中国农村基层治理的变迁研究

王仲祥 王 贝

（西华大学马克思主义学院 四川 成都 610039）

农村基层治理一直以来是专家、学者们研究“三农”问题的热点，更是实现农村现代化的重要课题。诺斯教授曾将制度的变迁视为追求潜在获利机会的自发过程。[1]对于影响农村基层治理的因素，美国学者科恩指出，经济的发展状况对人们参与政治事务发挥着根本作用，贫困和落后造成了人们丧失独立发表意见的能力，并且未能得到足够的重视。[2](P109-110)徐勇则将村民参与选举的动力归结为利益冲动，指出村民是有理性的而非无知的行动者。[3]关于制度变迁的作用，彭彭（2012）认为农村基层治理制度的变革和调整为农村经济的发展提供了根本出路，它具有必然性的特征。[4]刘守英（2018）等从国家治理的角度指出乡村治理的格局正由乡土中国向城乡中国转变，制度的变迁在于矫正以往的弊端。[5]就基层治理本质而言，袁方成（2018）等认为是立足于农业、地域和乡土而构建起来的体系。[6]上述研究成果对农村基层治理提供了借鉴意义，但仍缺乏整体系统的研究。本文结合制度经济学方法论，从理论与学科的交叉，立足于制度供给、需求及路径依赖下国家相关政策的边际调整，对农村基层治理制度的发展演变进行动因分析和研究，探求农村基层有效治理的变迁方向。

一、中国农村基层治理制度的变迁

制度的发展演变是由一定时期现实的利益需求推动的，农村基层治理制度的不断发展和完善，不仅是治理主体在实践上的积极探索，更是适应不同时期社会生产方式的变化作出的重大调整。农村由于长期受小农经济体制的影响，贫苦农民唯一的经济生活支柱来自于土地，造成他们之间的社会关系以及生产活动等相互依赖性强，需要紧紧依靠有威望的宗族族长和乡绅精英对农村秩序进行维护。1949年以来，我国根据农村实际发展形势，对农村基层治理的制度作出了适时的变革和调整，深刻影响着农村的治理进程。

（一）新中国成立以来农村基层治理制度的形成过程

新中国成立初期，国家还处于一穷二白的特殊艰难时期，经济上亟待恢复，农村的治理环境也相对封闭、孤立，土地依然是农民生产生活的根本。作为一种生产资料，土地在经济过程中为人们带来收益，[7]土地的权属关系则构成农村基层治理的基础。[8]针对这一现状，国家颁布推行《中华人民共和国土地改革法》，继续指导推进土地改革运动，最终农民获得了农业生产的土地。社会主义改造时期，国家工业化的发展需要资源的集中化，[9]农村走上农业合作化的道路，为当时工业化的发展在人力、财力、物力等方面做出了不可磨灭的贡献。自“建社决议”以来，人民公社作为治理农村的基层单位，根据社会实际情形实行的是三级分层管理模式，生产队是其中最为基础的管理单元。其合作、互助等思想深刻影响着农民的生产生活，但由于实行高度集中的计划经济体制，生产资料并非真正掌握在农民手中，而是归集体所有，人民公社在治理过程中对农村过度干预，在农村经济发展中制定高指标、追求高速度，导致与现实的社会生产水平相违背，不能切实满足各个主体的需求，冒进、浮夸现象较为严重。加之存在平均主义现象，农民的劳动价值不能得到充分体现，他们的自主性在一定程度上受到了抑制。因此，农村经济发展的内生动力不足，治理效果弱化。

