制度正义、公共管理与美好生活——基于政治哲学视域的公共管理正义论论纲

（北京体育大学 人文学院，北京，100871）

党的十九大报告中明确地指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”美好生活需要本身蕴含着正义的向度：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”①习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].北京：人民日报，2017-10-28。。美好的生活离不开正义的制度设计，如何通过正义的制度实现公共事务的良性安排以及公共利益的合理分配，就构成了公共管理的重要议题。本文基于政治哲学的理论视角，对公共管理正义论的使命、定位、体系和边界作出初步的探讨，尝试勾勒出公共管理正义论的基本理论体系，以期做引玉之举。

一、美好生活与正义的诉求

作为政治哲学的核心概念，我们把正义（justice）看作是美好社会制度的首要德性设定②[美]约翰·罗尔斯.正义论（修订版）[M]，何怀宏，何包钢，廖申白译.北京：中国社会科学出版社，2009：1。，不以分配和增量正义为其目的的社会制度应被视之为是无能的和邪恶的。“德性”（virtue）是一个颇具古典政治哲学意味的词汇，在亚里士多德那里，“人的德性就是使得一个人美好（good）又使得他出色地实现这种美好的活动的品质”③[古希腊]亚里士多德.尼各马可伦理学[M].廖申白译注.北京：商务印书馆，2003：44。；它具有双重的维度：在“知”的维度上，德性要求人们对“美好”有着选择的意愿和选择的能力；在“行”的维度上，德性要求人们实际地做出对“美好”的选择并持之以恒地遵此而行。“选择”意味着人们对于“美好”有着理性的自觉和主动的参与，因此，德性是通过主体自身的“选择”得以彰显出来的。把正义与德性相联结想要表明的是，“正义”不仅是促成社会合作、分配社会权利、调节社会利益的重要依凭，还是人类对美好社会内在和固有的诉求。人类的存在具有理性反思和自我超越的维度，这一存在维度决定了人类必然会积极地去创造和建构正义的社会，以达至和获取美好的生活。正义既是人之所为的目的和结果，也是人之所是的规定和建构，“人之所是”说到底是在“人之所为”过程中被人自身所建构出来的。

“美好生活”的建构离不开“正义”的德性品质。任何社会都有其普遍被认定为是有价值的东西，诸如权利、权力、身份、地位、名誉、财富、环境、机会等等都属这些社会善品之列。无可否认，这些社会价值是人们对美好生活期待的实质性内容，都有其存在的正当性与合理性。正因为如此，在这些诸般社会价值之间必然会存在着冲突，只有当这些诸多的“价值”都被恰如其分地得以措置，我们才能称之为是美好的社会。用以措置这些社会具体价值的安排就构成了社会基本制度，“正义”是用以安排社会基本制度的社会德性，它通过基本社会制度的安排以实现社会价值在不同社会成员之间恰当的分配，并调节社会价值之间的冲突；其实质上是依照特定的基本价值而对社会普遍诉求的“美好”予以安排的规范，这种规范赋予了用于安排社会美好的那些制度以正当性或正确性。正因为正义的规范是用于评价和裁判社会制度美好与否的最为基本的标准，所以说正义是美好社会制度的首要德性。鉴于“正义”是对诸般社会美好的措置而本身却不能被措置，我们把正义判定为安排社会基本制度的首要价值原则，是最高层次的社会德性。

作为最高层次的社会德性，“正义”本身还只是纯形式化的德性，其独特价值在于充当措置其他社会德性的程序，本身并无实质性的内容规定能够成为社会成员的直接诉求。“正义”的形式化意味着正义并不直接就是社会成员所诉求的“美好”，其本身是“空虚的”。要想成为社会基本制度安排的规范，还需要在形式化的框架之内填充以某种实质性的价值，只有当“正义”被填充进特定的实质性价值时才能成为社会成员所诉求的“首要德性”。这些填充进正义框架之内的实质性价值构成了正义之“义”，如果能够按照如此实质性价值进行社会基本制度的安排，并使得公共利益得以分配、社会冲突得以调节，最终促成社会合作，那么我们可以说建成了“正义的社会”。

