我国参政党党内民主监督机制刍议

朱新光

（上海师范大学， 上海200234）

我国参政党建立和完善党内民主监督机制的形成， 已经进行了十多年时间。 自2008 年开始， 参政党相继成立了中央监督委员会并通过了各自党内民主监督条例文件， 标志着中国参政党建设内部监督制度的新开端。 然而， 时至今日， 参政党内部民主监督制度（党内监督机制） 建设仍然存在着问题与亟待跨越的障碍。 本文将建设参政党党内民主监督机制置于传播模式论的语境之下， 通过对近年来参政党党内民主监督机制建设实践经验的分析， 对参政党党内民主监督的作用、 定位、 模式、 制约因素、 思考认识等方面进行探讨， 并尝试提出可行的建议。

一、 我国参政党党内民主监督的意义与作用

参政党的党内民主监督机制， 是指参政党的组织和成员之间进行相互监察和督促的过程和方式，与之相对的是外部监督制度（或称党外监督机制）。建设参政党党内民主监督制度， 既是建立健全参政党党内民主与思想建设的有机组成部分， 也是强化参政党在民主监督、 参政议政、 社会实践等方面发挥作用的有效方式。 加强参政党党内民主监督机制的建设具有重要的意义和作用。

首先， 参政党党内民主监督是民主党派政党发展的必然要求。 随着我国民主党派的参政能力和水平的不断提高， 参政党的政治安排已经走上制度化轨道， 对参政党成员仅靠正面宣传、 引导是远远不够的， 还必须建立强有力的内部民主监督制约机制， 监督民主党派成员行为是否违纪违法， 以防患于未然， 防止个别民主党派成员的违法行为给民主党派组织带来更大的损害。 因此， 加强民主党派民主建设， 健全内部民主监督机制， 有利于依靠民主党派自身的力量解决内部的矛盾， 有利于提高民主党派履行职能和发挥作用的能力， 有利于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度， 有利于推动多党合作事业的健康发展。

其次， 参政党党内民主监督是民主党派党内民主建设进程的重要组成部分。 我国民主党派党内民主监督的根本目的， 是党派组织和成员利用该机制进行自我约束、 自我调节， 达到对本党的身份认同、 理念认同和目标认同， 完善党内民主发展。 因此， 建立参政党党内民主监督， 对完善和促进参政党实行民主监督、 进行参政议政有着积极的作用。只有建成一个具有强大凝聚力、 精确指导思想、 坚固内部机构、 完备民主建设的参政党， 才能更好地发挥其在民主监督、 参政议政、 意见表达、 社会实践等方面的积极作用。

第三， 参政党党内民主监督是民主党派构建各级领导班子长效机制的客观需要。 为加强民主党派领导班子建设的力度， 各民主党派对干部的任期制和干部的管理作出规定， 成立民主党派党内监督委员会， 制订各民主党派内部民主监督条例， 加强对党内廉洁自律的监督。 这不仅是民主党派加强自身建设的一项全新尝试， 而且也是探索建立民主党派各级领导班子建设长效机制的需要。 这使新形势下参政党自身建设的努力方向和检验标准更加明确，能够以参政党建设理论指导实践， 更有成效地推进参政党建设， 对有序推进参政党党内民主发挥重大作用和深远影响。 建立参政党党内监督民主机制是民主党派自我约束、 自我完善的基本途径， 是保持民主党派肌体健康的重要手段， 是民主党派加强自身建设的客观需要。

二、 我国参政党党内民主监督的现实表现

我国参政党党内民主监督主要通过制定条例、自我监督、 批评建议等方法进行， 主要以民主党派内部的民主监督为主， 运用异体监督和自我监督的形式， 采取简化纵向层级和加强横向领导的方式，多层次开展参政党党内民主监督。

在参政党党内民主监督制度上， 各民主党派通过制定和完善各种条例和制度等形式进行参政党党内监督。 我国参政党党内民主监督， 一般依照其纲领和颁布的各种章程和条例来进行， 各党派中央监委会先后制定一系列规范性文件， 建章立制， 使各项工作有序开展。 在此基础上， 通过扩大述职测评、 履职考核的范围， 保证每次谈心谈话收到实效， 把监督主客体的职责、 人事、 财务等专项公开， 整理、 修改并精炼已有的章程与条例， 吸收已有试点的经验。 目前， 各民主党派都制定本党派的条例， 对其内部民主监督指导思想、 定位、 原则和中央监督委员会的产生、 职责等方面作相应规定。建立与之配套的中央议事决策制度、 集体领导分工负责制度、 谈心会制度、 述职和民主评议制度、 信访处理以及谈话和诫勉制度等单项制度和规定。 条例的通过和机构的产生是新时代参政党制度建设的一次重要完善， 弥补以往民主党派在参政党党内民主监督上的制度缺失。

