新时代村干部角色分析——基于粤西7镇16村的实证研究

李志军 吕淑芳

（罗定职业技术学院经济管理系 广东 罗定 527200）

引言

改革开放后我国农村实行村民自治，形成了乡政村治的格局。与传统时期、“总体性社会”时期相比较，乡政村治格局下村干部无论是职能还是扮演的角色都发生了很大变化，引起了海内外学者的广泛关注。Oi，Jean C[1](1989)提出了村干部是政府和村民的双重代理人，徐勇[2](1997)认为乡村干部扮演着政府代理人与村民当家人的双重角色，王思斌[3](1991)基于村干部的中介地位，指出村干部是“边际人”，宿胜军[4](1997)提出了“承包人”理论，沈延生[5](1998)认为村干部是经纪人，申静、陈静[6](2001)提出了“弱监护人”，吴毅[7](2002)认为村干部是守夜人与撞钟者，李志军[8](2011)提出了“谋利型代理人”，龚春明[9](2015)认为用精致的利己主义者来形容村干部的角色最为恰当。学界对乡政村治格局下村干部角色的理解和界定大体可以归纳为两大类，一类是基于村干部的职责职能和地位作用，从静态角度概括村干部的角色，双重代理人、双重角色、“边际人”、经纪人属于此类，村干部基本扮演着积极角色和中性角色；一类是基于实证调查分析村干部的职务行为，从动态角度概括村干部的角色，“承包人”、“弱监护人”、守夜人与撞钟者、“谋利型代理人”、精致的利己主义者属于此类，考虑个人利益追求村干部实际上更多地扮演中性角色和消极角色。

村干部是国家和农民联系的桥梁和纽带，国家农村政策的落实离不开村干部，民意的实现也依赖于村干部，村干部对农村的发展起着重要作用。习近平新时代中国特色社会主义思想提出后，以乡村振兴为总抓手，我国“三农”工作进入了新时代。新时代如何定位村干部角色、村干部角色转换和调适的逻辑等都是重要的问题，非常有必要深入研究。

一、新时代村干部角色的扮演

为了准确理解新时代村干部扮演的角色，2019年2月至4月，我们选取了粤西7镇16个村庄进行了调查，具体调查对象的选取情况为云浮市3镇7个村庄、阳江市1镇2个村庄、茂名市2镇5个村庄，湛江市1镇2个村庄。16个被调查的村庄有4个经济较发达，7个经济发展一般，4个经济发展较差，1个属于贫困村，分布较合理。调查采用问卷调查和访谈调查相结合的方式，内容涵盖了基层政府（乡镇政府）、村庄（村民、农村其他组织）、村干部三个维度，最终调查了29名基层政府工作人员、52个农村组织（两委组织除外）、451名村民、84名村干部，通过整理调查资料，对新时代村干部扮演的角色有了较为全面深入的理解。

（一）政府代理人

乡政村治格局下，国家的行政性权力收缩至乡镇，功能性权力继续延伸至农村，基层政府不再直接介入农村开展工作，而是由村干部完成相关任务，即村干部承担了原本属于基层政府的部分政务。进入新时代，由于精准扶贫、乡村振兴等农村工作的紧迫性和复杂性，这种局面非但没有改变，而且在一定程度上得到强化。政府期望村干部能够服从组织安排，积极完成政务，成为代理人，这一点在《村民委员会组织法》对村干部职责权限的规定中也得到了印证。党和国家农村事业发展顶层设计的落实离不开村干部，基层政府希望村干部忠实于自己，代表政府处理农村政务。基层政府期望村干部成为代理人亦实属无奈，一方面十八大以来随着行政管理的加强，基层政府的行政经费和办公人员受到削减，工作任务却增加不少，基层政府很难有效开展农村工作；另一方面基层政府对农村的知悉程度远不及村干部，特别是村庄的宗族关系、民俗民风等，处理不好可能引发群众事件，造成恶劣影响，不利于农村工作的开展，若由熟悉村庄情况的村干部出面处理可能会收到事半功倍的效果。