（二）改革开放后农村基层治理制度的发展过程

农村经济改革初期，农地制度发生了阶段性变化，原有的生产队被解散，农业的生产活动建立在以家庭为基本单位的基础上，农民拥有了土地经营权，这是农村基层治理制度发生转变的重要体现。但在制度衔接期出现了治理真空，由于生产关系的调整和对市场经济规律认识不完善，村民存在盲目从众的心态，没有意识到农业生产活动中隐藏着潜在的风险，导致频频出现遭受经济损失的现象。伴随市场化的发展，利益分配、公平竞争、讲究效率等问题逐渐引起人们的普遍关注，对农村基层治理的方式产生了深远影响。中央也开始不断将权力下放到基层，村民自治作为农村基层治理的一种制度，为村民自我教育、自我管理、自我服务提供了经济和思想保障。在政府宏观政策的导向下，为村民自治在内容上构建了基本框架，至此，“乡政村治”格局逐步形成。这样在农村基层治理的进程中，改变了以往被动管理的局面，村民自治取得了一定的成绩，扩大各主体需求的同时，农村出现了利益多元化的趋势。但制度运行上还有诸多不足之处，财力上不可避免地存在着处理各项事务开支大、负担重等现实问题。村民的一些合法权利也曾一度被忽视，特别是在选举过程中存在走过场的形式主义，没有完善的监督机制加以规范，部分候选人常常将政治权力与经济利益挂钩，致使他们为了谋取私利做出不当行为。卢福营指出，村民自治在未来发展的重要任务便是实现自治的回归与拓展。[10]因此，这些问题的有效解决，依然需要与时俱进积极探索和创新村民自治的有效实现形式。

（三）新时代农村基层治理制度的完善过程

随着新时代农村基层环境的变化，农民对美好生活的需要日益增长，基层治理中出现了新的问题和挑战，治理难度也在逐渐上升。当前，国家对农村的基层治理高度重视，农村改革发展的力度也在不断增强。农村基层的有效治理是国家实现治理体系和治理能力现代化的重要目标。由于农村发展长期受多种因素的制约，存在着社会生产力低、生产方式落后、生产成本高、经济发展缓慢以及承担的风险大等一系列突出问题，基层治理主要是协调利益分配、化解矛盾冲突。对此，习近平总书记在党的十九大报告中对农村基层治理提出了新的要求和发展方位，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总目标优先发展农业和农村。提出的乡村振兴战略，无疑在新的历史发展机遇期为农村的基层治理注入了新的强大活力，治理主体日益由单一向多元化趋势转变，促使治理方式更加合理和科学。在决胜全面建成小康社会的新时代，坚持贯彻中央一号文件中保障农民基本收益、拓宽增收渠道的最新精神，农村基层的有效治理势在必行。

二、农村基层治理制度变迁的动因分析

农村基层治理制度之所以作出调整和变迁，在很大程度上是因为既有的制度供给不能满足相关主体的利益需求，土地、资金、人才、技术等相关因素成为阻碍农村基层有效治理的短板，在解决农村难题时往往需要付出更高的成本，因而治理效果未能达到预期理想的目标。

（一）农村基层治理制度供需不均衡

人民公社制度的创立是农村基层治理的一次积极探索和实践。组织上实行政社合一，着力将广大农民集中起来进行农业生产，力图摆脱贫穷落后的面貌。在实行计划经济体制的社会环境下，虽然中央政府宏观上可以凭借行政命令进行统筹安排，对现有的资源进行集中配置，使之得到充分利用，彰显了集中力量办大事的优势，但在一定程度上却无法兼顾农民生产生活的实际需求，束缚了经济的发展活力。并且随着城乡的发展，它们之间存在着严格的户籍管理界限，农民的活动被紧紧限制在特定的公社中，使得人口流动性差，信息技术闭塞，产业活动单一，增值速度缓慢，出现了城乡二元化的发展格局。农村供给的成本在逐年增加，获取的收益递减，供需矛盾不断加剧，致使未能在既有的制度下达到利润最大化的目标，因此有必要引发制度的调整。