在参政党党内民主监督形式上， 各民主党派主要通过异体监督和自我监督两种形式进行。 一方面， 各民主党派在党内领导机构之外另设独立的监督机构， 该机构的成员由选举产生。 在这种异体监督下， 独立的监督机构在其地位与利益上具有超然性， 与监督对象处于分离状态， 可以规避双方在权力、 职责、 财务等方面的制约与妨碍因素。 当然，这种监督形式由于组织结构松散、 实践经验不足，尚未真正有效发挥作用。 另一方面， 民主党派还通过自我监督的形式进行内部监督。 自我监督就是不独立设置监督机构， 由各民主党派的党内领导机构， 通过权力监督、 纪律监督、 实践监督和个人监督， 来进行自我监督并指导党派成员进行自我监督， 同时要求党派成员对领导机构进行反馈。 它是一种提高行政效率、 主动性强、 时效性强的双向监督形式。 当前， 我国各民主党派都采取自我监督的形式来进行内部监督， 例如， 上级机关依照法律、章程规定的职权对下级机关实施的监督； 下级机关按民主集中制原则对上级机关实施的监督； 在互不隶属（或平行） 的机关之间因党务、 参政议政等业务主管关系而实施的监督； 必要时还可专设对财务进行审计的审计监督等。 同时在一定程度上强化民主党派党内领导机构的自身组织建设， 进一步完善党派成员反馈意见提交的流程， 促进了参政党自我监督更有效地运转。

从参政党党内民主监督手段上， 各民主党派采取简化纵向层级和加强横向领导的内部监督方式。在我国， 各民主党派的组织结构相对松散， 从各党派中央到地方、 再到基层中， 各级领导机构和各级组织的负责人处于中心位置， 往往在各级组织中起到“把关人” 的角色， 这很大程度上导致民主党派纵向权力结构的单一性。 正是这种简约化的纵向层级结构， 使得参政党党内民主监督的手段， 无论是建立独立运转的监督机构， 还是由参政党党内领导机构为核心进行自我监督， 都必须围绕各民主党派的章程和条例， 在各级组织的领导把关下展开， 使得参政党党内民主监督与现有组织机构处于同一个平台上， 横向领导和监督现象明显。 为确保横向领导与纵向反馈的效率， 各民主党派的党派领导机构从维护与发展党派成员的身份认同感和责任感出发， 帮助其协调党务工作与本职工作， 使党派成员有心、 有力、 有愿地参与到参政党党内活动之中，形成参政党党内民主监督的良好氛围。

三、 我国参政党党内民主监督的制约因素

由于我国参政党党内民主监督建设活动进行时间不长， 面临着权责分配、 党内结构、 活动细节、舆论环境等诸多亟待解决的问题， 严重制约了参政党党内民主监督机制的发展。 具体表现为：

在参政党党内民主监督的职权分配上， 组织权力和监督权力界定模糊。 在现行的民主党派党内监督机制中， 大多数民主党派往往采取自我监督的双向监督形式， 把党派的监督机构设在组织机构当中， 使监督机构与组织机构相互重合， 监督机构实际上在一种自我封闭状态下运行。 从监督机构的人员组成到监督议题的安排， 都由组织机构来决定，监督什么和如何监督也基本上由组织机构说了算，监督机构形同虚设， 由此造成组织机构在民主监督问题上权力过度集中， 单方面形成决议， 无法发挥监督机构的民主监督作用， 严重阻碍民主党派党内监督结果的客观性与公正性。

在参政党党内民主监督的结构上， 参政党党内监督机制不健全。 民主党派党内监督基本上是围绕某种核心理念， 借由组织成员、 组织之间以及组织与环境之间的传播达到信息互动， 其流程先从自上而下、 再到自下而上的方式循环进行。 各种有关民主监督方面的信息多由组织部门掌握和发布， 缺乏配套的惩处制度， 没有实用的监督处理程序， 监督制度执行操作性不强， 难以落到实处。 同时， 参政党党内监督缺乏配套的权利保障规定， 各级组织和广大成员权益保障不健全， 面临对象分散、 行动分散、 反馈分散的困境， 参与监督积极性难以激发和调动。 此外， 参政党党内监督缺乏配套的考核管理机制。 许多民主党派的领导干部专职于所属单位的业务， 而在其所属党派的领导岗位上， 却是兼职性质， 容易陷入各民主党派内部活动与本职工作无法协调的困境， 很难推进内部监督的组织领导体制，工作运行格局没有建立， 内部监督的自觉性、 主动性难以发挥。