村干部也乐于扮演政府代理人，在村干部看来扮演政府代理人至少有三方面的好处，一是方便开展工作。扮演政府代理人开展工作能够得到政府强有力的支持，乡村振兴项目的审批、资金筹集、监督、验收等都会得到关照，用大多数村干部的话来说，你给政府办事，政府给项目，大家都好。二是方便办理私事。本次调查的84名村干部有35.7%是经济精英，他们大多表示，与政府机关的人熟悉后，自己在申请贷款、环评、质量检查等方面比较容易通过。三是确保收入正常发放。村干部的考核、补贴、年终奖金等基本掌握在政府手中，扮演政府代理人后，按照政府的要求完成任务，考核自然没问题，补贴一般会及时全额发放，年终奖金也会多一些。

（二）村庄代理人

村干部由村民按照法定程序选举产生，对外代表村庄与其他组织沟通联络，对内代表村民处理村级事务，扮演村庄代理人是村干部的重要职责。村民选择有能力的人担任村干部，就是希望其带领大家发展致富，全面提升生活质量。调查中近60%的村民认为现代社会发展日新月异，国家又高度重视农村工作，有各种政策、项目、资金的支持，不过村庄要有带头人，普通村民不具备这种能力，选择各类精英担任村干部就是希望其发挥专长，实现乡村振兴的美好愿景，让村庄发展得更好。农村其他组织如专业合作社、协会等也对村干部寄予厚望，认为村庄发展好，其组织也会取得进一步发展。

粤西16村的调查显示77.4%的村干部热衷于担任村庄代理人角色，他们认为当选村干部体现了村民和其他组织对自己的信任，证明了自己的能力和威望，既然如此要对得起选民，回报大家最好的办法就是积极服务村庄做好代理人。67.9%的村干部认为做好村庄代理人能够获得更高的评价和地位，使自己的行为得到各方的肯定和认可，尤其是得到其他乡村精英的尊重和赞许，彰显了自己在村庄的地位；做好村庄代理人得到各方的赏识，还可以光宗耀祖，家庭乃至家族的地位也会得到相应的提升。88.1%村干部认为自己是农村的一份子，做好村庄代理人也是为自己服务，自己也是村庄发展的受益者。村干部的身份是农民，工作和生活都在农村，于公于私都应扮演好村庄代理人。

（三）自身代言人

村干部是农村的精英，他们头脑灵活，办事能力强，但村干部同样是普通人，他们有家庭、家族，有社会关系网络，有七情六欲，有个人追求，开展工作过程中会自觉不自觉地考虑自身利益。一般说来村干部能够获取两方面的好处，一是经济收益，包括各种正当和不正当的经济收入；二是文化收益，诸如良好的感觉，面子上的收益，为家族和家庭带来荣誉，实现个人理想，满足道德方面的需求等[10]。

村干部自身代言人角色具有隐蔽性，渗透于政府代理人和村庄代理人，自身利益通过职务行为实现。村干部自身代言人所代表的利益不仅限于自己，还包括家庭利益、村干部集体利益、家族利益、特殊关系网络利益等。调查显示71.4%的村干部认为，担任村干部虽然辛苦，但比较划算，除有一定的经济收益外，还可以照顾家庭。不少村干部代表着特定的家族和利益关系网络，工作不可避免受到这些势力的影响，访谈中近20名村干部表达了自己的顾虑，经常有自己人打招呼让多照顾一下，对于符合条件的好处理，不符合条件的则很难处理，现在基层政府管的比较严，村民的消息也灵通，权利意识不断增强，动辄就举报，很难兼顾。村干部自身代言人角色背后有特定的关系网络，其追求的利益非常广泛，既有合法利益又有非法利益，对村干部开展工作提出了巨大的考验，一旦把握不好行为就会变异，且越陷越深，甚至走向违法犯罪的道路。

