“一线两园”背景下替代种植的实践困境及发展思路——以云南省保山市为例

胡博恺 骆寒青

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

云南省保山市紧邻世界最主要的毒品产地 “金三角” , 随着境外毒情形势日益严峻 , 境外毒源带来的恶劣影响与日俱增。第一轮禁毒人民战争以来，保山市在缅北地区开展的替代种植项目取得了良好的社会效益。近年来，保山市加快对外开放，主动服务和融入“一带一路”战略、孟中印缅经济走廊建设，提出了“一线两园”(2)“一线两园”：“一线”指保山到曼德勒一线，“两园”指保山工贸区“园中园”和曼德勒保山缪达工业园区。的新发展理念，助推替代种植产业实现新发展、新跨越。

一、保山市开展替代种植的背景与意义

替代种植，即罂粟替代种植，是指在我国境外周边国家和地区的罂粟种植区域开展其他农林作物种植，从而减少毒品原植株产出，减轻边境毒品危害的一种禁毒策略。保山市与缅甸山水相连，边境线全长170公里，没有天然屏障，距离境外毒源地“金三角”仅120公里，禁毒工作面临很大压力。毗邻保山的缅北克钦邦位于“金三角”范围内，曾是缅甸境内罂粟的主要产区之一，有70%的可耕地，农业生产水平低下，闲置土地较多。2006年商务部、公安部、海关总署第57号公告发布后，保山市在缅甸掸邦果敢自治区、木姐、克钦邦密支那开展替代种植，累计种植香蕉、橡胶、茶叶、玉米、水稻、甘蔗等18种农作物共54.2万亩，覆盖缅北原罂粟种植地近10万亩。替代种植工作有力地推动了保山市“禁毒除源”工作，减轻了边境禁毒工作压力，繁荣了外贸经济。

二、保山市开展替代种植面临的实践困境

替代种植受到国内外多种因素影响。缅北政治形势错综复杂，不稳定因素较多，替代种植企业良莠不齐，对外沟通渠道不畅，对保山市与缅方开展替代种植活动造成了诸多被动和阻碍。主要表现为以下六个方面：

(一)行政管理混乱，额外开销巨大

保山市替代种植企业在缅北并未享受国民待遇，受烦琐手续困扰，人员出入境困难，缅甸政府对替代种植企业设置税目较多、收费数额随意。此外，相当一部分替代种植区域，位于缅北以克钦独立组织为主的民族地方武装势力聚集区。替代种植企业受到各类非政府组织的滋扰频繁，企业需要投入较大的经费，妥善处置与缅北非政府组织之间的关系。

(二)武装冲突不断，社会局势复杂

据报道，2019年9月以来，缅北果敢、若开民族等民族地方武装与缅政府军发生了新一轮武装冲突，交火地点距离最近的保山市替代种植企业只有几公里远，严重影响了企业项目的正常运转。部分缅北的新闻媒体对替代种植产业不理解不认同，把替代种植与新殖民主义、环境保护问题、民众失业问题混为一谈。一些缅北当地民间团体、农户时常与替代种植企业产生法律纠纷、经济摩擦，一定程度上影响了替代种植企业的形象和口碑。

(三)企业实力弱小，难以形成合力

保山市具有替代种植资质的企业数量相对较少，其中10家具有替代种植企业资质的企业，只有6家正常开展业务。企业规模和投资实力相对薄弱，各企业之间地理间隔较远，产业之间无互补，无法形成紧密的合作伙伴关系。虽然保山市驻密办、商会等组织机构能够发挥一定协调作用，但是对企业的生产经营来说仅仅是杯水车薪。

(四)中介服务匮乏，信息交流滞后

由于缅甸政府、缅北地方政府和当地非政府组织政出多门，缅北当地的社会制度、法律法规、风俗文化与我国存在一定差距。因此构建信息共享平台及配套风险评估、法律援助服务机制成为必然。但是由于保山市境外投资中介体系还处于初级阶段，境外投资企业只能摸着石头过河，工作畏首畏尾，时常不慎“踩雷”。使大家对替代种植服务形成了一种“高风险、低回报”的错觉，许多企业举棋不定、观望等待，甚至“急流勇退”，不敢大胆“走出去”。