（二）寻求预期净收益是农村基层治理中各主体的动力

十一届三中全会后，整个社会的发展环境发生了重大转变，国家把工作重心放在了经济建设上。安徽凤阳小岗村作为中国改革开放时期农村基层治理走出困境的开拓先锋，通过自主摸索、创新，实施土地包干到户的生产责任制措施。新的经济关系使农民获得了更多的经济权利和发展空间，极大地调动了他们的生产积极性，解决了长期困扰着村民的温饱生计问题，并取得了可观的收益，为资本的积累奠定了雄厚的基础。这一做法引起了中央政府的高度重视，通过成本和收益之间的核算，发现在农业生产活动中收益远远大于成本，可以创造出更高的产值，获取预期净收益。因此，国家迅速将这一典型在广袤的农村采取试点方法推广开来。邓小平曾指出：“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”[11](P242)国家的政策支持给予了农村基层治理主体强劲的动力，人民公社制度最终因难以适应社会的发展，退出了历史舞台，原有的生产经营模式被家庭联产承包责任制所取代。

（三）流动人员增多，治理主体缺乏

相较于农村人口多、土地资源少，人地矛盾突出，从事农业生产活动花费大、成本高的弊端，城市为农村务工人员提供了更多的就业机会，他们可以从中获取较高的劳动报酬。但这也引发了大量农村剩余劳动力的外流，造成的后果不仅使农村空心化现象日益严重，更为重要的是，许多土地被荒芜废弃，未能将闲置资源充分有效利用，农村经济的发展受到了破坏和制约，对村民自治产生了强烈的冲击。为解决这一难题，国家开始实施工业反哺农业的方针，在城市的辐射带动下，为农村的发展开辟了广阔的前景。在市场经济体制的影响下，农民生活的方方面面在悄然发生变化。思想上不断得到解放，不再封闭和保守，新的价值理念也在重构。行动上也更加主动，敢于在实践中摸索经验，为不断丰富和完善村民自治的有效形式提供了便利条件，而且建立了配套的监督机制。在基层群众自治制度实施后，村民主体地位得到增强，从而使农民真正有意识地自主参与到对农村各项事务的治理中。政治上权力也得到了制衡和监督，信息逐渐公开透明化，对加快农村基层的民主化进程，预防经济行为中的腐败现象，起到了良好的自治效果。既规范了农村的秩序，又避免了自治过程中各利益主体间的矛盾。

（四）治理环境优化，制度需求增强

“利益相关特别是产权相关是村民自治有效实现的经济基础。”[12]随着经济体制转轨、城乡一体化战略的推行，为人们的经济活动拓展了自主选择的空间，激发了人们内心渴望已久的发展热情，推动了社会生产技术的快速提高。农民已逐渐认识到市场在资源配置中的重要作用，为农村基层治理提供了重要前提条件。市场规模的不断扩大，预期净收益和预期成本两者之间的关系相应发生了变化，原有的旧制度已不再适应，需要作适度的调整。特别是税费制改革后，基层政府相对中央政府来说，虽然是一个独立的利益主体，但它自身具有固有的局限性，如税源较少、增收难度颇大。因此，基层政府治理农村发挥的空间有所缩小。而所有权、承包权和经营权“三权”分置的举措则使农民在基层治理中的流转纠纷得到有效的遏制，产权收益也相应受到了保护，农村治理环境日益优化，农民对于制度的需求显著增强。

三、路径依赖下农村基层有效治理的制度供给

历史实践充分证明，单纯依靠基层政府治理农村是行不通的，还存在很多不足之处。为此国家在相关制度、政策上作了调整，将基层政府与村民、村委会等利益主体紧密联系起来进行多元合作，以期实现提供服务和有效治理的目标。

