农民工返乡创业的实践困境及其政策与理论反思

（郑州工业应用技术学院 思想政治理论教学部，河南 新郑，451100）

在乡村被现代技术遗忘以及乡村技术含量严重不足的背景下，中央政府通过政治宣示的方式推出了“乡村振兴”，并迅速获得了社会的积极响应与关注①刘祖云，王丹.“乡村振兴”战略落地的技术支持[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018（04）：8-16。。然而，农民工返乡创业的实践以及国家层面对于农民工返乡创业的鼓励与支持却远远早于“乡村振兴战略”的提出。在实践渊源方面，自20世纪80年代末开始，农民工返乡创业成为促进乡村振兴与农民小康越来越重要的力量②王肖芳.农民工返乡创业集群驱动乡村振兴：机理与策略[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018（06）：101-108。。也因此，“农民工返乡创业”一词最早出现于1994年③王郁昭.“民工潮”推动“创业潮”[J].中国国情国力，1994（07）：7-8。。在政策回应方面，党的十七大提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”的战略方针，是国家对于返乡农民工创业的较早回应。但随着农民工返乡创业实践的推进，创业成功率总体上较低的问题，一直困扰着政策制定者和学术界。因此，本研究在回顾相关研究的基础上，分析农民工返乡创业的实践困境，基于政策供给、学术研究、实践逻辑之间的差异，对政策与理论进行反思。

一、农民工返乡创业的政策与文献回顾

上世纪90年代，第一代农民工中的少数群体就已开启了返乡创业实践的先河，但是这类创业活动很少受到关注。自党的十七大报告提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”的政策思路后，农民工创业的相关话题逐步拓展开来并开始为学术界广泛关注。其后，2008年底召开的中央农村工作会议非常明确地提出了要为农民工返乡创业开辟“绿色通道”，强调要不断加强对农民工返乡创业的支持力度。在2007至2010年的四个中央“一号文件”中，明确强调要“鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业”，“落实农民工返乡创业扶持政策”、“将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围”。2015年前后，农民工返乡创业开始蔚然成风，并在助推乡村经济与社会发展的同时，暴露出些许不容忽视的方面，诸如政策支持的缺位、创业环境的不足、融资渠道的单一等。自2015年以来，《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）《关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》（人社部发〔2019〕129号）《扩大返乡留乡农民工就地就近就业规模实施方案的通知》（农办产〔2020〕2号）等指导性意见相继颁布，从而为新时代的农民工返乡创业提供了重要的政策支持。2015至2018年间，全国返乡创业农民工人数分别达到242万人、450万人、536.5万人和740万人。正如国务院副总理汪洋所强调“推进农村创业创新，是促进乡村振兴的重要举措。”可以预见，在我国当前以及未来一段时间，农民工返乡创业仍将呈扩大之势，并将成为乡村振兴战略实施和我国经济社会发展的重要动力。

与农民工创业实践以及政策持续推进的先导性相比，学术研究方面则表现为由零星到拓展的总体态势。综观学术界的相关研究，当前主要包括三个方面：第一，农民工返乡创业概念与现象的澄清研究。李彦娅以“创业”概念为基础，认为农民工返乡创业是指在城镇（市）积累了一定的资本和技能之后，在面对农村出现良好发展的前景，返回乡村创办工商业等的活动①李彦娅，谢庆华.农民工返乡创业的动力机制研究——基于三次返乡创业高潮的调查[J].重庆社会科学，2019（07）：99-110。②刘迎君.禀赋特质、农民工回流创业与地域分层意愿[J].贵州社会科学，2017（03）：133-140。。刘迎君认为农民工返乡创业是指从农村出县境到城市务工或经商半年以上的农民，由于具备了一定的创业条件或者在外务工、经商失败，返回家乡从事创办工商企业，或从事农业规模经营和开发性生产②李彦娅，谢庆华.农民工返乡创业的动力机制研究——基于三次返乡创业高潮的调查[J].重庆社会科学，2019（07）：99-110。②刘迎君.禀赋特质、农民工回流创业与地域分层意愿[J].贵州社会科学，2017（03）：133-140。。第二，农民工创业的意义与功能研究。已有研究表明，农民工返乡创业具有重要意义，有利于激活消费的引领作用、推动经济高质量发展、降低社会综合治理成本和推进供给侧结构性改革③曹宗平.经济新常态下农民工返乡创业的多重动因与特殊作用[J].广东社会科学，2019（03）：23-30。；不仅如此，还将有利于促进留守人口的就业水平与生活质量④梁栋，吴存玉.乡村振兴与青年农民返乡创业的现实基础、内在逻辑及其省思[J].现代经济探讨，2019（05）：125-132。。第三，农民工创业的影响因素研究。研究者基于城市与乡村的发展差异与生活状况，从城市和农村的拉力以及推力分析了创业选择⑤牛永辉.乡村振兴视阈下农民工返乡创业的动因、困境及对策探究[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2018（01）：28-32。，从个人特征、风险感知、资本因素、家庭禀赋、信贷支持等方面分析选择是否返乡创业及其类型等⑥臧凯波.农民工返乡创业问题研究：一个文献综述[J].农村经济与科技，2014（08）：173-177。。当然，从影响因素的层次来看，则包括宏观、中观和微观三个不同层面的因素⑦汪昕宇，陈雄鹰，邹建刚，任启敏.我国农民工返乡创业影响因素研究的回顾与展望[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2018（03）：86-99。。

