中国官办行业协会建立的策略——组织变革的视角的分析

任晓春 程丹岐

（山西大学政治与公共管理学院 山西 太原 030006）

改革开放以来，国家与社会之间的同一状态被打破，镶嵌形态正在形成，主要表现为社会从“总体性社会”向“多样化社会”转变，国家的治理模式也由“全能主义”向“威权主义”转变[1]。国家与社会新型关系的建构反映出政府与社团组织关系的动态发展。“一方面，国家给予社会以自主性的空间，允许新兴社团的产生和发展，另一方面，虽然这些社团组织在形式上注册为非政府组织，但在人、财、物等方方面面仍依附于所从属的政府机构，组织中的领导人大多是由现职所在部门领导担任。”[2]行业协会作为非政府组织的重要一员，对政府具有较高的单向依赖性。尤其是占据半壁江山的官办行业协会，异于实行能人治理的民间行业协会，受到政府的管控式治理，导致协会的功能优势难以发挥。十八大之后，政府一方面通过脱钩方案促使行业协会走向“五分离五规范”，实现有限度的去行政化；另一方面通过购买服务、职能转移等方式给以行业协会独立发展的空间，促使其走向市场化、民间化。然而，路径依赖的存在，使得行业协会脱钩流于形式，走向独立发展的道路充满艰辛。要想使官办行业协会真正的成为行业治理者和社会治理一元，发挥其特有的天然治理优势，就需要改变其固有的“二政府”属性。然而，值得我们思考的是，为何官办行业协会发展至今仍有如此“顽固”的政府属性？该属性产生于何时何处？其发展变革过程为何情况？为了解答这些问题，本文从官办行业协会的诞生出发，解析其建立策略，以挖掘其根本，吸取以往变革的经验和教训，将行业协会转型为真正具有独立自主性，具备自治能力，发挥治理功能的社团。

一、部局改制的组织变革策略

官办行业协会“有可能在计划经济的特殊时期出现，但出现数量较多的时期应该是市场经济阶段政府职能转变时期”[3]。从我国官办行业协会的前身来看，多数为各部委的专业司局、国务院各部或国家局。可以说，20世纪80年代的行业协会主要由各专业司局改制而来；而到21世纪初，国家部局也改制为行业协会。

（一）专业司局合并成立行业协会。20世纪80年代，中国行业协会呈现良好发展势头。该时期的行业协会处于政府推动产生的阶段，主要有两种产生路径：一是专业司局直接转制为行业协会。由工业部委的专业司局机构合并成立的行业协会有机械工业部的中国模具工业协会（1984年）、中国饲料工业协会（1985年）、中国橡胶工业协会（1985年）等。二是专业司局先转制为行政性公司再改制为行业协会。改革开放后，为适应市场经济的发展，实现政企分开，政府职能部委的一些主管业务的司局被改制成行政性公司，但仍行使着行政管理职能；到1986年的政府机构精简，大批中央和省级政府的二级行政性公司相继撤销，行业协会取而代之。如1982年，国务院以原一机部汽车工业局为基础，成立中国汽车工业公司（简称中汽公司）；1987年，国务院将其转制为“中国汽车工业联合会”，由机电部归口管理；1990年2月，国务院将其重新组建为拥有行业管理职能的“中国汽车工业总公司”；1993年，中国汽车工业总公司成为具有控股公司性质的经济实体，所拥有的汽车行业管理职能也收归新组建的机械工业部。

（二）国家部（局）蜕变成立行业协会。1993年，政府机构改革将一部分专业经济管理部门改组成全国性行业总会，成为国务院的直属事业单位。如中国纺织总会是基于原纺织工业部组建而成的，中国轻工总会是基于原轻工业部组建而成的。1998年，国务院机构改革将中国纺织总会、轻工业总会、机械工业部、有色金属工业总公司、煤炭工业部、冶金工业部、化学工业部、国内贸易部分别改制为国家纺织局、轻工局、机械局、有色局、煤炭局、冶金局、石化局和内贸局，归经贸委管理。到了2001年，所改制的8个国家局和经贸委原先所属的建材局被宣布撤销，分别组建成中国纺织工业协会、轻工业联合会、机械工业协会（同年将“协会”更名为“联合会”）、有色金属工业协会、煤炭工业协会、钢铁工业协会、石油和化学工业协会、物流与采购联合会、建筑材料工业协会、商业联合会10个全国性行业协会。

