“一带一路”背景下中老经济走廊建设的进展与挑战

段学品，刘 军

（1.云南大学 国际关系研究院，云南 昆明，650091；2.云南大学 外国语学院，云南 昆明，650091）

老挝是东南亚唯一的内陆国，是传统的农业国家，也是全球最不发达国家之一。中老两国一衣带水、文化相近，老挝是中国的好邻居、好同志、好朋友、好伙伴，中老关系堪称中国同周边国家睦邻友好、全面合作的典范。中国提出的“一带一路”倡议和老挝制定的“变陆锁国为陆联国”战略、中国的“十三五”规划同老挝“八五”规划高度契合。这加上云南省政府出台的《云南省服务和融入中老经济走廊建设实施方案（2020—2025）》，有力地助推了两国合作的深入。近年来，随着双边关系的不断拓深、拓宽，中老经济走廊建设稳步推进，发挥中老经济走廊的辐射与带动作用，助推两国经济快速发展，是两国人民的共同选择。从未来看，中老经济走廊建设应着重发挥走廊集聚资源、资本、技术、人力等要素功能，培育新的经济增长点。

一、中老经济走廊建设成效显著

中老经济走廊是“一带一路”的重要组成部分。它以中老铁路、昆曼公路及沿线交通基础设施为依托，以沿线经济城市和边境口岸为节点，以重要园区和物流枢纽为支撑，形成纵贯中国西南和中南半岛南北经济大走廊。

（一）基础设施建设取得新进展

交通基础设施的互联互通，是中老经济走廊建设的切入点。昆曼国际公路全长1880公里，纵贯中老泰三国，北起中国昆明，南抵泰国曼谷。昆曼公路是中国第一条国际高速公路，于2008年12月通车，2013年12月全线无缝贯通。昆曼公路是中老经济走廊的重要组成部分，为沿线城市发展、旅游开发、物流人流联动提供了交通条件。更重要的是，昆曼公路带动了沿线公路配套基础设施的建设，如服务站、沿线货场、工业园区等，公路的经济集聚和辐射效应已全面展现。昆曼公路的贯通，大幅提高了物流水平，降低了物流成本，加快了双边国际贸易的发展，切实提升了沿线居民的生活水平。

2015年9月18日，老挝副总理宋沙瓦·凌沙瓦表示，老挝要从“陆锁国”变成“陆联国”。在老挝国家“八五”规划中，中老铁路被列为重点项目。2016年12月25日，中老铁路开工仪式在老挝琅勃拉邦举行。中老铁路北起中老边境口岸磨丁，南至万象，线路全长409公里，设计时速160公里，为客货共线的单线电气化铁路。按照规划，中老铁路向北连接中国云南省新建的玉溪-磨憨铁路，向南将连接泰国、马来西亚、新加坡等国铁路，是泛亚铁路的中线，也是贯穿中南半岛南北的经济大动脉。中老铁路全部六个标段均已全面开工，计划于2021年12月2日（老挝46周年国庆）竣工通车。在老挝境内，中老铁路由北至南经过磨丁、孟塞、琅勃拉邦、万班巴萨、万荣、万象等要地。位于中老铁路附近的万象赛色塔综合开发区预计将有超过千家企业入驻，而正在修建的铁路货站，完成后将连接开发区与铁路，届时将产生巨大的经济效益。目前，中老已签署《关于确认并共同推动产能与投资合作重点项目的协议》和《共同编制老挝电力、中老铁路沿线综合开发、旅游等重点领域经济发展专项规划合作框架协议》。这些协议将提升经贸合作水平，促进产业优势互补，深化农业、旅游文化、水利水电、基础设施、医疗卫生等领域合作，推动双方务实合作更多惠及两国基层民众。2020年3月，中老铁路首根500米长的钢轨在万象郊区成功铺设，标志着中老铁路建设进入线上施工关键期。中老铁路连接的磨憨—磨丁经济合作区和万象赛色塔综合开发区的建设稳步推进，其中万象赛色塔综合开发区作为老挝的国家级经济特区，已顺利引入国际和本地企业59家，企业投资额逾10亿美元，并创造1万多个就业岗位。

