儿童的社会福利提供机制建设、福利服务提供和福利理念传递。资料收集方法包括：（1）文献研究。收集了国内外关于儿童、福利、各类型儿童福利、适度普惠儿童福利的论文文献，以其来阐述有关福利与儿童福利的相关研究；关于福利多元主义的论文文献，形成对福利多元主义的认识；关于福利体系的研究，掌握福利提供、福利传递和福利获得的研究状况。我国与本研究选取试点地区（Z市）出台的适度普惠儿童福利的政策法规文件，通过政策文件的研究，总结我国现有的适度普惠儿童福利制度的政策情况；民政部门网站、大众媒体等网络资源，了解目前民众对适度普惠儿童福利的态度。（2）个案访谈。在Z市访谈了17人（有些儿童因为智力障碍或者身体情况无法单独参加访谈，因此其监护人或者照顾者陪同参加访谈）。个案访谈具体信息如下表，其中隐去访谈对象姓名，按照被访者姓名首字母编码。（3）聚焦小组。一共开展了7个聚焦小组调查。参与聚焦小组的被访者包括儿童福利政策与行政管理人员、社会福利管理人员与福利服务提供人员，涉及到的部门主要包括民政局（社会福利处）、儿童福利院、救助管理站、儿童福利服务工作站、相关的社会组织，同时还有社区工作人员及社会组织工作人员。聚焦小组按照被访者姓名首字母编码。（4）实地观察。调查团队对Z市儿童福利工作的组织平台建设进行了参观调查，包括儿童福利院的宿舍、教室、食堂、活动场所等，救助管理站的未成年人保护中心，儿童福利指导中心以及儿童保护热线呼叫中心、社区儿童福利服务工作站的阵地设施配备情况，社会组织培育中心、社会组织活动中心等。通过实地观察调研，对Z市适度普惠儿童福利服务工作的组织平台建设有深入、直观的了解，以便研究困境儿童福利传递中组织平台建设情况。

随着社会福利研究的推进，关于研究的伦理也受到越来越多的重视（艾尔·巴比，2009），一些学者较系统地提出社会学研究中应遵循的伦理守则（Kimmel，A.J.，1988）。本研究遵循了以下的研究伦理：知情同意原则、保密原则、客观中立原则、不伤害原则。

表1 个案访谈信息表

二、困境儿童福利提供机制分析

从适度普惠困境儿童福利的提供机制建设来看，其主要包括困境儿童相关政策发展、资金支持、传递模式建设及组织平台建设四个方面。

第一，在困境儿童福利政策方面，建立了多层次政府部门、多元主体的实际工作部门、分类分层的多目标、多部门动员的政策体系。政府部门的工作方案和政策为困境儿童适度普惠福利提供了核心指导和政策依据。《Z市适度普惠型儿童福利制度建设试点工作方案》①Z市人民政府于2015年下发的文件。中的重要内容就是全面推行城乡儿童福利督导制度是福利提供的督导机制。在督导机制的落实上，市级层面，成立儿童福利领导小组，明确各部门职责，设立定期协商机制，并督促落实领导小组会议决定的事项；镇（区）级层面，设立儿童福利与保护工作站，明确1名专职工作人员，指导辖区内儿童工作。村（社区）层面，设立专门的儿童福利与未成年人保护工作人员，目前共登记在册260名儿童救助与未成年人保护督导员，除了负责辖区内困境儿童的信息调查整理，还负责链接支持资源。同时村或者社区培养更多社区工作人员成为社会工作者保障儿童福利提供中的专业性。

表2 三层次适度普惠儿童福利政策体系

第二，在资金支持方面，主要实行政府财政兜底保障，其他各类资金相衔接的困境儿童福利资金支付机制。在保障困境儿童生活、医疗、康复、教育等基本需要方面，同时设立儿童福利专项基金，用于组织平台建设和服务购买。从2014年适度普惠儿童福利试点工作开始，Z市设立总额为200万元的儿童福利专项基金，其中由慈善和福彩基金各承担100 万元，主要用于购买儿童服务项目。到2015年，公益创投从市级层面延伸至区、镇层面，安排30-80万专项经费用于购买困境儿童服务的项目①资料来源于Z市民政局的《Z市儿童福利工作情况汇报》。。