探究这些协会的产生之道，可以发现“借壳上市”战略运作于其中。“借壳上市”是将机构进行重组，使规模、职能等各方面都异于原机构，是机构改革中常用的办法。该种改革，一方面撤销了政府机构，减少了政府机构数量；另一方面，将原有的行业协会更名重组，接收了安置分流的部分公务员。但改革出发点为配合政府机构改革，忽视了行业协会自身属性和发展规律。由于协会成为大量政府分流人员的安置所，而这些人员甚至于占据着领导岗位，导致诞生之初其生存发展之舵就由政府及政府公务员操控着。可见，政府机构改制而成的行业协会的“被动角色被突出了，而能动性被忽略了”[4]，导致功能“异化”。

二、分级分类的组织体系策略

历史制度主义认为，要想真正了解事件，就需要从历史脉络入手；要想观察脉络，“就需要致力于发掘重大的政治事件和进程的独特时代背景。”[5]国民经济发展中的各行各业，基本都设有相应的行业协会。但行业协会治理体系并非一经设立就达至完美，而是从最开始的企业管理协会、质量管理协会逐渐发展成分级分类的行业治理体系，体现了从分散到集中、从碎片到整体的组织架构策略。

（一）协会“描点”，即在各部门内部地分散地成立行业协会。80年代初，国务院各部委和各地方省市相继成立本行业的企业管理协会和质量管理协会，且这些协会受各政府部门直接领导和中国企业管理协会或质量管理协会的指导。可以说，我国各行业最早成立的协会多为企业管理协会和质量管理协会。如中国电子质量管理协会（1979）、中国纺织工业企业管理协会（1981年）、中国水利电力质量管理协会（1983）、中国石油企业管理协会（1984年）、中国航空工业质量管理协会（1984）、中国铁道企业管理协会（1984年）、中国航天工业质量协会（1985）、中国医药企业管理协会（1985年）、中国建筑材料企业管理协会（1986年）、中国化工企业管理协会（1986年）、中国医药质量管理协会（1989）、中国冶金企业管理协会（1989年）等。

（二）协会“聚类”，即按照行业类型进行调整，将同类或相近的协会合并为新的行业协会。1985年，在车胎协会、炭黑协会、胶鞋协会、再生胶协会、轮胎协会、乳胶协会等8个专业协会的基础上，化工部橡胶司成立中国橡胶工业协会；1991年8月，化工部成立化工行业协会联合办公室，挂靠政策法规司。1997年4月，中国发电设备、中国输变电设备、中国电器、中国电机、中国电工器材、中国工业锅炉六个全国性行业协会合并重组为中国电器工业协会。

（三）协会“升级”，即部分行业协会变迁为行业联合会，代管其他行业协会，形成同一行业内“联合治理的多元化格局”。从协会的命名来看，国资委主管的16个协会中，有11家为“联合会”。从协会的管理来看，升级的协会从两方面体现着联合会属性。一方面，直管协会与代管协会分级。“直管协会”称谓最早来自《关于印发国家经贸委主管的行业协会管理意见的通知》（2001年），该通知将最早成立的中国中小企业国际合作协会、中国工业经济联合会、中国质量协会、中国企业联合会、中国包装技术协会以及国家局蜕变的10大行业协会共15个行业协会定为“直管协会”，经贸委委托这几个协会代管其所管理的其他256个行业协会、学会、基金会等。同年，中国电力企业联合会作为直管协会，受国经贸委托代管其所管理的中国电力规划设计协会等5个协会。虽然直管协会和代管协会具有平等的法人地位，各自独立承担民事责任，但国家分级监管的治理体系可见一斑。国家对直管协会进行直接管理，再委托直管协会管理代管协会，加强了对整个协会系统的有效监管。另一方面，直管协会管理其附属单位。“附属单位分两大类，一类是事业单位，包括各类中心、研究院、报社、出版社；一类是企业。这两外围的组织构成了协会的支撑性组织。”[6]2001年的政府机构改革，将原属国家局管理的信息中心、规划院和其他一些事业单位等9个机构的原班人马一次性转型并直接划归相应的综合性行业协会门下，委托其进行管理。因而，现有的综合性行业协会集行政管理、行业协调和学术研究等职能于一体，既要对行业协会自身需求进行满足，又要构建有效平台以进行学术研究交流。

随着行业协会治理体系的完善，官办行业协会的业务主管部门主要为国资委，而国家发改委、工信部、商务部、住建部等部门也对本行业的行业协会进行归口管理。2001年，全国性工业行业协会有206个（经贸委系统有147个，其他部委59个），涵盖主要产业门类，基本覆盖了工业领域[7]。2003年之后，原“挂靠”国家经贸委的15大行业协会，全部“挂靠”国资委。可以发现，在行业协会治理体系从无到有、从点到线再到面的过程中，行业协会无一例外地都受到政府有关部门的严格管理，自始至终都处于政府控制之下。