二、公共管理及其正义

所谓的公共管理，本文理解为政府、市场与社会等基本的公共行为体用以安排社会公共事务、分配社会公共利益的制度性活动。在此处，把公共管理规定成“制度性的活动”，意在强调社会公共事务的安排和社会公共利益的分配是基于特定的制度框架才能得以实现，这种制度框架从根本上为基本行为体供给行为规范，用以调节他们各自及相互安排社会公共事务和分配社会公共利益的活动。公共管理的制度框架从根本上来说最终是由公共权力所规定的，它是公共权力在公共利益分配和公共事务安排领域中的结构性呈现，反映着公共权力对公共行为体各自功能的权威性规定，以及对相互间关系的权威性安排。这其中，用以作出权威性规定和安排的价值依据就是公共管理正义的“义”之所在。正义规范的落实必须要有公共权力的介入和保障，这是任何其他社会力量所不能为之的；故此诺齐克直接就把国家看做是对正义所实施的一种垄断①Robert Nozick，Anarchy.Stateand Utopie[M].Basic Books，1974：4。。正是因为公共管理正义从根本上来说是由公共权力所确保的，所以我们把公共管理正义看作是属于政治哲学的范畴而非道德哲学的范畴，它更多是经由人为的制度创设而得以建构的，而非单纯地是经由自然的习俗惯例而得以生成的。公共管理正义是正义规范在公共管理领域内的实现或呈现，它是用以安排社会公共事务、分配社会公共利益所依据的根本价值原则，能够为公共管理活动提供始源意义上的正当性论证。

作为公共管理的价值旨归，公共管理正义既是整个公共管理过程的逻辑起点，也是其终极诉求。作为逻辑起点，任何的公共管理活动都应具有相应的公共管理正义的价值依据，能够得到公共管理正义的正当性辩护，具有正当性的公共管理活动必须建基于公共管理正义之上。而作为终极诉求，公共管理正义是任何公共管理制度安排的最终理想，尽管其本身并不能成为公共管理涵摄之主体的直接价值诉求目标，但它却能正当地措置社会各类善品。就此而言公共管理正义只能被规定为制度正义，而不能被规定为德性正义。德性正义关注的是行为主体如何行动才是正义的，这一正义的内涵通常被理解为善待他人和遵守法律；而制度正义关注的则是制度安排应如何做出才是正义的，或者说什么样的制度安排才能够被视之为是善好的。公共管理正义不取代或排斥具体的社会价值，而是着力于通过制度的安排以实现对这些具体社会价值措置，以保障公共利益的实现。

公共管理正义用以规范的对象是与公共事务相关的基本行为体，即政府、市场与社会，其作用的对象并不是与公共事务相关的具体行为体，例如说政府职员、企业员工或社会公众。籍此也就把公共管理正义与公共管理职业道德给区分开来了。公共管理正义论所要处理的关键性议题是：应当如何规定政府与市场、社会之间的基本关系，以实现公共事务安排和公共利益分配的正当性。此处对基本行为体的关注，不是一般地谈论政府与市场、政府与社会之间的关系，而是基于公共事务的安排和公共利益的分配这一视角，通过应然性关系的规定去实现的。从正义规范出发以实现对这些基本行为体关系的规定是强制性的，基本行为体不能逾越正义的规范，而必须在正义规范之内采取行动；公共管理正义为基本行为体的关系提供了制度性的框架，基本行为体唯有在此框架之内展开其行动才能被视之为是正当的。很显然，要想使公共管理正义规范的强制性得以实现，必须要借助于国家的公共权力。于此，还需辨明的是，在政治学视域下对公共权力的关注其目的在于建构特定的统治秩序以实现特定的利益诉求，它强调国家力量对市场力量、社会力量的有效统摄以维护统治者的利益；而在公共管理正义论视域下，对公共权力的关注则意在通过公共秩序的建构实现公共利益的恰当分配，它不特别在意国家力量的统摄作用，而是着眼于基本行为体能够共同发挥对公共事务的影响作用，以实现公共利益。因此，始终围绕着公共事务和公共利益而不断协调政府与市场、社会之间的应然关系，就构成了公共管理正义论的重要内容。

三、公共管理的正义使命

把“公共利益”确认为公共管理的根本价值之所在，从而也构成了公共管理正义的实质性内容。正如亚里士多德所言：“政治学上的善就是正义，而正义以公共利益为依归。”①亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京：商务印书馆，1995：148。公共管理的正义使命就在于能够实现公共利益的优化配置与持续增量，并以此为根本原则来安排基本行为体之间的关系。公共管理正义论的核心任务就在于能够确定这一价值，并证成这一价值。