政府代理人、村庄代理人和自身代言人基本囊括了新时代村干部扮演的角色类型，至于村干部具体工作过程中扮演计划者、决策者、执行者、监督者、沟通员等都是上述角色的细化而已。粤西16村的调查显示，村干部角色存在于村庄的具体事件中，几乎村干部的所有工作行为都会同时涉及政府利益、村庄利益和自身利益，村干部在同一事件中要扮演政府代理人、村庄代理人和自身代言人。村干部是理性人，他们会尽力平衡三元角色，让各方的利益最大化。平衡利益的过程是村干部三元角色相互影响、相互作用的过程，当无法平衡时村干部会倾向于扮演对自己最有利的角色。根据调查89.3%的村干部希望同时满足三方利益，78.6%的村干部会通过自己积极的行动扮演好角色。访谈中茂名市H村的一名村干部直言，家族在村庄的地位很低，没有存在感，自己一直外出务工，对村干部工作没什么兴趣，去年在大家的鼓动下当选为村干部，按照政府的指导给村庄拉来两个项目，家庭、家族在村庄的地位一下子提升了不少，目前自己正在与政府沟通，打算为村庄争取更多的项目。阳江市P村的一名村干部说建设村文化活动中心自己跑了很久，付出很多，建好后每个人都能获益，老年人一起打打牌、聊聊天，很知足，还得到政府的通报表扬，付出也值了。云浮市C村的村支书说以前村道是泥巴路，高低不平，出行不方便，一下雨泥泞不堪，存在安全隐患，去年通过多方协商，由政府和村庄共同出资，村道硬化为水泥路，大家都乐开了花，自己出行也自由了，晚上开会不用担心摔跤了。新时代要实现乡村振兴的目标，农村的项目和事务大大增加，村干部的工作更加繁忙，村干部需要不断解决冲突、调适角色，方可满足多元需求。

二、新时代村干部三元角色耦合的机理

粤西7镇16村的调查说明在具体事件中村干部扮演的政府代理人、村庄代理人和自身代言人角色相互影响、相互作用，村干部会基于理性原则选择效用最大化的行为，为政府、村庄和自身谋取更多的利益，我们认为用三元耦合这一分析框架来阐释新时代村干部角色比较合理。耦合是指两个或两个以上体系或两种运行形式之间通过互相作用而彼此影响，形成互动关系以至联合起来，或者是通过各类内在机制互为作用，形成一体化的现象[11]。耦合表达了两个或两个以上事物之间的关联和相互作用的效应，形成了以事物间相互依赖、协调、促进和作用为核心的耦合关系。新时代村干部三元耦合是指其政府代理人、村庄代理人和自身代言人角色的互动关系，即三元角色相互影响和相互作用的关系；耦合是多元持续输出力量、求同存异，最终形成合力的过程。新时代村干部角色是政府、村庄和村干部自身相互作用的结果，是村干部素质提升、能力增强的内在逻辑，也是中国农村发展变迁的结晶，村干部角色耦合是三元力量不断磨合的一个长期过程。

从表象来看村干部政府代理人、村庄代理人和自身代理人角色各自独立，并无交集，事实并非如此，无论是政务还是村务，村干部的具体职务行为都会涉及三方利益。村干部三元角色并非完全是异质类系统，具体事件中三元角色在多个维度存在相互交融结合的空间，其至少在三个方面交融结合在一起，其一，三元角色形成于农村场域，政府代理人、村庄代理人和自身代言人的扮演都离不开农村这一特定的空间，农村的自然环境和社会环境是三元角色形成的客观条件；其二，村干部是扮演三元角色的共同主体，三元角色集于村干部一身，脱离村干部谈政府代理人、村庄代理人和自身代言人都是没有意义的；其三，村干部扮演三元角色的目的是追求利益最大化，无论扮演政府代理人、村庄代理人还是自身代言人，都是为了谋取最大化的利益。交融集合过程中若利益一致，可以实现三元角色归一，若三元利益间存在矛盾，则角色相互冲突。新时代村干部三元角色相互影响、相互作用的关系无处不在，符合耦合的基本要求。