得益于交通基础设施的改善，老挝第二大产业旅游业快速发展。从2009年至今，泰国、越南和中国始终保持老挝入境客源国的前三位。由于中国游客的惊人购买力，老挝正努力吸引更多的中国游客。根据统计，2012年有20万中国游客赴老挝旅游，至2017年这一数字已增长至63.9万①新华网.中国赴老挝游客数量显著增加[EB/OL].https：//www.xinhuanet.com/2018-08/30/c_1123350485.htm，2018-8-30。。2018年，中国到老游客数量达80万，同比增长26%②中华人民共和国商务部.旅游业为老挝人民创造大量工作机会[EB/OL].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/cj/201805/20180502749922.shtml，2018-05-30。。2019年是中老旅游年，访问老挝的中国游客达到100万人之众。同时，旅游业的发展带来了交通、游览、住宿、餐饮、购物、文娱等行业服务的完善，带来了非常可观的外汇收入，创造了相当可观的就业机会。

（二）投资发展势头良好

近年来，老挝根据自身的区位特点，加快开放进程，提出了变“陆锁国”为“陆联国”的发展战略，旨在发挥老挝的交通枢纽作用，推动老挝经济快速发展。然而，交通等基础设施项目需要巨额资金，国内生产总值不到170亿美元的老挝显然无力进行这种巨额投资，吸引外资由此成为老挝内政外交中的重点工作。近年来，老挝政府大力改善投资环境，积极采取对接战略，把“陆联国”发展战略与我国的“一带一路”倡议进行深度对接，突出交通领域投融资机制的建立与实际运行。

中国企业上世纪90年代开始赴老投资办厂。此后，在老中资企业的投资领域不断扩大，投资方式日益多样化。截至2016年12月底，中国对老挝的直接投资累计超过67亿美元，带动了水电、矿产、服务业等多行业发展，并成长为老挝第一大投资来源国。目前，中国在老投资有约764个项目，涵盖矿产、基建、农业、电力、工艺品、旅游等行业③澎湃新闻网.老挝总理将访华：与中国领导人会谈，还将赴湖南省访问[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1568362，2016-11-25。。据统计，2018年1-6月我对老挝非金融类直接投资额达7.9亿美元，同比增长22.4%，投资总额位居亚洲第二，全球第六④中华人民共和国商务部.2018年1-6月我对老挝非金融类直接投资位居亚洲第二[EB/OL].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/cj/201809/20180902783786.shtml，2018-09-06。。2019年1-10月中国对老挝工程承包新签合同额达17.8亿美元，同比增长59.3%，增幅位居东盟国家第五。我国对老挝工程承包完成营业额达32.3亿美元，位居东盟国家第三、全球第九。2019年1-9月，老挝对华直接投资项目为7个，同比增长250%，增幅位于亚洲国家（地区）第一。2019年1-9月，中国对老非金融类直接投资达7.6亿美元，位居东盟国家第三，全球第十。

中老经济走廊的标志性工程—中老铁路有六家中国公司中标，总投资额度在374亿元人民币，全程约400公里。中老经济走廊是中老两国政治互信推动的示范项目，投资金额多来自于中国国内公司。这个投资拉动经济增长的效应是巨大的，又有很多配套设施，诸如沿途城市高铁站等。由此，必将在一个时期内形成投资热潮。此外，能源也是一个值得关注的领域。任何项目的运转都离不开能源的推动，老挝作为水力蕴藏十分丰富的国家，可开发潜力巨大，当然投资也非常大。由于老挝经济高速增长（按照老挝“八五”规划的设计，未来五年老挝年均的经济增长率将达8.5%）的现实催动，其对能源的需求将大幅增加，可以预见的将来，对老挝的能源投资将会成为一个新的快速增长领域。

（三）贸易增长迅速

中国和老挝经贸合作的互补性较强，双边贸易增长空间巨大。2003年，中老贸易额首次突破1亿美元。2014年，中国成为老挝第一大出口市场以及第二大进口市场。据中国商务部统计，2019年中老贸易额创下历史新高，达39.2亿美元。其中，我方对老出口额为17.6亿美元，从老进口额为21.6亿美元①中华人民共和国商务部.2019年全年中老贸易创下历史新高[EB/OL].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/202002/20200202936010.shtml，2020-02-14。。我方主要进口铜及铜制品、木材、农产品、橡胶及橡胶制品等，主要出口汽车、电器、电力设备、通信设备、电子产品等。