三、路径依赖的渐进式变革

唯物辩证法认为，事物总是与外部环境相互适应、相互影响，并在矛盾斗争中获得发展的。为了与经济发展相适应，与政府变革相配套，行业协会逐步由部门管理向行业管理渐进转变。国家与市场的分离和发展为行业协会变革提供刺激力，但“制度作为一个体系是具有历史的路径依赖性而进化来的。”[8]路径依赖（path dependence）认为，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[9]，强调了初始条件和历史因素对制度变迁的影响。纵观我国官办行业协会的发展过程，可以发现，历史性因素与规范性要求相结合的渐进式变革倍受青睐。而渐进式变革综合应用了“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”两种制度变迁路径。

（一）政府主导的强制性变迁：机构变革与政策变迁

强制性制度变迁是一种供给主导式的变迁。“纵观我国社会组织的发展过程，实质上是政府主导的一个制度变迁和制度创新的过程，是政府为了配合改革的需要而做出的有意识的选择。”[10]

1.组织保障——机构变革。道格拉斯·诺思说，有效的组织是制度变迁的关键。在1982年政府机构改革中，新设立的国家经济体制改革委员会（简称体改委）和国家经济委员会（简称经委）作为高层次的宏观管理机构推进市场化改革，与国家计划委员会同处政府组成机构序列的最高一层，成为国务院管理国民经济和社会发展的三大综合部门。

体改委是由1980年5月成立的“国务院体制改革办公室”更名而来，是研究、协调、指导和决策经济体制改革的综合性专门机构；1998年的机构改革，将其改称“体改办”，不再列入国务院组成部门。经委是1982年在国务院机构改革中所撤销的国家农业委员会、国家机械工业委员会、国家能源委员会和国务院财经小组的基础上组建而成的，是经济体制改革的组织协调部门。1988年的政府机构改革，撤销经委，将国家经委与原国家计委组建成新的国家计委，但经委又演变为国务院生产委员会、国务院生产办公室，经济贸易办公室；1993年，为了以深化改革、加强宏观调控为重点，加强各类市场的培育和建设，引导企业改革和发展，又独立设置经贸委，成为国务院组成部门之一；1998年政府机构改革，将专业经济类部委改制的国家局交其管理，至此经贸委变成了一个超级大委。

改革期间，虽然体改委和经委几经变化，于1988年撤销经委，1993年恢复成立经贸委，1998年撤销体改委，2003年撤销体改办、经贸委，并与计委合并成立发改委，2008年将发改委的工业行业管理和信息化的“管规划、管政策、管标准，指导行业发展”职责划入新成立的工业和信息化部（工信部），但纵观经委和体改委存在时期，其工作重点主要是行业管理体制改革。

2.体制保障——政策变迁。1982年，国务院为了解决我国长期存在的行业缺乏有效管理的问题，提出了“工业的调整，要从行业搞起，按行业组织、按行业管理、按行业规划”的改革原则。1984年中央《关于经济体制改革的决定》明确提出，各级政府部门原则上不再直接经营管理企业，实行政企分开，以正确发挥政府管理经济的作用。1984年召开的十二届三中全会提出：“专业经济管理部门要从具体管理直属企业的生产经营转向搞好全行业管理，制定行业发展规划，研究行业内重大经济技术政策，组织信息交流、技术开发和人才培训工作。”同时，提倡让负责工业生产的副局长在企业管理协会兼职。就改革的基本原则来看，主是要政企分开。就改革的取向来看，1984年—1987年主要是经济管理部门的简政放权。1988年—1992年主要是裁减和合并专业经济管理部门，将其投资和物资分配权力削弱，以使企业所受的行政约束减少。1993年—1997年突出强调减少具体审批事项和对企业的直接管理，将专业经济管理部门改革为经济实体、行业总会、监督协调机构三类。1996年国家经贸委负责筹备行业协会试点工作，1997年将试点城市定为上海、温州、厦门、广州四个城市。1998年国务院机构改革，继续对经济管理部门进行裁并。至此，“行业管理作为我国经济管理体制改革目标模式的地位得以最终确立。”[11](P88)