公共管理的正义使命之所以被确认为是公共利益，从根本上来说这是公共管理活动自身的特殊性所规定的。在这里要区分公共管理与政治统治、行政管理的不同。政治统治是任何政治共同体实现其特定秩序、获取其特定利益的基本行为方式，无论政治统治采取君主制、民主制，抑或专制形式、共和形式，都是为了实现统治者的利益，这是根本的政治立场，即便同时要兼顾到被统治者的利益也是为了出于统治者利益维护的需要。公共管理虽然自始至终都无法摆脱政治统治的特定影响，因为任何的公共管理活动都是在特定的政治共同体内部抑或之间展开其活动内容的，但说到底它是对社会公共事务的管理，因此必须要能够同时兼顾统治者和被统治者，或者说包括统治者自身和被统治者在内的全体公众的共同利益。公共管理的前提假定是，在政治共同体之内，无论是统治者还是被统治者都有着共同的利益诉求，这些诉求形成了社会的公共事务；由于这些公共事务是任何私人都不愿或不能投身其中的，因此只能借助国家的公共权力来进行供给，如此活动就构成了所谓的公共管理。公共管理并不否定或排斥统治者自身的利益或被统治者的利益，它只是把这些利益视之为铺陈在公共利益基础之上的、具有差异化的特殊利益。这些特殊利益并不直接地构成公共利益的内容，因此并不能被规定为是公共管理所追求的直接目标。当然在现代民主政治的环境之下，政治统治至少已经在制度安排的形式上已经达至全体人民统治的阶段，公共管理与政治统治之间的边界也愈加模糊，融合为一；而且随着社会物质财富的丰富和社会权利意识的增生，公共利益的起点也越来越高，原本的特殊利益也越来越多地被纳入到公共利益的框架规定之内。

在主体构成上，作为国家意志的执行活动，行政管理的主体是国家的行政机关，但公共管理则有着更多广阔的涵摄性。在各类公共行为体中，政府只是公共行为体的构成之一，尽管是众多公共行为体中的主导性力量，但并不能替代、更不能排斥其他行为体的正当性地位。正是因为公共管理的构成主体有着更为广泛的涵摄性，所以有着较之于行政管理更多的公共性。当然，就现代民主政治而言，任何政府说到底也都是代表着全体社会公众来执行国家意志，因此行政管理从根本来说也并不就比公共管理似乎更少公共性；但是公共管理更强调各类公共行为体对公共事务的直接参与管理，更加强调各类公共行为体对公共利益的近距离或零距离配置。而在管理的客体上，行政管理固然要同时关照政府之外社会公共事务的管理，但更为强调政府自身内部事务的管理，也就是说行政构成要素如何实现优化配置以达到对国家意志的有效与高效执行。行政管理探讨所要关注的核心议题是政府内部各类要素的配置问题，而社会公共事务并不就是行政管理直接关注对象。公共管理尽管也强烈地关照公共行为体自身内部的管理，但其聚焦点更多是如何实现社会公共事务的共治以及公共利益的共享，而且这一聚焦点在现代社会中会越来越凸显出来。“现代社会发展的经验表明，社会越发展，社会的公共性越强，与公共利益相关的公共事务必然也越来越多。”①林尚立.公共管理学：定位与使命[J].公共管理学报，2006（2）：1-6。随着社会物质财富的丰富和社会权利意识的增生，公共利益的起点越来越高。在这样的背景之下不仅公共管理的主体会越来越多元化，公共管理的客体越来越多样化，公共利益作为公共管理的正义诉求也将越来越强烈。

公共管理的正义使命被规定为实现公共利益的分配与增量，这其中有两重涵义。第一重涵义是实现公共利益的分配，其基本规定是：正义的公共管理要能够实现公共利益的合理分配，是在不损害社会强势群体正当利益的条件下能够确保社会弱势群体基本生活尊严的持续性。如此的涵义可以称之为公共管理的消极正义，它要求公共管理必须能够确保弱势群体的基本生活尊严，这是公共管理活动必须始终坚守的底线正义，突破这一底线我们可以判定该公共管理是邪恶的。是否能够充分照顾到社会弱势群体的基本生活尊严，或者说是否具有弱者情怀，是判定公共管理是否具有“良心”的唯一依据。第二重涵义是实现公共利益的增量，其基本规定是：正义的公共管理要能够确保在不损害社会弱势群体正当利益的条件下实现公共利益总量的持续增加，意即能够促成有能力和有条件的社会成员积极地去追求其个人的自由，创造更多的社会价值。如此的涵义可以称之为公共管理的积极正义，它要求公共管理致力于推动社会的发展，能够不断提高公共利益的起点和社会成员的尊严水平。