新时代村干部三元角色耦合的基本过程可以概括为两个阶段，在第一阶段村干部三元角色相互独立，村干部的行为选择表现为非此即彼，三元角色各自内部要素只在本系统内活动，较少与外部进行联系，运转相对封闭。在第二阶段基于外部的压力和自身发展的需要，村干部三元角色系统要素间开始交换和流动，随着要素交换和流动的持续进行，来自不同系统要素的差异渐趋减低，共性则日益增加，系统的同质化程度越来越高，最终三元角色系统完全融合在一起，实现了三元角色归一，也即某种意义上的一体化。不可否认，村干部三元角色系统运行中由于客观条件不成熟、人的有限理性等原因，在某些阶段独立发展，很少进行关联，一系统发展中忽略其他两个系统，甚至三个系统为了争夺有限的资源会形成竞争，相互贬低或排斥对方，割裂系统间深度融合的纽带，不利于乡村振兴和农村事业发展的深入推进。从短期看，三元角色系统似乎呈分离状态，但从长远看三个系统是结合在一起的，系统运行的实质就是不断弱化差异，寻找共同特质，实现高度融合的过程。

三、新时代村干部三元角色耦合的基础

党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略的重大决策，2018年中央一号文件明确了乡村振兴战略的实施时间和阶段目标，意味着村干部角色的转换及调适内在统一于农村社会的全面发展，村干部三元角色耦合的基础有五个维度。

一维是农村经济快速发展。改革开放以来我国农村以家庭联产承包责任制为改革起点，农村非农产业由无到有，规模从小到大，各类产业兴旺发展，农村面貌发生了翻天覆地的变化，农村经济飞速发展，广大农民由不能解决温饱问题到实现小康生活的跨越，人均收入增长了近100倍，取得了令人瞩目的成绩。近年来，随着农村优质交通和通讯覆盖面不断扩大，农村物流和电子商务迅猛发展，加之农村土地流转注入的活力，农村经济再次迎来发展的黄金时期，可以预见未来农村经济发展会取得更好的成绩，这无疑为农村其他事业的发展奠定了坚实的基础。

二维是农村政治改革卓有成效。与经济改革相协调，我国农村实行了村民自治，国家在乡镇建立政权作为行政机关的末梢，负责管理乡村社会的行政事务，乡镇以下的村，由村民会议选举组成的村委会代表村民进行管理，政府不再直接插手村内事务[12]。广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现了自我管理、自我教育、自我服务、自我发展，直接当家做主，自己的事情自己办。农村政治改革是我国现代化治理的必然要求，其改变了农村的传统观念，农民初步树立了现代民主理念，对权利和法治观念有了较明确的认识，并通过农村政治实践锻炼了参政议政的能力，保证了农村改革的政治环境。

三维是农村教育文化取得巨大进步。得益于经济发展，农村教育设施设备不断升级更新，通过各种扫盲和普及义务教育，农民的文化水平大大提升，教育事业发展取得了巨大进步。当前，农村职业教育和农村技能培训正开展得如火如荼，各类新型职业农民不断涌现，积极投身乡村振兴。一批批农村文化活动中心、农村文化广场、农家书屋的落成，为农村人提供了高品质生活的平台和丰富的精神食粮，农村人的文化娱乐活动多姿多彩，农民的精神面貌焕然一新。农村教育文化取得的进步提升了农村社会的文明程度，为村干部的理性思考和三元角色耦合赢得了健康有序的文化空间。