第三，不断探索创新和完善儿童福利的传递模式。传递模式主要是政府主导与社会参与相结合。首先，Z市政府完善“社区+”平台，在社区中优化儿童福利设施的规划设计，让困境儿童的需要在社区中得到满足。社区+平台主要是由两部分构成：一是困境儿童信息数据库的建立和完善，二是对不同类型的困境儿童开展针对性的服务和帮助。两部分有机结合，形成“社区预防筛查——社工专业服务”相配合的服务模式。其次，培育社会组织，建设社会组织孵化器——Z市公益组织培育中心。目前能够为困境儿童提供支持性服务的社会组织已经有10家，成为困境儿童福利传递的有力支持。第三，建立健全儿童社会工作者专业人才队伍建设。专业的儿童社会工作者能够在福利传递的过程中保证服务的质量。截止到2016年，全市共有持证社工1622人，其中儿童、青少年领域的持证社会工作师证213人。

第四，重新布局困境儿童福利组织平台。首先，完善信息系统，设立“互联网+”服务平台。Z市通过智慧民政系统建立了困境儿童数据库，每季度更新，办理困境儿童申报、注销，确保困境儿童能得到实时救助，为制定儿童福利政策、开展困境儿童服务项目提供数据支持。其次，建立儿童保护报告热线平台，在市儿童福利院新设儿童保护热线，对原市救助管理站的救助热线进行功能扩展，两条热线同时接听有关儿童事件报告的来电，为儿童保护相关案例提供了报告渠道。最后，推动困境儿童福利设施的建设。按照Z市民政工作要求，在儿童日常活动范围的200米以内，建立面积不少于30平方米的活动场地并且配置桌椅、电视机或投影设备、图书玩具等的硬件设施。儿童在放学后，父母无法及时接送回家的情况下，在儿童福利载体由专门的人员进行看护，邀请社会组织进行专门的学业辅导、心理咨询以及兴趣活动。为了促进困境儿童福利设施的持续发展，通过发放补助金的方式，为组织平台建设提供支持。Z市于2015年起为每家儿童福利载体提供2万元补助金，目前共计资助35家，共计70万元①资料来源于Z市民政局2015年下放的第198号文件《关于对各镇（区）儿童福利载体予以资金补助的通知》。。通过近年来不断探索，Z市儿童福利载体呈多样化发展，有“四点半课堂”、“少儿驿站”、“放心班”等多种形式。

三、困境儿童的福利服务提供

Z市困境儿童福利试点工作中的福利服务主要是通过机构服务、社区服务将福利资源和服务传递到困境儿童手中。

（一）机构服务包括儿童福利院服务、救助管理站服务和社会组织服务

1.儿童福利院从单一性的孤儿生活服务拓展到多种儿童群体多方面服务，包括监护缺失儿童、受虐儿童等。首先，作为儿童福利院主体的、传统的孤儿服务功能，保障孤儿的生活起居、医疗康复、心理情感等方面的需要。在调查访谈中了解到，在试点了适度普惠儿童福利政策之后，在儿童福利院工作了6年的护理员表示，以前福利院只是负责“把孩子养活”，而现在更注重孩子的生活质量了。福利院的工作从主要照顾院内儿童的生活起居转向给儿童开展康复训练和情感支持方面。

“我们每天上午下午都要保持跟每个孩子一对一地进行情感交流，因为我们这里的孩子大多不怎么能讲话，所以我们主要就是抱抱他们，鼓励鼓励他们，也会自己一个人和他们说说话。虽然他们不怎么回应你，但是他们其实能够感受到你的情感的。”

“一个孩子一天有多少时间做这个情感交流？”