作为“积极正义”的公共管理正义并不是基本行为体的绝对义务，即便没有这一正义要求我们也不能对公共管理做出“是邪恶的”这一判断。在现代社会中，公共管理主体如果直接面向社会公众供给此种正义，显然是对私人自由的某种干涉或侵犯；事实上，并不是每个社会成员都必须要去追求基本尊严之外的更高尊严，或者说，并不是每个社会成员都必须要去过超越的生活。当然这里仍然有一个基本前提预设：作为一个正常的或有理性的社会成员，都愿意维护其基本的生活尊严，低于或放弃基本的生活尊严就会被接受为是对做人基本资格的放弃，这是公共管理必须要予以维护的；虽然不能要求社会成员必须要追求更高的尊严，但作为公共管理的应有义务，积极正义应该通过公共的制度设计以提供社会成员个人追求更高尊严所需的制度环境，在此环境中公共利益的持续增量能够藉由市场自身的力量和社会自身的力量而得以实现，意即公共管理正义在确保社会成员基本尊严的前提下也同时能够确保他们对更高尊严追求的开放性。公共管理的积极正义是要通过公共制度的供给以保障社会成员追求利益增量和尊严提升的主体地位；换言之，虽然并不是每个社会成员都必须都要去过超越的生活，但是公共管理积极的正义规范要能够给社会成员提供去追求超越生活所必需的制度条件。

四、公共管理正义论的定位

就实践的角度而言，公共管理关涉的是人类的公共生活，在古典政治哲学语境中，亦即政治的生活。亚里士多德把此种生活与享乐的生活、沉思的生活相并称②亚里士多德.尼各马可伦理学[M].廖申白译注.北京：商务印书馆，2003：11。，公共管理正义论显然属于政治生活的构成层次，亚里士多德明言此类生活是以正义为依归的生活③亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京：商务印书馆，1995：9。。作为人类实践生活所能达至的最高层次，政治生活是人类经由家庭、村坊等自然生长至城邦后的状态，它意味着人类获得了完全的自给自足，最终实现了“美好的生活”，人只有在政治生活中才能获取其本质的规定性。以公共利益为依归的正义是政治生活所诉诸的最高的“美好”，正宗的政制与变态的政制也据此得以划分。由此我们可以说，公共管理正义论是对亚里士多德意义上政治生活的关照，它意在确定人类美好的行为和正义的行为。这显然不同于追求动物式快乐的享乐生活和追求纯粹理性的沉思生活，公共管理正义论是对“美好生活”的追求，它意味着人们意识到“美好”并努力地把这种“美好”给实现出来，它是人们现实的行动，指向社会所共享的那些价值诉求。

古典语境下，人类生活类型是依照层次高低来进行划分的。这就意味着多数人所追求的“享乐的生活”就处在较低的层次，需要被政治的生活所统领，以便能够逐步摆脱私人欲望的支配而提升至公共的优良生活状态之中。如此的论断，在现代政治哲学的语境之内是断难被接受的。在现代语境之内，人类生活往往被划分为经济生活、政治生活、文化生活以及社会生活等等，它呈现了人类生活的丰富性，它是水平展开的类型划分，每种类型都具有其独立的和平等的存在价值。公共管理虽然其重要的论题是对政治生活的回应，但同时也涵摄或覆盖其他的人类生活类型，无论是经济生活、文化生活还是社会生活等都离不开公共管理正义的制度安排；换言之，公共管理关涉公共生活。但公共管理正义并不直接规定人类各种生活类型的具体内容，它只是调节不同社会成员不同生活样态之间的关系，不仅要能够确保这些生活类型之间共存的正当性权利，还要能够把这些生活类型统摄在“美好生活”这一理念之下。无论任何的社会成员，无论任何的生活类型，其正义的边界就在于对“美好生活”的要作出全体共同的和相互体认的承诺。公共管理正义属于人类公共生活的范畴，其意在通过具有普遍性和强制性的正义规范来调节和安排人类的公共生活，从而最终确保每一社会成员正当的私人生活。公共管理尽管是以公共生活为其直接的行动面向，但其并不否定或排斥私人生活，而是要积极促成和保障私人生活，并消解私人生活对公共生活本身的挑战。换言之，公共管理正义论是通过安排公共生活以最终实现私人生活的自由展开；公共生活只是公共管理正义论的直接对象，私人生活才是其终极性目标之所在。