（一）注重基层政府职能的有效发挥

基层政府是制度供给的重要主体，既要接受上级的领导，又要对村民负责。但有些基层政府人员存在着对自身角色没有清晰的认识，思想观念较为落后，对农村事务的管控思想依然严重，没有严格贯彻服务理念来约束规范自己的行为。此外，基层政府职能的实现还有赖于财政的大力支持，但由于财力的紧张状况，阻碍了有效履行繁荣农村经济的职责，致使治理农村收效甚微。随着时代的发展，农村面临的问题更加地错综复杂。为了克服现有制度对农村经济发展的制约，并应对不同环境带来的挑战，国家对农村基层政府提出了更高的要求。致力于制定和创新符合农民现实利益需求的制度，来提高农村公共服务的供给力度，以此作为治理农村新的着力点。基层政府还须提升自身能力，创新服务方式，尤其是协调利益分配的能力。更要转变治理理念，不能过多地干预经济生活，而应遵循市场客观规律，为农村经济不断寻求持续发展的新途径，给村民自治留足自主发展的空间。

（二）切实以农民的实际需求为导向

农民是农村基层治理的主力军，只有营造良好的发展环境，满足了农民的基本需求，才能为农村经济保驾护航。在现代社会转型的环境下，农村面临新的机遇期和发展期，国家高度重视农村基层的有效治理。如中央“一号文件”的连年持续颁布，把“三农”问题上升到了基层治理问题，并根据农民的实际需求制定了相应的惠农政策，进一步加强了对农村基础设施建设、产业发展的供给力度。尤其是全面取消农业税、加大粮食补贴等重大举措实施以来，在很大程度上减轻了农民的生活负担，调动了他们在农村生产生活的积极性和参与性，民主权利意识得到了增强。并且由于科学技术的不断进步，为农村基层治理创造了新的便利条件，凭借互联网平台加快了信息的传播，人们之间的联系也更为紧密。在市场经济体制中，农民从事农业生产活动的机械化水平显著提高，销售环节中逐步规范了农村相关农产品的价格制度，懂得了最大程度地规避经济风险，以减少成本取得经济收益。农民收入有明显提升，生活质量日益改善，农村经济向规模化趋势发展。

（三）壮大农村基层干部队伍

村委会作为农民的自治组织，在村务治理上发挥着重要的桥梁作用。其中村干部是由村民选举产生的，其职能的有效履行，深切关系到村民的自身利益。但他们的治理能力和自主性还有所欠缺，致使村民的利益诉求未能称心如意。为克服这一不足，不同地区根据实际情况，做了针对性的改善措施，如普及科学文化知识，广泛征求村民的意愿需求等。此外，在农村基层长期存在着“不愿呆、留不住”等人才短缺的种种问题，极大地限制了农村的发展。因此，为了解决这一历史难题，国家制定实施的大学生村官政策向农村输送了一批批高素质人才，提高了他们的劳动报酬和福利待遇，既解决了大学生就业难的困境，也为他们的生活免除了后顾之忧，从而在农村基层的广阔平台中，能够坚定信心地施展所学，有所作为。农村基层干部队伍不断壮大的同时，对更好适应经济发展规律，加强农村产业发展，给予了充分的专业化指导。既维护了农村的稳定，又有助于农村不断进行自我调整，响应国家以创新驱动方式来实现经济的跨越增长，给村民带来实惠。

结语

中国农村基层治理制度的变迁，从制度经济学方法论的视域下是制度需求和制度供给两者相互影响的结果。它构建在广大农民的自身利益需求之上，其治理主体也相应发生了重大转变，逐步形成由单一的基层政府治理向多元主体共同治理、良性互动的格局。经济体制的变革以及市场化的发展，调动了农民生产的积极性，他们开始追寻更多的经济利益诉求。而市场和生产、销售等过程的衔接，打开了农民与外部世界联系的大门，摆脱了仅仅依靠土地进行农业生产的局限，拓宽了农村经济发展的途径。对此，国家对农村基层治理的相关制度、政策不断进行边际调整。在新时代实施乡村振兴战略的契机下，农村的发展环境不断优化，治理方式更加规范化，治理方法日益科学化，治理效益趋向最大化，力图使农村基层政府、农民、村委会等各主体之间利益共生，达到制度供给和制度需求的均衡状态，最终实现农村基层的有效治理。