“分上午下午，我们保证每半天一个孩子有十到十五分钟的时间进行情感交流，上午下午加起来可能有半个小时。”（Z市儿童福利院护理员MSY）

此外，Z市在2014年5月在儿童福利院设立“儿童庇护中心”，为短期困境的儿童提供庇护服务，目前为止共为4名监护人缺失、无人照管的困境儿童提供庇护服务，其中1名儿童自已求助，1名儿童由公安转介求助，2名儿童由社区居民拨打热线求助，庇护中心为他们提供生活照料、功课辅导，心理疏导安抚等多种服务，尽力将家庭突发事件对儿童的伤害减至最低，并积极寻找临时监护人或单位。

2.救助管理站的服务从单一对象（流浪儿童）拓展到儿童保护工作。在流浪儿童的救助工作方面，通过常态化街面巡查以及设立救助咨询点发现和救助流浪儿童。此外，救助站和国际儿童组织儿童乐益会合作，开展儿童保护相关的培训，邀请专家分批次运用案例分析、小组讨论、角色扮演等方式开展培训，培训内容根据职业与儿童相关领域特点设计，提高了Z市儿童工作人员的儿童保护能力。

3.社会组织服务方面，社会组织积极参与到困境儿童福利服务提供中，提供多样化、专业化的项目和服务，在保障儿童基本生活基础上，促进儿童全面发展。服务包括：第一，购买专业服务开展相关儿童调查，为Z 市制定儿童工作方案提供了全面的信息。第二，依托国际性社会组织开展儿童保护项目。从2014年5月开始，与儿童乐益会（中国）合作开展了儿童保护试点项目，在Z市探索出有效、可复制的儿童保护模式，建立儿童安全报告和迅速反应机制。第三，孵化专业儿童社会组织开展困境儿童项目。在原有的传统经济救助的基础上，Z市强调困境儿童的福利服务，通过孵化成立专业儿童社会组织，开展包括困境儿童的教育帮扶、精神关爱等项目。第四，除了市级资源，每年镇（区）也分别安排30-80万专项经费用于购买困境儿童服务的项目。

（二）困境儿童社区服务包括督导监管和介入服务

督导监管主要是社区儿童福利督导员走访家庭和调研，对社区内的困境儿童做好信息收集和整理工作，建立社区内儿童的个人档案，并重点关注和追踪有特殊需要或存在儿童伤害风险家庭的情况；同时根据社区内有困难儿童的情况，向各个相关部门申请儿童所需的救助和服务。部分社区根据困境儿童、困境家庭儿童实际困难与需要，开设不同的社区服务。Z市YL社区在儿童福利服务提供方面是一个较典型的社区，其社区活动中心共有三层，一共四千多平米，开辟了两千多平米用作功能用房，分为不同的区域，作为儿童福利的活动阵地。

“一楼这边是0到6岁宝宝玩的地方，这也是我们在走访的过程中发现小朋友在家里没有玩的地方，家长也不知道我们这里有这样的设施，那么我们就会告诉他们社区有这样免费的地方，小朋友就到这里来玩了，这里对所有孩子都是免费的。二楼是艺术兴趣区，包括架子鼓房、电子琴房、古筝房、画室、沙画房等，艺术课程是由不同的社会组织进驻到这里来为儿童上课的，针对辖区内的儿童会优惠，针对困境儿童是全部免费的。三楼是一些功能室，针对儿童和老年的活动较多，包括心理咨询中心、小组活动室、社区议事会、青少年模拟法庭等，还有一个大房间专门用作‘四点半课堂’和周末的‘创意课堂’，每周会有专业的老师来辅导儿童各种课程。”（Z市社区工作人员XY）

YL社区有13名社区工作人员，专门负责儿童福利工作的有两名，一名是专门负责组织开展活动的，还有一名是民政专管员。YL社区孵化了一个儿童社会组织，有两个专职社会工作者，常住在社区中。为了更加专业地服务儿童，Z市也特别注重社会工作的推广和社工的培养，以社区为基础，大力推进社区工作者向专业社工的转型，鼓励传统社区工作者持有社会工作资格证书。