从理论的角度来看，公共管理正义论并不准备为公共管理的现实活动引入某种特定的理论范式，也不确立具体的行动规范。公共管理正义论的构成内容并没有超出公共管理现实活动的范围，无论是公共利益还是社会公平，亦或平等与自由、公平与效率等等都是公共管理日常活动中现有的资源，这些理论资源构成了公共管理正义论进行内容体系确定的直观素材。因此，作为一门学科来研究，公共管理正义论是对现有素材的理论梳理和关系辨析，而不是理论创建和范型导入，不能够给出公共管理活动以永恒且普遍的真理。换言之，公共管理正义论无意于正义规范的创建，它只是面向公共管理的日常活动而探析现有可作为理论资源的那些正义规范的生成机制、相互关系以及制度化过程，给出公共管理现实活动得以展开所应遵循的一般性的正义规范或正义精神。公共管理正义论更不确定具体的公共管理行动规范，这主要是因为公共管理正义论只是梳理和辨明公共管理基本价值观念以及由此所应确定的基本制度框架，这距离现实直接的行动展开及其方案的拟定还有着相当长的路程。另一方面，在公共管理基本行为体之下存在着巨量多样的具体行动者以及无限丰富的行动场景，都需要适时的行动规范。这些既不是公共管理正义论所能涵摄的，也不是公共管理正义论所应涵摄的，公共管理正义论如果沉溺于如此的行动规范则必然会因现实的琐碎而丧失理论的普遍性。

从公共管理具体行动者来说，公共管理正义论所给出的一般性的正义规范或正义精神需要卓越的公共管理者依据具体的行动场景适时地加以应用。再次借用亚里士多德的知识分类体系，我们可以判定公共管理正义论是典型的“实践知识”而非“理论知识”。“理论知识以追求真理为目的，而实践知识以功用为目的，尽管实践的人也要思考事物是什么，但他们不从永恒方面去研究，只考虑当前有关的事情。”①亚里士多德.形而上学[M].吴寿彭译.北京：商务印书馆，1983：33。作为以功用为其目的的实践知识，公共管理正义论并不肩负理论范式创建的责任。它固然要充分的吸纳现有理论知识的资源，甚至需要回溯这些理论资源的思想史渊源，同样也会作出基于理论推论的某种展望，但它重要的任务是努力探寻或确定能为卓越公共管理者所拥有和应用的正义规范和正义精神。

五、公共管理正义论的体系

依据公共管理正义论的性质定位，可以判定其所关注的对象应包括三个层次的内容：（1）基本价值原则的构成以及相互之间的逻辑关系；（2）依据基本价值原则所作出的用以规定基本行为体关系的制度框架；（3）基本价值原则藉由制度框架而得以实现的内外部条件。既然把公共管理正义看作是政治哲学意义上的正义论在公共管理活动中的应用，那么，公共管理正义论也就仅限于对公共管理正义做规范性的探讨，而不涉及对公共管理操作性方案的制定。公共管理正义论更无意于也无力于对公共管理学中其他构成内容进行取代，或作出全面的解释，它只是对公共管理的价值基础和理论前提予以反思、追问和证成。

（一）公共管理基本价值原则的构成

探讨“基本价值原则的构成以及相互之间的逻辑关系”，属于公共管理正义论的基础理论部分。其任务是确认公共管理正义的基本价值及其相互关系，包括公共管理正义所由从出的公共生活与公共利益应如何做出规定，特别是要处理平等与自由、公平与效率这两对价值的关系定位问题。正义作为最高层次的社会德性，本身还只是纯形式化的德性，它需要填充以实质性的价值原则，才能进行社会基本制度的安排，使得利益得以分配、冲突得以调节，最终促成社会合作。这种实质性的价值原则构成了公共管理正义论的基本内容规定，它必须契合于社会成员对公共利益和社会公平的直觉观念。众所周知，现代社会的基本价值是自由与平等，现代政治哲学把正义建立在这两大基本价值之上，或倾向于自由，或倾向于平等，或力图兼容自由与平等。公共管理正义作为现代政治哲学的重要议题，其基本内容规定也在此范围之内，如何在公共管理的视域中判断自由与平等，并确定两者的优先关系，就构成了公共管理正义论的基本理论议题。同时，公共管理作为融合政治与管理为一体的综合性活动，深受政治学和管理学双重影响。在这双重影响之下，公平与效率的价值张力就被凸显出来，就公共管理的发展历程来看，公平与效率这两大价值交替支配着学科的理论范型和公共管理的实务进展。虽然已有颇多的文献对这两对价值的关系进行了相当丰富的探究，但公共管理依然在公平-效率这一价值链条的两端游移不定。与自由和平等的优先序列不同，公平与效率这两者更多的是层次位列关系，这需要更进一步地从政治哲学而非经济学的理论视角切入分析①李小科.公平与效率研究中的“教条”预设——透析“公平”与“效率”之间的逻辑层次[J].云南大学学报（社会科学版），2007（03）：47-54。。