在参政党党内民主监督的形式上， 过于形式化。 从目前的民主党派党内监督形式看， 基本都是以谈心会、 报告会、 研讨会等形式为主， 由组织部门召集监督机构的相关人员参加， 确定若干议题展开讨论， 最后形成讨论纪要。 这种不针对具体人和事的监督研讨会， 往往容易流于形式和过于注重过程而忽视参政党党内监督的目的与最终成果。加之参政党党内监督的受理平台建设不到位， 信访机构、 举报电话、 领导信箱、 网邮系统等内部监督渠道和承载平台建设十分滞后， 根本无法调动监督机构的积极性， 难以形成参政党党内民主监督的良性氛围。

在参政党党内民主监督的环境上， 尚未达成共识。 各民主党派的内部监督无论是采取倾向于设立独立监督机构还是由组织机构与党内成员双向监督形式， 都存在组织部门在民主监督中的权力优势或意见优势的现象。 况且， 民主党派党内成员来自不同单位， 没有业务联系， 双方的情况也不了解， 意见没有针对性， 反馈失去实效性， 使得处于 “劣势” 的意见得不到传达的机会， 也必然挫伤其积极性。 其结果还会引发关于党内监督的消极心态， 集中表现为排斥、 漠然、 怀疑等情绪的出现。

四、 关于我国参政党党内民主监督机制的几点思考

首先， 要规范参政党党内民主监督制度体系。各民主党派严格以本党派的章程为依据， 按照条例规定的原则， 在机构设置、 监督权限、 监督内容和运作方式等方面， 建构具有稳固、 公正的党内民主监督机制。 一方面， 要进一步完善集体领导和分工负责制度、 领导班子成员学习制度、 联系地方组织制度、 参加基层组织活动制度、 办事公开制度、 重要情况通报和报告制度、 述职述廉制度、 民主生活会制度、 职务回避制度、 干部考核制度、 干部任免和轮换制度、 干部离任审计制度、 信访处理制度、巡视制度、 廉政谈话和诫勉谈话制度、 询问与质询制度、 惩戒处理制度、 失察责任追究制、 采购招投标制度， 同时创新质询制， 通过设置监督员、 聘请退休同志参与监督工作、 年初制定目标任务、 以后每月一次通过主委会贯彻、 落实和检查等， 使这些监督制度互相联结贯通， 形成上下左右、 纵横交错的全方位覆盖， 形成完善的参政党内部监督制度体系。 另一方面， 要在参政党内部监督制度体系的初始设计时， 对有些内容， 应预留空间； 对处于探索、 试验阶段， 缺少足够实践检验的内容， 应等待时机成熟后再完善， 以体现制度建设的动态性、 时代性和公开平等原则。

其次， 要认真处理参政党党内民主监督中的三种关系。 各民主党派要从本党派的现实出发， 理论联系实际， 适时处理好独立监督权与双向监督反馈的关系、 重点监督对象与一般监督客体的关系、 监督机制运行与正常党务活动的关系。 要把握好独立监督权与双向监督反馈的关系， 充分发挥独立监督的作用， 让组织部门和监督部门在参政党党内监督机制中各行其职， 协同监督， 确保参政党党内监督机制有效运作。 同时， 要搞好重点监督对象与一般监督客体的关系， 加大对党内 “高危” 职业、 “高危” 岗位、 “高危” 群体的监察力度， 在这些部门设立联系点， 定期或不定期走访相关部门的领导或个人， 开展调查研究， 对重点环节、 重点部位、 重点人员开展风险排查预警防控， 明察秋毫， 防患于未然。 通过加强舆论宣传工作， 动员党派成员积极参与并反馈意见， 形成对一般监督客体的震慑力。此外， 要协调好监督机制运行与正常党务活动的关系， 避免监督对象脱离监督机制、 漠视监督行为的发生， 并完善工作责任追究制度与活动质量考察制度， 通过加大党务公开力度， 强化各项权力公开透明规范运行， 及时发现问题并加以解决。

第三， 要运用多种手段强化民主监督的思想认识。 各民主党派要从本党派的章程出发， 积极吸收借鉴中国共产党党内监督的经验， 加强党派成员的核心价值观教育， 帮助各级组织及成员坚定正确的政治方向， 树立正确的世界观、 人生观、 价值观，强化自律和他律意识， 增强党派成员的自我认同与集体认同感， 从而保持党派成员的理念和行动的纯洁性。 为此， 要充分开展党派成员的思想教育活动， 根据各党派的实际情况， 定期组织党派成员过组织生活， 通过开展座谈会、 交友会、 游园会等形式多样的交流活动， 增强党派成员的党派归属感和凝聚力； 通过建设一批警示教育基地， 充分利用报刊、 网站等工具， 加大对参政党党内监督的宣传，提高参政党党内监督水平， 强化他们在参政党党内民主监督中的自觉性和行动力， 推动参政党党内民主监督机制有序发展。