(五)制毒障碍较多，项目运转不畅

按照缅甸政府最新规定，保山市替代种植人员务工持护照从边境口岸出入境，必须从密支那转机出入境，且审批手续繁杂。中国籍临时出境人员只有为期14天的往返期限，造成了替代种植相关人员频繁往返中缅口岸，不便于工作开展。2019年下半年以来，受制于国家商品准入政策限制，保山腾冲市S经贸公司在缅北板瓦开展的独龙牛、牦牛养殖项目运转艰难；保山腾冲市J大农业公司等4家替代种植企业总价值数十亿元的新产香蕉，无法返销回国。

(六)自然条件恶劣，基础设施落后

从保山市通往缅北替代种植区域的道路崎岖年久失修，导致物流运输成本逐年上涨。替代种植区域大多位于山区，开发难度较大，炎热干旱的气候也导致了农作物产量不稳定。替代种植区域缺水、缺电、缺肥，需要企业投入大量资金完善基础设施；替代种植区域居民深度贫困，替代种植企业还要开展公益性扶贫工作，虽然促进了缅北民生，但也给企业造成了额外负担。

三、保山市替代种植实践困境的深层次原因分析

从“禁毒除源”来看，缅北民族地方武装控制地区的罂粟种植面积，虽然在近年来略有下降，但是总体仍保持高位。传统毒品海洛因的生产不断扩大，毒品产量在全球所占份额也在不断增加，毒品问题呈复燃态势。由此可见，由于缅甸政府、缅北民族地方武装势力并未下决心根治罂粟种植问题，替代种植始终无法完全取代罂粟种植，替代种植的生存、发展空间受限。

从替代种植的顶层设计来看，替代种植是按照联合国要求，以及中国自愿承担对东南亚禁毒义务，而实施的针对罂粟种植的禁毒工作。最初的方案是以禁毒为主要目的，以粮食作物等为主要的替代种植内容(3)《云南天然橡胶“走出去”与“替代种植”结合的模式 ——以云橡公司老挝琅南塔省南塔县梭都村替代搬迁种植务工示范项目为例》(P28).。然而，企业参与替代种植的根本目的是盈利，虽然国家对替代种植企业给予了税收减免、财政补贴等优惠性政策。但出于商品销售渠道不畅、非生产性开支大，市场竞争力不足，替代种植企业在生产经营中的盈利点少、回报率低，许多具有替代种植能力的大企业、中介公司并不看重这块市场。

从改善民生的需求来看，替代种植极大地改善了当地农民的生活水平。根据国家统计数据，缅甸2015年人均GDP为0.8万元人民币，而在保山市替代种植区内缅籍雇农的人均年收入为1.62万人民币，处于当地小康水平。此外，保山市替代种植企业无偿为当地居民筑桥、修路、兴建学校，得到了大部分种植区居民的充分认可。然而由于替代种植产业结构单一、陈旧，处于农业产业链中的最末端。随着当地生活水平的提高，农民不断提高收入的期望与替代种植有限的经济潜力之间的矛盾将不断加剧。

四、保山市替代种植的发展思路

(一)发挥党委政府龙头作用

保山市在缅替代种植企业，实力弱，生产经营规模较小，在替代种植方面发挥的作用极其有限。此外，企业涉足替代种植，使得替代种植产业变得更加商业化，一定程度上偏离了“禁毒除源”的基本遵循。唯有在党委政府的领导下，才能够做大做强、发挥实效。2017年国务院办公厅印发了《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，把对外农业合作列为了6项国家鼓励的对外投资项目。2019年云南省政府办公厅印发了《关于印发云南省进一步引导和规范境外投资方向实施方案的通知》，要求引导和支持云南省企业开展境外投资。保山市政府也在2018年末就出台了《关于加快推进对外投资合作的指导建议》。保山市龙陵、施甸、昌宁等边境县经济落后，财政捉襟见肘，没有充足的资金为境外替代种植企业“输血”。保山市政府一方面为替代种植企业争取上级专项经费支持，另一方面可以直接把替代种植产业纳入到“一线两园”建设的重点项目中。成立由省市级投资的替代种植进出口贸易有限责任公司，把省内实力较强的替代种植企业、农产品加工企业、国际商务中介公司合并进来，在保山市政府的统一领导下开展对外投资合作。有利于企业提升综合实力，优化资源配置，扩大对外投资，获取上级支持，最终实现替代种植产业链的融合升级。