（二）公共管理基本行为体的制度框架

公共管理正义论在制度安排上所要导出的是“依据基本价值原则所作出的用以规定基本行为体关系的制度框架”，其任务是要辨明公共管理中基本行为体的构成层次，以及相互之间的关系。在公共管理正义论的层次上，所关注的行动主体被判定为基本的行为体，即通常所说的政府、市场与社会这三个构成。因此，公共管理正义论所致力探究的是用于确定这三个基本行为体相互关系的制度框架及其正当性的依据。又考虑到政府是这三个基本行为体中唯一的始终以公共利益为直接依归的主体，所以三者关系实际上主要展现为政府与市场的关系、政府与社会的关系以及政府与政府之间的关系，后者直接指向的是全球治理视域下的公共管理正义。基于定位政府与市场的关系，其结论似乎已经是显而易见并广为人知，但如果要严格地从公共利益的角度来厘定这两者之间的关系，还远远未取得即便是原则上共识。对这一关系的厘定需要借助于公平与效率这一价值张力的先在判定，事实上，政府与市场的关系一直未能得到有效的处理，其根本原因就在于公平与效率这一对价值被含混的运用在了政府与市场这两者身上。虽然我们要得出充分的结论需要综合考虑自由主义与社群主义双方的多少有些异质性的观点，但结论决不是这两种主义的简单混合，需要作出独立的判断。而就政府与社会之间的关系，在现代政治话语体系之间往往被表述为国家与社会之间的二元关系。当然这种二元关系既可以从政治学角度来理解，也可以从社会学角度来理解，但在此这一关系还应被置于“如何实现公共利益分配”的公共管理视域内进行处理。国家与社会之间关系的判定，取决于平等与自由这一对价值之间关系的先行判定；当然，这种先行判定也决不可单纯地在纯粹抽象的概念层面通过逻辑的演绎而做出，这也是众多学者深究却未能做出成效的致困因素。

在公共管理正义论的层面上，政府与政治之间的关系指向基于全球公共利益的分配不同主权单位之间的相互关系。随着全球化的不断扩展，全球性的公共利益已然产生并持续扩展，全球治理已然成为了需要理论界和实务界积极回应的严肃课题，尽管全球治理的参与主体较之于国家治理会有着更为多元的行动主体，但毫无疑问主权国家政府始终都是这些多元主体中最为重要的行动力量。在全球治理的层面上，公共管理正义论实际上也就是全球正义论。主权国家政府间关系需要基于全球公共利益的分配而进行调节或安排，全球正义就是要为这种调节或安排提供正当性支持的价值原则；尽管受制于主权国家理论的局限和现实的壁垒，全球正义在当下看来依然遥遥无期，但不断酝酿蓄积的全球公共利益使得我们必须直面全球正义。

（三）公共管理正义论得以实现的条件

公共管理正义论着力于探讨能够为公共利益的公平分配提供基础性价值原则的正义规范，其理论探讨的目标尽管不是直接导出具体的政策，而是提供政策得以产出的正义原则，但是需要给出如此正义原则能够向具体政策转化的基础性条件。有意识的公共管理活动是现代社会的产物，其正义诉求的实现有赖于与人们对现代社会直觉观念的符合。现代社会把基于主体性的自由权利充分地归之于个人，这意味个人自我设定和自我实现其社会行动目标，并且个人对其社会行动结果负责。尽管社会成员私人的自由行动存在着巨大的差异性，但这并不否定社会成员都具有自由行动的普遍性诉求，社会成员对自由行动的普遍性诉求构成了公共利益内容的实质性规定。于是，国家的责任或政府责任被规定应当为个人的自由行动提供必要的条件供给和制度保障，公共管理的正义就在于能够通过公共制度的输出以确保每一社会成员个人能够自由行动，公共制度需要给社会成员自由行动提供正当性的程序保证，又要能够对限制社会成员自由行动的障碍予以消除，并对不能自由行动的社会成员予以补偿——当然所说的自由是指与他者自由相容的自由，此文不述。前者是公共管理程序正义的内容构成，而后者则是公共管理实质正义的内容构成。程序正义是实现公共管理正义的基本前提，它至少确保了公共管理正义在形式上的实现，为社会成员自由行动做出了必要的制度承诺。但仅有程序正义尚不足以实现公共管理正义，它只是为社会成员的自由行为提供了公平的制度机会；然而受限于各种现实的情境，社会成员自由行动无论是在其行动起点上还是在最终的行动结果上，都存在着如此严重的差异，以至于部分社会成员连自由行动的基本条件或基本资格都无法获取。听任如此情况的发生而无动于衷，无论如何都不应被视作为“美好的”社会制度。因此，优良的公共管理需要充分照顾到社会成员在其行为起点和行动机会上的公平，公共管理所诉求的正义的终极状态需要实质性地给实现出来。如果说程序正义只是给公共管理正义的实现提供了必要条件，那么实质正义则给公共管理正义的实现提供了充分的条件，借助于积极的制度安排，社会成员的自由行动能够获得较为公平的起点和机会。很显然，与程序正义的抽象规定不同，实质正义需要充分考量不同情境之下的相对具体的行动方案，再加上对“公共利益”这一公共管理对象的内涵界定本身就极具情境性，公共管理实质正义仅借助公共的制度设计和制度运行是无法得以实现的，它还需要公共管理者较为充分的正义素养：不仅具有自觉且强烈的正义情感，而且还要具有坚定且明智的正义能力。具有充分正义素养的公共管理者我们称之为“卓越的公共管理者”，卓越的公共管理者是公共管理正义的“行政官员”和“司法官员”：一方面，作为联结抽象正义规范与具象正义情境的能动性力量，他们把正义规范“合情合理地”应用于现实情境之中，在秉承公共管理正义精神的同时充分融合社会公众的正义直觉；另一方面，作为现实公共利益分配中价值冲突的裁决者，他们运用公共管理的正义精神安时处顺地判定公共管理的现实情境，维持正义的社会制度，传播正义的社会能量。在这一能动落实意义上可以说，公共管理者的败坏是公共管理正义的最大败坏；公共管理正义论的重要内容之一就是要着力培育卓越的公共管理者，因为他们唯一正当的角色使命是扮演美好社会良心的看护者。