Z市在儿童福利服务主要是通过机构服务、社区服务两个渠道传递到困境儿童手中，重点突出了孤儿、困境儿童和困境家庭儿童，保障困境儿童免费获取福利服务。在服务内容上，也是从单一的救助型拓展到全面支持儿童的多样能力发展，利用高校、国际社会组织和本市孵化发展的社会组织在社会工作、儿童福利方面的专业性，向儿童提供符合其自身需要的福利服务，也让福利服务脱离行政色彩，做到真正为儿童服务。

四、困境儿童福利理念传递

福利理念传递包括困境儿童福利服务的日常宣传、困境儿童服务专题宣传以及志愿服务倡导工作，为进一步开展困境儿童福利工作奠定了良好的基础。

第一，在儿童日常活动场所进行宣传。一方面是在社区，儿童福利督导员和社区工作者开展反对儿童暴力与虐待的主题活动；另一方面是在学校里，通过家长会、学校开放日等形式发放儿童保护折页；同时，也在公交传媒等公共场所投放宣传视频，呼吁全社会“不对孩子施暴，不让孩子受暴，不旁观针对孩子的暴力和忽视”①资料来源于儿童乐益会于2015年发布的《儿童乐益会儿童保护项目Z市报告》。。第二，开展专门的儿童宣传月活动。每年11月20日的国际儿童权益日，Z市在当天会启动儿童保护宣传月活动，通过多样的宣传形式、丰富的宣传内容、新颖的宣传活动全面提高Z市儿童保护社会意识，增强家庭保护儿童能力和家庭养育技巧等。第三，积极促进公众参与志愿活动。Z市创设了一个志愿者管理网站——友爱港城，居民可以在上面申请加入志愿者团队，也可以推荐亲朋好友参加。Z市为发动公众的志愿精神，还制定了一系列规定和奖励机制。如党员有做志愿服务的积分制，每年规定要做满50个小时的志愿服务；另外针对普通市民，志愿服务做满200个小时，就可以免费坐公交、免费坐地铁。Z市在宣传儿童福利和儿童保护方面做了较多工作，为城市营造了儿童友好的良好氛围，提升了Z市儿童保护和儿童福利的意识，为开展儿童福利工作奠定了良好的社会环境基础。

综上，Z市的试点工作在福利传递方面通过机制建设确保福利传递的政策保障、资金支持、确定递送模式和提供组织平台建设，通过儿童社会福利机构和社会组织、社区、志愿团体等提供具体的福利服务，通过社会宣传提升了困境儿童保护和福利的意识。通过三方面的支持使得福利资源、福利服务有效地输送到儿童手中，让儿童享受到应有的权益和福利。

五、构建优化便捷的困境儿童福利提供模式

社会福利从国家层面的政策到落实于服务对象手中，要经过出台地方政策、政府部门制定工作方案、福利资源的配置、福利组织平台规划、福利服务的传递等环节，怎样才能更有效地传递儿童福利值得探讨。基于Z市适度普惠困境儿童福利的实证研究，本文提出构建优化便捷的儿童福利传递模式的建议。

（一）优化福利提供多元主体的合作机制

根据福利多元主义理论，福利的责任主体应该多元化。由于政府在福利政策制定、福利资源分配和福利机构管理方面不可替代的作用，在我国的困境儿童福利提供中，仍是以政府为主导，各个社会福利提供主体资源共享和服务合作。

“我们市级层面成立了儿童福利领导小组，架子搭起来了，把各个政府部门的职责做了一个梳理。原来呢，可能和其他城市类似，各个部门，团市委团市委的事，关工委做关工委的事，教育局做教育局的事，妇联做妇联的事。现在呢，通过我们民政部门牵头，对职责进行明确的分工，再开一些联席会议，以及在个案的管理层面，把各个部门的负责人叫来开会。”（Z市民政局ZXB）

适度普惠儿童福利强调将以往儿童福利工作中零散的福利政策和福利资源整合起来，相较于提供直接的服务，普惠福利模式下政府部门侧重于根据社会福利的需要，制定相关的政策和发展规划，设计合理的福利资源配置等，而提供具体的福利服务则是由社会福利机构和社区为主。在政府部门和非政府部门的合作上，应该建立伙伴协同关系，政府部门鼓励社会组织等参与儿童福利治理，社会组织也应该将工作中遇到的实际问题和成熟经验反馈给政府部门，及时通过行政方法解决问题。在这个基础上，儿童福利才能更有效地传递到儿童手中。