2019年4月中老两国最高领导人共同签署《构建中老命运共同体行动计划》，为中老关系长远发展提供了重要指引和遵循。中国积极推动医院、公路、学校、体育馆、水电站、灌溉设施等民生援助项目落地，切实提高了老挝人民的生活水平和质量，并为老挝经济建设和社会发展提供了重要助力。老挝的特色农林产品，如香蕉、木薯、咖啡、橡胶、玉米和大米等对华出口增长明显。在中老关系的大格局中，云南作为与老挝边境接壤的中国省份，是中国通向老挝的陆路前沿堡垒，承担着非常重要的角色。从多年来中老经济合作的特点来看，边境贸易的带动与辐射作用极为明显。中国与老挝一衣带水、文化相近。云南与老挝接壤，拥有长达710公里的边界线，两国人民世代沿边界居住和生活，鸡犬相闻，边贸繁荣。东盟是云南最大的外贸市场，缅甸、越南、老挝则是云南与东盟的前三大贸易伙伴。良好的边贸局面推进了老挝和云南的边贸发展，并在中老经贸和基建的带动下，逐渐创出一条发展与合作之路。

（四）人文交流日益扩大

中老山水相连，人文交流十分密切。目前，两国构建了互派留学生、设立孔子学院、举办各种文化节、青年文创节活动、青年志愿者服务、“光明书香”公益活动等形式多样、领域宽广的人文交流格局。2009年，中国居老挝入境客源国的第三位。2016年赴琅勃拉邦旅游的人数增长了60多万人，其中50多万是中国人，占增长人数的83%。2018年1月，老挝加快推进北部三省琅南塔、乌多姆赛、琅勃拉邦与云南旅游业的合作，推动跨境旅游合作区和边境旅游试验区建设。这是传导两国间上层政治与民间社会互信的重要桥梁。人文交流的功能就是展示双方价值观，目的是增强互信，夯实互学互鉴的社会基础。通过交流互信，减少投资过程中由于短期利益分歧而引发的价值观冲突，降低因合作之外的第三方介入（如国际非政府组织、西方媒体的“有色”报道）可能产生的认识偏离具有非常重要的意义。

2016年3月，澜湄区域六国领导人在海南三亚倡导了“澜湄合作机制”。“一带一路”倡议为澜湄合作带来了难得的发展机遇和强劲动力，开启了澜湄六国合作新时代。同时，澜湄合作为“一带一路”在中南半岛的推进提供了有力支撑。作为澜湄合作的具体抓手之一，中老经济走廊建设是切实推动澜湄合作机制的重要举措。在此背景下，中老人文交流将会更加广泛、深入。中老山水相连，民族语言相通，风俗习惯相近，边民往来密切。中老人文合作处于澜湄合作的中心位置上。2019年，由中国驻老挝大使馆主办的“中华文化进校园”先后在老挝万象三所中小学举办，举办的三场活动参加人数超过2000人。通过剪纸、武术、中文猜字竞赛、中文歌教学、青花瓷盘涂绘、活字和雕版印刷术等体验活动，为当地学校送去中国文化，深入促进文化交流。2019年10月23日，“一带一路”建设与中老经济走廊建设研修班一行到云南能源建设投资集团参观交流。

二、中老经济走廊建设存在的问题

中老经济走廊建设成绩斐然，但问题不少，挑战巨大，不能忽视。中老经济走廊建设进程中存在的问题，既包括金融投资、能源开发、基础设施建设等领域存在的实际问题，还包括来自社会层面的问题，如对项目所在地民众的真实需求缺乏深度的认知、历史交往中的互信和失衡等问题。