六、公共管理正义论的边界

公共管理正义论是通过对公共管理活动得以展开所依凭的基本价值原则的研究，给出公共管理活动正当性的评价和正当性的规范。在此需要辨明公共管理正义论与公共管理伦理学的学科边界，因为后者同样也是对公共管理活动中相应价值原则和正当规范的关注。

公共管理伦理学是公共管理学与伦理学的交叉学科，一般而言，它是对公共管理者职业道德的关注，“研究公共管理者职业道德生成的基础和前提，试图为公共管理者提出系统的职业道德规范体系”。考虑到现代社会治理可以看作是建立在伦理关系基础之上的、以道德为轴心的治理模式，因此，广义上的公共管理伦理学还应“致力于从历史发展的必然性中去寻求社会治理结构的伦理化，通过对伦理关系的研究去探讨伦理的制度化，进而，在对伦理制度化建设的思考中去认识道德的功能”①张康之.公共管理伦理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009：4-6。。现代社会本质上乃是基于理性的法理型社会，这需要我们把某种特定的伦理关系向公共制度进行转化，或者将公共制度依照某种特定的伦理关系来设计，但特定的伦理关系应当指向伦理主体所秉持的基本价值观念。的确，公共管理正义论与广义的或泛化的公共管理伦理学存在着若干论域的重合，例如库珀所说的公共利益，“负责任的行政人员必须能够把公共利益作为自己的职业指南，并把这一指南内化为自己的内心信念，以自己的行为方式体现行为与这一信念之间的一致”②[美]特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径（第五版）[M].北京：中国人民大学出版社，2010：6。。但我们仍需对两者加以严格的限定，这两者是道德哲学与政治哲学之间的区别。

单就作为职业道德来说，公共管理伦理学是应用伦理学的分支学科，它属于道德哲学的范畴，而公共管理正义论则属于政治哲学的范畴。尽管我们可以把道德哲学看作是政治哲学的基础，但不可否认道德哲学是以道德规范作为其研究对象，这根本不同于以正义规范为研究对象的政治哲学。道德规范具有相当浓郁的情境性，这种情景性意味着道德规范在应用于不同的行为主体和不同的场合，对行为正当性的判定允许存在着足够多的解释空间。这与政治哲学中正义规范的普遍性要求有着实质性的差异。“正义原则或规范一旦确立，它就需要得到严格的施行，不因特殊的个人或特殊的情况而有例外”③韩水法.正义规范的普遍性与实质嘉益分配[J].云南大学学报（社会科学版），2003（03）：11-21。，其不特别考虑行为发生的情境性。如此而言，正义规范也就有着道德规范所不具有的、对外在行为的强制性，强调对实际发生行为的性质界定，只要违背正义规范则必须要对此行为予以对等的惩罚。而公共管理伦理在其现实应用中就缺乏公共管理正义所具有的严格性，在很大程度上毋宁说它更多具有道德呼吁或道德倡议的色彩。