（二）建立“嵌入式”儿童福利传递方式

在Z市调查过程中发现，很多时候不是福利资源和福利服务的缺位，而是由于福利服务的“可及性”较弱，服务对象儿童及其家属没有掌握获取福利的信息和渠道，导致困境儿童福利不足。困境儿童服务需要发展出一种“嵌入式”儿童福利传递方式，首先打造困境儿童福利组织平台，在这些载体和公共服务平台的基础上，引入社区社工、社会组织开展儿童福利服务。基于这类儿童福利载体，社区通过引入或自我孵化社会组织，在儿童日常活动的场所就可以为本区域内部的儿童提供福利服务。这种空间的规划和建设一方面是将福利的输送渠道外显化、可视化，让公众都能够感受到身边的福利配置，从而提高儿童参与到服务项目的几率；另一方面这种福利组织和平台的设置也让福利传递便捷化，各类社会组织入驻学校和社区周边的福利平台，困境儿童在家门口就可以参与福利活动，利用社区宣传渠道，提高参与社区和社会组织的活动积极性。这样，通过“嵌入式”儿童福利传递方式，借助儿童福利载体的普惠，使得儿童福利更加外显化与便利化，可以提高儿童福利传递的效率和质量，让更多儿童享受到儿童福利服务。

（三）发展儿童福利社区基金会

Z市正在试点设立儿童社区福利基金，一部分由政府出资，将儿童福利专项基金进行统一规划，分配到各社区中，也将公益创投的资金投放进来，另外吸引企业和个人进行捐助，共同组成儿童社区福利基金。这样也是在社区内向公众宣传儿童福利的一个方式，有助于儿童福利项目的普及，让更多儿童及其家庭接触、参与到福利服务中来，是优化福利服务输送渠道的一个新方法。同时，社会组织也应该由市、镇一层，落在社区这一层面。发展社区社会组织，基于社区和社区的儿童福利组织平台，可以更加稳定和精准地为困境儿童提供个性化的服务，满足其特殊化的需求。

六、研究发现与未来议题

本文以Z 市适度普惠困境儿童福利试点工作为研究对象，重点研究困境儿童福利提供与传递。研究得出，Z市适度普惠福利制度包括困境儿童福利提供机制建设、福利服务提供和福利理念传递三个方式：（1）政府部门主导的福利提供机制建设，包括制定政策支持困境儿童福利传递的顺利开展；实行政府财政兜底保障，其他各类资金相衔接的儿童福利资金支付机制，同时设立专门的困境儿童福利专项基金；确立政府主导与社会参与相结合“三社”联动的福利传递模式；以及建立健全儿童信息系统、儿童案例报告系统、儿童福利设施的组织平台建设这四个方面，来奠定儿童福利的主要工作模式。（2）在困境儿童福利服务提供上，通过社会福利机构、社区等提供服务，将福利资源和服务传递到儿童手中。（3）通过福利理念倡导工作，将困境儿童福利理念传递到社区、进入家庭和每个居民的心中，营造了儿童友好的城市氛围，提升了Z市儿童保护和儿童福利的意识，为开展困境儿童福利工作奠定社会基础。基于此，研究提出构建优化便捷的儿童福利传递模式的建议：优化福利提供多元主体的合作机制；建立“嵌入式”儿童福利传递方式；发展儿童福利社区基金会。

本研究选取Z市这一试点地区作为研究对象，虽能较好呈现目前适度普惠儿童福利提供体系的特征，但是由于该项政策还没有在全国范围内开展实施，且Z市的社会经济背景也与其他地区相异，因此，在困境儿童福利提供机制及服务提供和理念传递等方面的研究需要向更加纵深的方向发展，已有经验在其他地区的应用探讨及两个地域之间困境儿童福利的比较研究也是未来值得研究的议题。