（一）投资的可持续性和回报率不明确

从金融方面来看，中老铁路等大型基础设施建设项目中老挝政府的投资能力较弱。2016年老挝GDP约159亿美元，约为同期中国的七百分之一，约为云南的十四分之一。中老铁路建设周期5年，总投资400多亿人民币，由中老双方按70%和30%的股比合资建设。老挝的投资额度约120亿元人民币，相对于老挝的GDP来说，这无疑是一个天文数字。目前，中老经济走廊的主要投资主体分别来自我国六家建设公司，资金构成全部是内资。这种投融资结构的单一性，会导致较大的投资风险。

“一带一路”倡议在推进过程中搭建的一些融资机制，比如亚投行、丝路基金、金砖国家开发银行，为“一带一路”基础设施的推进提供了多元的融资平台保障。目前来看，中老经济走廊建设尤其是其中的基础设施建设尚未有效地与这三个融资平台开展实质性合作。在2017中国企业家博鳌论坛上，老挝中华总商会会长、老挝吉达蓬集团董事长姚宾表示，老挝企业有很迫切的金融需求，应加快中国和老挝在金融领域的战略对接。从人民币的结算及离岸货币效能看，尽管人民币与老挝基普早已实行了相互结算认可，尤其是边境合作区，比如在磨憨-磨丁口岸，边贸普遍实行人民币结算，但是，老方对人民币的货币价值认可度还有待提升。又如，目前尚未在老挝发行离岸人民币债券，这说明，双方在货币联系的创新上还有很大空间。2017年11月，习近平主席对老挝进行国事访问，两国领导人见证了中老经济走廊建设、数字丝绸之路、金融等领域合作文件的签署。2018年2月3日，老挝中央银行行长宋袍·派西指出，要实现建设中老经济走廊这个目标，金融机构的支持和合作必不可少①新华丝路网.金融合作助推中老经济走廊建设[EB/OL].https：//www.imsilkroad.com/news/p/82990.html，2018-02-03。。

中老经济走廊建设中的公路、铁路及水电等项目投资大、建设和回报周期长，且受市场需求波动和其他政治因素的影响大，从而给投资方的投资预期和回报带来一些不确定影响。值得注意的是，开发风险与投入产出比风险较大，而这些风险在很大程度上来自于欧美环保主义者的干扰和煽动。建设地民众容易被误导，进而由环保、被剥夺感等原因酿成意外风险事件。从近年国际非政府组织活动的轨迹看，一些非政府组织从云南怒江州、西双版纳州等地转移至东南亚的老挝和缅甸等国。这些西方非政府组织出于一些不轨目的，先赢得民众认可进而向政府施压。目前，已有多个国际环保组织和多家西方媒体就中老铁路建设中面临的环境风险向老挝政府施压。

（二）需求对接存在偏离

从目前情况看，中老双方合作意向明确，意愿强烈，但双方对合作内容、合作方式及合作目标等方面存在一些偏差。从政府层面来看，中老双方合作意愿强烈、配合有序、衔接较好。但是从民众层面来看，经济走廊沿线一些老挝民众的真实想法我们并未完全了解。就在中老铁路举行开工仪式前夕，老挝《万象时报》报道指出，尽管中老铁路的征地和补偿工作已经开始，但仍有大量老挝普通民众尚不知该铁路的建设②中华人民共和国商务部.中老铁路开工在即，老挝普通民众尚不知铁路计划[EB/OL].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201612/20161202281633.shtml，2016-12-20。。往往，以我们的价值观、思维方式去衡量当地居民的想法，基于非完全真实信息的判断而做出的建设决策与实际操作难免存在一定的偏差，并将带来一定的隐患。

（三）研究引领作用不强

近年来，“一带一路”研究成为学界关注的热点，相关成果可谓汗牛充栋。总的来看，相关理论研究较多，但理论拓展和突破略显不足；相关实证研究更多，但大多流于形式，泛泛而谈。总之，“研究滞后于实际、研究脱离于实际”是相关研究存在的突出问题。大量的研究尚需夯实调查基础，需要加强对经济走廊真实信息的实时把握。

中老合作存在的重大隐性问题是：实践先行，研究滞后，而信息不对称带来的可能是决策失误等重大问题。如2017年11月习近平主席访问老挝时，两国领导人提出共建中老经济走廊。事实上，中老经济走廊的标志性项目即中老铁路此时全线开工建设已近一年。从目前的相关研究来看，对中老经济走廊建设的研究还处于起步阶段，严重滞后于中老经济走廊建设的实际进展与需求。