对于农民工返乡创业现象，至少可从实践发展、政策推动与理论研究三种角度予以审视，而这三种角度之间具有内在的相关性。第一，农民工返乡创业是实践先导，以政策推动为时间界线，政策推动之前则仅有零星的学术关注，而在政策推动之后，诞生了一批较具影响力的学术成果。第二，在农民工自发返乡创业后，中央和地方政策的持续推进以及学术界的相关研究开始跟进后，农民工返乡创业已经成为“燎原”之势。然而，正是被认为是农民工返乡创业的助推器的政策与理论，笔者认为也有可能成为具有束缚性的框架与结构，从而不利于农民工返乡创业的持续推进。正是基于农民工创业实践与政策及理论可能存在的脱节之顾虑，本研究从农民工返乡创业的实践困境切入，对政策与理论进行反思。

二、农民工返乡创业的实践困境

“打工是不可能打工的啦”成为网络流行语的社会背景下，创业似乎成为农民工一种较为“现实的”选择。不可否认，农民工返乡创业具有一定的个体与政策优势，例如，农民工具有一定的城市打工经验，在打工过程中积累了创业的相关知识，对于创业地与打工地经济发展形式的认知与了解有利于嵌入两地之间的经济与关系等。近年，农民工返乡创业已经进入稳定的推进阶段了。国家发改委2019年6月的数据显示，在试点地区带动下，全国返乡创业人员已超过800万人，带动约3000万人就业，可见农民工创业已取得显著成效。然而，从当代实践的客观情况来看，农民工返乡创业的当代实践至少仍面临着包括以下方面的困境。

（一）创业成功率总体上不高

有数据显示，农民工返乡创业失败率达90%。正是“不幸的家庭各有各的不幸”，创业失败率总体上较高的原因则包括领不到补贴、销售途径少、产品无差异化、高额的成本、缺乏创新思维等⑧搜狐网.农民工返乡创业失败率90%！想知道的来看这5点原因[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/359885302_100073202。。创业成功率不高，必然给创业者造成一定的畏惧之心，同时也会为潜在的创业者形成负面示范，从而成为农民工返乡创业的发展态势。

（二）创业主动性上仍然偏弱

创业主体创业主动性的强弱，可通过创业主体对于创业机会的把握与创造上。当前，返乡农民创业主体中有相当部分的创业活动不是出于对美好生活的追求，而是出于对打工生活的抗争而采取的。虽然“种地不如打工”，但是打工“那是在给别人挣钱”、“十年打工还是工”，必须接受制度与规则对身体及情感的“规训”和“惩罚”，处于一种身心挣扎的状态，难以避免地会陷入“打工打工到头一场空”的悲观预测中①陈文超.农村外出打工者的返乡创业选择及其逻辑——基于多个案经验资料的分析[J].发展研究，2015（06）：87-92。。当然，也有部分创业者是在通过打工积累了一定的专业技术、操作经验并对个人能力与市场机遇与风险作了充分的评估之后，才理智地开始行动的。创业主动性偏弱的现实状况有可能会进一步转化并表现为他们在创业过程中获取信息的主动性不够，对于创业可能遇到的困难也缺乏预测与应对能力。

（三）创业合作意识有待提高

在农村人口向外流动的过程中，相比于留守人口，外出打工者具有一定的优势。但是，创业是一种复杂的、综合的创新性活动，需要通过创业者内部的各主体之间、创业者与其他群体间的合作来完成。例如，在创业过程中，通常涉及资本合作、技术合作、信息分享等多方面的合作，这种合作与农民工在打工经历上的习得大相径庭，致使他们很难在打工中寻找相应的知识与经验储备。因此，在合作方面，他们更加倾向于单打独斗，或者被动式合作，从而不利于创业活动的开展。