(二)强化民间沟通协作

推进替代种植产业发展，不能单纯依赖缅政府，赢取民心才是关键。保山市自古是“西南丝绸之路”重镇，中缅两国边民有着数百年的商贸历史，在保山50余万华侨、侨眷中，有相当一部分是由缅甸归华的。而生活在缅北掸邦、克钦邦替代种植区的缅甸民众，与我国境内的汉族、傣族、景颇族、傈僳族、佤族、德昂族等民族同文同种，两国民众有着深厚的胞波情谊。替代种植企业及相关职能部门，要加强同缅北当地政党、民间组织、宗族首领以及普通民众的交流，高度关注缅甸民众反映强烈的环保、民生、就业等问题，在企业力所能及的范围内承担更多的社会责任，树立中国企业“负责任、敢担当、有作为”的良好国际形象。要尊重当地的风俗文化，发挥宗教的影响力。缅甸是一个全民信教的国家，其中80%以上的人口信仰佛教，宗教势力影响力巨大。替代种植“禁毒除源”彰显的是一种人道主义关怀，与佛教“慈悲为怀”的理念是相吻合的。替代种植企业可以与寺庙开展共建活动，举行宗教节日庆典，开展禁毒爱教宣传等方式，拉近企业与宗教组织、信众之间的关系，打下良好的群众基础。要消除负面影响、树立正面形象，尽量减少媒体对中国替代种植企业的不实报道。在目前缅甸对“一线两园”建设项目知之甚少的前提下，邀请地方政要、环保组织、民族宗教组织和新闻媒体，实地参观、指导中缅替代种植合作项目。

(三)实现产业多元化发展

当前，保山市在缅北种植面积超过万亩的5个重点替代种植项目，分别为香蕉(17.8万亩)、橡胶(9.08万亩)、水稻(7.9万亩)、玉米(5.4万亩)和甘蔗(3.8万亩)。种植面积最多的香蕉、橡胶这两种经济作物，是保山市替代种植的优势产业。近年来产量稳中有增、出货量巨大。随着“一线两园”建设的持续深入，替代种植区域的交通运输条件和农业基础设施将得到进一步改进。5～10年内，以云南为核心的缅北香蕉、橡胶替代种植产业，有望成为我国香蕉、橡胶消费市场的最主要供应地之一。然而，由于香蕉、橡胶产业在人力、农药、机械方面成本投入较高，再加之国际市场价格不稳定，营商环境较差，返销国内困难，产品抗病虫能力差等问题限制，香蕉、橡胶产业的发展并非一片坦途。一方面，保山市政府、企业要积极与缅甸农业部、缅北掸邦、克钦邦地方政府沟通协调，确保入境顺利。另外一方面，企业要走出“内销转出口”的新路子。加强国际宣传、拓宽销售渠道，举办“东南亚国际香蕉节”，在周边国家投放香蕉、橡胶广告。把生产过剩的香蕉、橡胶和其他粮食作物，转销泰国及越南等周边国家和地区。除此以外，替代种植企业应该放长远目光，有计划地开发牛油果、草果、芭蕉、洋麻等市场潜力巨大的缅甸特色农产品。以牛油果为例，目前墨西哥牛油果在全球市场的占有率为70%。由于牛油果贸易的利润丰厚，许多原本种植大麻、可卡因的墨西哥烟农已经改种牛油果。引入牛油果开展替代种植不失为根除毒源的一把“利剑”。得益于缅北独特的自然环境，缅甸牛油果均重高达300g以上，果肉厚实饱满，属于牛油果中的优质品种。缅政府近年来正在大力推动牛油果产业，缅甸农业部已经把牛油果提交中国质量监督检查检疫局审核。在缅政府大力支持的背景下，保山市政府、替代种植企业应该抢抓机遇，大力发展牛油果及其他特色农产品替代种植项目，打造出一张“经济效益优良、禁毒效果显著”的替代发展新名片。