（四）云南势单力薄

2017年习近平主席在访问老挝期间发布的《中老联合声明》中明确提出：中老共建起自中国云南，以中老铁路为依托，途经若干重要节点地区，抵达老挝南部的中老经济走廊。2020年6月，云南省政府出台了《云南省服务和融入中老经济走廊建设实施方案（2020—2025）》，计划从互联互通、农林牧渔、产能经贸、文化旅游、教育科技、生态环保、民生减贫等领域入手，积极推进中老经济走廊建设。但作为一个边疆省份，云南经济实力较弱，工业尤其是制造业实力有限，交通基础设施相对落后，技术、金融、人才等方面支撑能力不足，相应地对外经济辐射能力不强。此外，云南参与中老经济走廊的合作，还缺乏与孟中印缅走廊、中国-中南半岛走廊以及国内成渝经济圈、长江经济带的有效衔接和相互支撑。

（五）通关不畅

昆曼国际公路是中老经济走廊的重要动脉，极大带动和促进了中老泰沿线国家和地区的发展和往来。不可否认的是，目前昆曼公路老挝段路况欠佳、通关效率低下、配套服务欠缺，对经济要素的迅速流动构成严重制约。老挝境内公路通行的通关手续费用高、通关便利化程度低成为昆曼公路的瓶颈，这大大削减了公路运输门对门、点对点、短途运输时效性强的优势。全程需办理出入境手续4次，报关费用高，排队时间长、收费混乱，随意罚款，收受贿赂。另外，老挝部分民众对沿路北上进入我国境内也有看法，认为进入我国境内受限较多。出现上述情况，是由于中老经济走廊建设中各国的经济发展水平的差异及政策对接和机制衔接不畅所致。

三、几点思考

中老两国双边关系战略定位高，发展空间广阔。务实高效的战略定位是发展两国经贸关系的强劲助推器和战略引擎，良好的双边关系有力地推动着双方经济合作朝着快速、务实、共享的方向迈进，中老务实合作必须驶入快车道。

（一）推进中老经济走廊合作战略落地

目前，中方尤其是云南省上下要充分认识到中老经济走廊上升到国家战略的重大意义，加快政策落地对接。2017年11月15日中老两国签署了关于中老经济走廊、“数字（网上）丝绸之路”、现代化农业产业合作示范园区、基础设施、电力合作、援助合作、人力资源开发合作、信息系统、优惠贷款、中小企业发展合作、输变电线路扩建与综合改造等多个领域的合作文件。双方高层密切互动交流，推动一系列文件逐步落实，中老经济走廊按下快车键。

中国国家发展和改革委员会副主任宁吉喆2019年2月18日访问老挝，落实两国领导人关于共建中老经济走廊的共识，着力建设中老铁路、万象－万荣高速公路等项目，扎实推进中老产能合作。2019年11月19日，全国政协主席汪洋访问老挝，会见老挝人革党总书记、国家主席本扬，总理通伦，国会主席巴妮等人，就双边关系重大问题进行战略沟通，双方同意积极推进“一带一路”倡议与老挝“变陆锁国为陆联国”战略对接，推动中老经济走廊建设。

作为中老命运共同体的重要门户，国家赋予云南在中老经济走廊建设发挥特殊作用的历史性使命。鉴于此，云南应抓住历史机遇，认真梳理上述合作文件，做好地方与中央的对接，积极推动相关合作的落实，完善跨国协调机制，成立跨境经济发展区，建立跨地区发展合作机制。同时，云南应加快实施现有发展规划，如《云南省建设我国面向南亚东南亚辐射中心规划（2016-2020年）》《云南省沿边开放经济带发展规划（2016-2020年）》《云南省服务和融入中老经济走廊建设实施方案（2020—2025）》，全域多方位融入与服务中老经济走廊建设。