四维是农村生态环境治理成效显著。农村经济发展一定程度破坏了生态环境，为了确保农村生态环境的有效复原，国家开展了一系列以整治农村人居环境治和建设生态宜居美丽乡村为目的的活动，随着治理的深入，农村垃圾分类及回收处理、厕所改造、污水处理、科学种养等成效显著，持续绿化山体和退耕还林还草措施的推进有效防止了农村水土流失，农村基本告别了脏乱差，正向亮齐优迈进。土地制度改革推动了农业向规模化生产和经营方向发展，化肥、农药的使用更加科学合理，农业面源污染逐步减少，农村生态环境保护和生态环境复原有条不紊地开展。

五维是农村和谐社会建设稳步推进。政府体制改革和依法行政推动了基层政府由管理命令向服务治理转变，基层政府及其人员的工作行为更加人性化，农村养老和医疗改革免除了农民的后顾之忧，农村文化事业的繁荣发展提升了农民的素质，农村群众上访事件和集体事件大幅减少，扫黑除恶专项斗争净化了农村社会风气，农村治安防控体系建设有效预防和控制了农村治安事件，农村社会和谐稳定。

在党的正确领导下，经各级政府和广大人民的齐心协力，农村经济、政治、教育文化、生态环境、社会秩序正向预期方向发展，村干部的工作环境得到了极大的改善，为政府代理人、村庄代理人和自身代言人三元角色耦合提供了条件。三元角色耦合所释放的能量，也必将为推动农村各项事业发展提供无限动力。

四、新时代村干部三元角色耦合的动力

三元角色耦合的动力源于两个方面，一是利益最大化，二是社会主义价值观。利益最大化是村干部三元角色耦合的核心动力，村干部是理性人，在三岔路口抉择时深入分析了各种行为，对具体行为可能产生的结果进行了合理预测，最终选择的行为是利益博弈的综合结果。村干部在面对具体事件时有很多选择，无论做出何种选择都会有利有弊，相对而言，周全各方利益，从整体考量三元角色是最明智的。利益最大化是政府、村庄和村干部的共同追求，村干部履行职责中只能全面衡量三元利益，兼顾三元角色，选择能同时满足政府、村庄和自身需求的方案。若单从某一角色看村干部的这一选择可能并非最佳，但此选择风险最小，最为稳妥，各方都比较满意，能够赢得大家的认可，实现利益最大化。政府、村庄和村干部三元利益的实现是同一过程，村干部在扮演政府代理人时要考虑村庄利益和自身追求，不能忽略政府利益和个人利益，工作中谋取自身利益时不能对政府利益和村庄利益不管不顾。三元利益结合在一起，忽视任何一元，从眼前看其他元可能获得较大利益，从长远看三元利益都不同程度受到损害。

个人价值观对村干部的行为选择起着决定性作用，有什么样的价值观就会选择什么样的行为，社会主义核心价值观成为村干部角色耦合的精神动力。当前我国仍处于转型期，村干部的价值观可能会出现偏离甚至泛滥，令人可喜的是，十八大以来社会主义核心价值观的确立为公民行为的规范提供了指引。社会主义核心价值观融合了国家、社会、个人三个层面的价值需求，充分体现了人本思想，逐步融入社会生活深入人心，得到人们的认可和遵守，并成为我国的主流价值观。村干部作为最基层的管理者，基于工作原因对社会主义核心价值观的熟悉和理解程度高于普通村民，社会主义核心价值观对其影响也更大。村干部对社会主义核心价值观的接受和遵守提升了其思考问题的深度，使其开展工作时能够在更高层面考虑政府、村庄和自身利益，采取更加合理的行为，实现三元共赢。村干部要以“人”为出发点和归宿点，通过精准的服务行为满足政府、村庄和自身需求，不能立于政府和村庄的对立面，勇做政府和村庄的代理人。任何作为的逻辑都应围绕社会主义核心价值观的主旨要求推进，更应成为践行表率。[13]