（二）适应市场需求的诱致性变迁：观念更新与环境优化

诱致性制度变迁是一种需求诱导式的变迁。为适应市场的需求，政府从观念更新和环境优化两个方面，营造出行业协会发展的氛围。

1.观念更新。合法性的建立基础是行为者的认同，但“行为者的偏好并不是一成不变的，而是随着情境的改变而变化”[12]。中国所有领域的改革基本都遵循双轨制的治理策略，即保留原有体制，并引入新体制进行体制外制度创新，通过增量改革策略和制度绩效提升来渐进式地推进改革，易于获得认同，满足合法性要求。经委于1979年至1980年先后主导成立了中国企业管理协会、中国质量管理协会、中国包装技术协会三大协会，并挂靠其下。这三大协会虽是由有实践经验的工作者、学者等组成的群众性经济学术团体，但其会长都由原国家经委的副主任担任。自此，行业协会的地位和作用才引起人们的注意。以中国包装技术协会的成立为例。改革开放前，我国包装工业发展落后，集中于旧包装的回收利用和包装用纸的节约；改革开放后，包装破损严重导致许多商品残破，包装水平低下导致出口的优质商品价格偏低，造成巨大的经济损失；1979年经邓小平同志批示、经委批示转交轻工部承办包装协会；南京会议宣布成立的“中国包装技术协会”挂靠在轻工学会下，但与会代表一致认为由经委而不是轻工部负责此工作最为适宜；之后，中国包装技术协会重组，于1980年12月在重庆成立，由原国家经委副主任邱纯甫任会长。

2.环境优化。当代组织理论认为，“组织在被动适应环境的同时对环境也有能动的反作用。”[13]为了扭转计划经济的低效率，维护政府绩效合法性，中国政府直接推动、打造和干预了现代市场的形成。同时，社会主义市场经济的良性运行，不仅需要公平竞争的市场体系、有效的政府监管，还需要积极的各类中介组织。

第一，政企分开，壮大微观经济实体，实现资源的市场配置。政府减少对市场竞争的行政干预，使得与政府机关脱钩的经济实体或由政府部门转制而来的经济实体，成为国家授权经营国有资产的单位。自此，国有企业改变了以往作为政府机关附属物的地位，自主权逐渐扩大，形成多种经济形式并存的局面。政府部门转制而来的总公司，主要有两种：一是不宜由地方管理的，二是为促进建立若干企业集团而组建的过渡性公司。到1988年，中央成立的国有大型企业有：中国船舶工业总公司（1982年）、中国石油化工总公司（1983年）、中国有色金属工业总公司（1983年）、中国统配煤矿总公司（1988年成立，1993年撤销）、中国电子工业总公司（1988年成立，1993年撤销）、中国兵器工业总公司（1988年）、中国核工业总公司（1988年）。此后，又成立了中国航天工业总公司（1993年）、中国航空工业总公司（1993年）、中国石油天然气总公司（1993年）、国家电力公司(1997年)。之后，这些总公司基本一分为二，组建集团公司。

第二，政企联系，发展行业组织，实现资源的社会配置。“改革开放以后，随着市场化改革的推进，我国社会经历了前所未有的权力分化和转移的过程，社会结构日趋多元、利益主体日趋多样。”[14]“自愿性社团在那些结构已经变得规模宏大、因素众多，异质性强的社会中，似乎成为社会共同体整合的适当形式。”[15](P178)官办行业协会作为自愿性团体，其生成基于“政企分开”的需求。一方面，政企分开后，政府与企业的直接纽带被切断，政府不仅不再具备对行业运行和发展进行直接干预的微观通道，政府的行业政策制定和执行也缺乏作用于市场的渠道。另一方面，为促进若干企业集团的建立而组建的行政性公司亦需变革。因而，政府部门将已改制的行政性公司转制为行业协会，行业协会成为介于政府与企业之间，为政府与企业的再联系重建联系的纽带。

探析行业协会的变迁路径，可以发现，虽然行业协会变革受到供给主导式和需求诱导式的双重推动，但是这两种制度变迁路径背后的推动力量仍旧是政府。因此，从宽泛角度而言，行业协会变革背后推手是政府的强制性权力。

四、结语

行业协会作为非政府组织，本应发挥着为政府和企业沟通搭桥的作用。但是，官办行业协会一经出生就烙上政府行为的印记，成为政府的“手下”，致使协会发展偏离了其最初设定和应有价值。而后历经多次变革形成较为完善的行业协会治理体系，但是协会变革背后的推动力以政府自上而下安排为主，导致变革不可避免地裹挟着政府痕迹，致使协会处于“半官办”[16]性质的复杂形态。因此，从本质而非形式上摆脱对政府的依赖就成为行业协会变革的首要任务。而官办行业协会的治理转型仅靠政府政策强制执行是不可行的，而需要发挥利益相关体的能动作用和共同治理作用。对于官办行业协会而言，既要建立民主的内部制约机制，也要不断加强技能水平，以发展出更大的网络，获得非强制性权力。对于政府而言，在执行脱钩方案等强制性方式的同时，也要注重对政府公职人员和行业协会工作人员的思想引导，以使强制性力量和诱致性力量同时并举，发挥“1+1>2”的作用。