（二）全面把握需求，对接发展规划

深入开展民众调研，全面把握需求对接。在欧美众多NGO的蛊惑和西方媒体的鼓噪之下，老挝民众对发展与环境问题日益敏感，且民族主义和排外情绪不断滋长。2016年1月和3月，老挝暴力分子两次袭击中国公民，导致多人死伤。“够得着的近邻，够不着的文化”，是中老关系的真实写照。云南应组织精干力量，加快开展对老挝民众尤其是中老铁路沿线群众的调研，准确了解当地民众的具体需求，研判当地居民对中老铁路的态度，以此制定更有针对性的各个领域的合作方法和措施。同时，在水电开发和能源建设领域，要把握当地人对开发水电、能源项目的真实想法，特别是在开发过程中的利益分享等问题，找准资源的赖以使用者参与其中的合理途径。此外，还可将老挝退休官员或乡里威望人士纳入先导研究智库中，强化对当地民众的风俗习惯、信仰文化等的田野调查，把握社会多层面的呼声、诉求与对华态度，及时掌握老挝的社会动态，进而做出相应的有效预判。

认真对接发展规划，发挥云南产业优势。老挝政治社会稳定、经济快速发展、交通设施滞后，建设中老经济走廊的意愿强烈。云南应做好中老经济走廊同老挝“变陆锁国为陆联国”战略、云南“十四五”规划和老挝“八五”规划的有效对接，发挥云南产业优势，推动云南与老挝的务实合作。

应加快重点领域的合作。随着中老经济走廊上升为国家战略，中老经济发展的格局将发生很大变化。云南与老挝的合作主要集中在水利水电、基础设施等领域。目前，云南正在着力发展生物医药、旅游文化、信息物流和高原特色现代农业等有优势、有基础、有市场的重点产业，而矿业、水电、旅游业、农业和服务业等已成为老挝经济增长的主要动力。结合老挝社会经济发展的特点，未来云南应在生物医药、旅游文化、现代农业等三个重点产业领域加强与老挝的合作，积极推动中老经济走廊建设。老挝旅游业潜力巨大，预计到2021年底中老铁路全线贯通，中国游客将大量涌入老挝。根据老挝旅游发展有巨大需求，现有旅游基础设施则相对落后现实，行业投资者应做好前瞻性研究。此外，中老农业合作基础牢固，可依托中老铁路和昆曼公路，在老挝境内发展特色农业项目。

（三）制订中老合作“一路、一河、两区”总体布局

在中老合作“一路、一河、两区”总体布局中，“一路”是指沿中老铁路布局中老优势互补的产业，尤其是要与云南的产业优势和发展规划对接；“一河”是指沿湄公河两岸发展产业，立足老挝当地优势资源，充分发挥当地物力和人力资源，充分结合云南的资金与技术优势；“两区”指加快推进中老边境磨憨-磨丁跨境经济合作区和万象赛色塔综合开发区建设，以点带面，共同发展。

在“一路、一河、两区”建设中，应加强沿边公路基础设施建设，改进通关模式，简化出入境手续，提高物流速度与效率，确保“一路、一河、两区”总体布局的实施。与此同时，中方应简化境外投资审批手续，完善与周边国家的货币结算制度，为跨境经济合作区提供强有力的政策支持。应以中老磨憨-磨丁跨境经济合作区建设为重点，两国共同制定税收、贸易、土地等方面的优惠政策，力争将之打造为中老经济走廊的示范性项目。

（四）利用好现有平台与设施

云南与老挝的现有合作平台与设施包括昆曼公路、南博会、GMS合作和中国-东盟自贸区等，要充分利用这些平台与设施，增强中老经济走廊建设能力。云南应积极参与推进中老铁路建设，加强统筹协调，解决好工程建设、配套政策、安全保障和后续融资等问题，并未雨绸缪，考虑中老铁路的运营问题；提升昆曼公路的通行能力与通关便利化程度；加快推进中老澜沧江-湄公河航运发展，打造中老黄金水道。同时，重点解决金融瓶颈，探寻交通建设投融资模式，建立中老经济走廊基金，开放投资机制，以实现投资风险的分散。与亚洲区域内的金融机构合作共建，积极争取亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行和丝路基金等国际资金参与交通基础设施建设，促进双方相互支持、携手发展，使之成为澜沧江-湄公河流域和谐共赢的典范。