五、新时代村干部三元角色耦合的路径和目标

政府代理人、村庄代理人和自身代言人是村干部工作过程中扮演的角色，村干部无法避免。虽然三元角色并非必然相冲突，但实践中经常发生矛盾，这也是村干部工作难度大的一个重要原因。如果说兼顾政府和村庄二元利益村干部需要掌握走钢丝的平衡术的话，兼顾政府、村庄和自身三元利益村干部则必须掌握三岔路口的抉择和应变术，考虑不周抉择了任何一元，都会伤害到其他元，从而远离多元对村干部的角色期待。三元角色对村干部的工作提出了挑战，创新村干部的工作思路和方法显得尤为重要。新时代村干部三元角色耦合的基本路径是不断增强村干部的服务能力，重塑村干部的服务者角色，耦合的目标是推进政府代理人、村庄代理人和自身代言人角色归一。

增强村干部的服务能力、重塑村干部的服务者角色应聚焦于三个方面：第一是提升村干部对党和国家政策的理解和执行能力。作为政府代理人，村干部首先要正确理解党和国家关于农村的各种政策，真正吃透政策精神，而非表面理解，不仅如此，还要在纵向上领会政策链、横向上贯通政策群，切实提高政策站位，从宏观上把握党和国家的农村政策。村干部还要改进工作方法，提升政策的执行力度，及时完成政府下达的任务，保证农村大政方针的落实，有问题要及时反馈沟通，不得隐瞒拖延。村干部政府代理人服务能力的提升是党和国家农村事业发展的基础，更是农民了解党和国家农村动向的窗口，通过政府代理人能力农民可以对涉农政策、农村未来发展做出稳定预期，坚定乡村振兴和农村全面发展的信心。第二是提升村干部全面服务村庄的能力。习近平总书记指出，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”，要把社会治理的重点放在基层，农村必然成为社会治理重中之重。农村虽处最基层，但事关老百姓生存和发展的政治、经济、文化、教育、卫生、治安等样样俱全，村干部要牢固树立一切权力来自人民和群众无小事的观念，不断学习，积极实践，妥善办理事关老百姓生活和工作的实事、要事，全面提升服务村庄的能力，维护村庄利益，保障村民和各类组织的权益，做一个负责任的村庄代理人。第三，提升村干部自我服务的能力。长久以来各界对村干部自身利益没有给予足够的重视，以至于谈到村干部想到的就是为政府和村民服务，村干部自身利益被忽略了。村干部的自身利益是客观存在的，而且村干部一直在追求自身利益。既然不能否认，就应该正视村干部的自身利益，提升村干部追求自身利益、服务自我的能力。政府和村庄要创造条件，支持和鼓励村干部追求自身合法的利益，助力村干部实现理想和抱负。村干部要明辨是非，在具体职务行为中做到客观公正分配利益，处理好公与私的关系，积极追求属于自己的利益，代言好自身利益。

政府代理人、村庄代理人和自身代言人耦合驱动，村干部三个维度的服务能力不断提升，服务者角色得以重塑。具体事件中村干部在三岔路口抉择和应变时不再遵循非此即彼的逻辑，而是积极创新工作思路和方法，整合三元利益，充分利用各种资源，在三岔路口修建一条平坦大道，互通三元角色，让各方都能够从中获益，实现三元角色归一。

结语

由于工作的特殊性，新时代村干部政府代理人、村庄代理人和自身代言人角色将长期存在，但基于理性人的考虑，村干部将有效融合三元角色，选择合理的行为开展工作。村庄领导所扮演的角色和他们的自身利益是密切相连的，因为作为一个理性的行为主体，他们的最终目的是最追求效用的最大化。[14]政府代理人、村庄代理人和自身代言人耦合是新时代村干部角色变迁的基本趋势，三元角色通过相互影响相互作用，最终实现角色归一，达成三元效用最大化，村干部回归服务本质。村干部应牢固树立服务理念，全心全意担当政府代理人、村庄代理人和自身代言人，不偏不倚做好各项工作，重塑服务者角色。今后政府应重点提升村干部的服务能力，规范村干部的工作行为，推进村干部三元角色耦合，助力乡村振兴。