作为道德哲学的论题，公共管理伦理更多是靠行为主体道德自觉而发挥作用的内在限制，但作为政治哲学的论题，公共管理正义则是靠制度性的安排强制性地发挥作用的外在限制，而这就是政治哲学的功效之所在。要知道，道德谴责只会对那些具有道德感的人产生作用，因此公共管理伦理要想发挥作用，其重要的课题之一就是培育公共管理具体行为主体的道德情感和道德素养，没有内在良心机制，公共管理伦理就无法真正落实。但正义规范产生作用无关乎行为主体是否具有正义感，只要行为违背正义规范的要求，那就必须接受来自制度安排的相应惩罚。公共管理正义在其运用中并不排斥或否定行为主体的动机，但它并不特别关照行为动机，无论这一动机是否合乎理性或合乎情理，而是仅依凭具有稳定性和普遍性的正义制度设计而实施对基本行为体的行为强制。就此而论，可以说不存在正义谴责，只存在正义补偿；正义规范的落实乃是真真切切的现实行动，而非道义上的说教。

公共管理正义的主体与公共管理伦理的主体有着层次上的差异，前者是基本行为体，而后者则是具体行为体。基本行为体并不是纯粹抽象的规定，而是包含所有特殊行为体在内的普遍性规定，例如各级政府、各类企业、各种社会组织以及各个主权国家等。公共管理正义必须秉承“公平”的原则，不指向公共管理活动过程中扮演具体角色的行动者，面对任何的特殊行为体时只是把他们一视同仁地当作那个整体意义上基本行为体来看待。公共管理伦理则必须指向具体的行动者，也就是具有明确指向的公共管理人员，包括公共管理官员和公共管理职员。在这一点上，行政伦理学有着更为明确的指向，亦即行政管理过程中的行政领导和行政人员。当然，也有学者指出政府与自然、政府与社会、政府与市场的伦理关系也应包括在行政伦理关系之内④刘祖云.行政伦理关系研究[M].北京：人民出版社，2007：41-42。，但很显然这是基于对道德哲学和政治哲学相混淆而做出的判定，不仅是对行政伦理研究范围的不当放大，而且也是把所有行政关系泛伦理化的表现。事实上，政府、市场与社会之间的关系在现代政治哲学语境之内应当确定为明晰的法理关系，诉诸于明确的、稳定的、公开的、强力的基本制度框架来予以保证的，而决不可把这种保证诉诸于具体行为体的道德自觉或道德素养。

最后，与公共管理正义比较接近的概念还有行政正义。行政正义通常被视为是行政活动中的正义，它表明诸如行政权力运行、行政决策过程的、行政制度安排等等行政活动具有合理性、合法性或正当性，依据行政正义可以对行政活动作出相应的评判①王峰.找寻公共行政正义：理论探讨与实践反思[M].北京：中国社会科学文献出版社，2014：71-74。。行政正义实际上是属于行政伦理的研究范围的概念，它是针对行政活动主体而提出来的职业道德要求，行政官员和行政职员应按照正义的道德规范来展开其行政活动。较之于行政正义，公共管理正义则有着更为广泛、更为严格的使用要求。就广泛性而言，公共管理正义尽管也必然存在着对公共管理行为主体的正义情感和正义行动上的相应要求，但核心关注点决不囿于职业道德的范围，而是着眼于探讨安排公共事务、分配公共利益所依凭的正当性原则。其关涉的是基本行为体，是对这些基本行为体关系进行制度安排所依赖的价值原则的确认与证成。公共管理正义对平等与自由、公平与效率等基本价值的逻辑规定，它本身也并非绝缘于诸如经济正义、政治正义、法律正义、社会正义甚至行政正义。它既有赖于与这些领域正义的直观性判断相符合，也把自己体现在这些领域的正义论题之中。而就严格性而言，公共管理正义乃是与国家公共权力紧密相关的。这意味着用于安排公共事务、分配公共利益的正当性原则，是最终经过国家公共权力予以确认的。基本行为体之间的制度设计是源自于国家公共权力的强制性行动，它无意于具体行为体主观上是否自觉亦或动机上是否自愿，而是着意于基本行为体的行动结果是否符合这些正当性原则或强制性制度，一旦有所背离则必须要接受国家公共权力相应的强力惩处。这也就意味着公共管理正义必须具有公开性和确定性，它需要以社会基本制度的安排、国家基本法制的设计来予以呈现。据此一点，我们也可以说公共管理正义实际上更接近政治学而不是伦理学，其发挥效力并不特别诉诸于社会成员的道德情感，而是更借助于社会成员的理性能力。

进行正义制度的设计和输出，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实任务，也是关涉公共管理基本价值措置的理论问题。尽管本文对此一理论问题做了若干的探讨，但这仍然只是初步的框架，不仅所框定的体系内容还需要进一步的展开，甚至已给出的框架本身都还需要进一步的追问，因此这一问题完全是开放性的，也期待有更多更严肃的研究。