（四）创业产业层次处于低端

在2008年的金融危机之后，我国的投资重点逐步从劳动密集型产业转向资本密集型的高新技术产业。囿于农民工在资本与技术方面的限制，无论是在农民工的可以选择的范围内，还是在地方的政策激励范围内，技术要求相对较低的劳动密集型产业都是农民工创业的主要阵地。返乡农民工创业的产业层次较低的现实状况，一方面可能导致他们高昂的用工成本，另一方面则可能导致相关产业的可持续性较弱，抵御风险的能力不强。

（五）创业扶持政策不够知晓

为了鼓励并推动农民工返乡创业，国家与地方出台了各种扶持性政策。在国家层面，主要包括国务院办公厅、国家发改委、人力资源社会保障部、财政部、农业农村部等部委协同出台的指导意见。这些指导意见，在原则、规范以及责任部门方面作了规定，在具体执行过程中则由地方政府及其职能机构负责。同时，地方上一般也会出台相应的实施意见。就国家和地方的创业扶持政策的内容来看，潜在的创业者以及已经开始创业行动的农民工由于文化水平、信息获取渠道及其理解等方面的限制，总体上对于创业扶持政策的知晓程度不够，从而难以有效地通过政策来获取各种扶持。

（六）创业资源攫取能力不强

创业活动是各种资源的汇集与持续出入的过程。在投入、生产、销售以实现可持续经营的过程中，任一环节的暂时性滞留都可能导致经营链条的断裂，这是正常创业行动经常遭遇的风险。初次创业者不能通过既往的合作者寻求相对固定的可资利用的资源以化解风险，这是很多创业者的困境之一。仅以小额贷款为例，小额贷款的确能够为创业者在创业资本的融资上带来一定便利，但是在企业主体面临经营风险时，贷款机构出于风险考虑，不愿满足企业主体的资金需求。

三、转型背景下农民工返乡创业的政策与理论反思

在个体意义上，返乡创业的农民工需要实现由打工者向创业者的角色转变，这种角色转变的历程也是其由“打工经济”向“创业经济”的转型历程。创业者个体经济发展、转型的背后，还存在一种更大的转型，即自“十二五”规划以来，到党的十九届四中全会，国家发展政策上所强调并在实践中逐步实施的经济结构调整和产业优化升级。在个体经济与国家经济的双重转型相遇时，农民工个体可采取的合理策略则是顺应国家经济的转型，充分发掘后者转型过程中可能存在优势与机遇，取得更好的发展。随着国家宏观经济转型的加剧，农民工返乡创业的市场环境也会愈加复杂。这里以农民工返乡创业的数年实践为切入点，对政策与理论进行反思，并对实践、政策与理论之间的良性互动与循环提出一些设想。

（一）农民工返乡创业的政策反思

习近平总书记在十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”长期以来，我国东中西以及南北的发展水平存在较大差异，因此，政策的制订与执行通常包括国家与地方间的互动，并在执行层面主要依赖于地方政策的实施策略。

1.农民工返乡创业的政策制订。关于农民工返乡创业的相关政策，国家层面的指导意见通常在指导思想、基本原则、主要任务、体系建设与政策措施等方面做出指导性意见，而在具体的实施策略、实施步骤与方法等很难做出清晰的具体要求。地方性政策，通常会在国家政策指导意见下，会结合省、市的实际情况做出更为细化的实施意见。仅以金融服务为例，《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）要求“落实创业担保贷款政策，优化贷款审批流程，对符合条件的返乡创业人员，可按规定给予创业担保贷款，财政部门按规定安排贷款贴息所需资金。”《江苏省政府办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》（苏政办发〔2015〕94号）也作出相应的要求但仍然不够细化。直到市一级才会作出具体规定，例如《泰州市政府办公室关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》（泰政办发〔2015〕105号）明确要求，“落实创业担保贷款政策，优化贷款审批流程，对符合条件的返乡创业人员，可按规定给予财政贴息的个人最高额度为30万元、劳动密集型小企业最高额度为300万元创业担保贷款。”通过从国家到地方制订的政策文本来看，逐步细化的指导意见与实施策略，已经体现了政策的可执行性，同时也充分考虑了地方差异。

然而，正如精准扶贫的相关政策一样，政策制订环节对于政策传递与执行中的阻碍缺乏预见，可能造成“制度悬浮”①刘玉珍.农村精准扶贫实践中的情感逻辑及其治理路径[J].云南社会科学，2019（05）：29-36。。农民工返乡创业的相关政策在制订以下两个方面有待完善：第一，具体的申请办法仍然不够清晰。第二，扶持力度在总体上仍然偏小。在笔者走访的T市的一家印刷厂，企业老总是一位返乡创业的农民工，回乡创业已有4年多，在2016-2019年间，多次需要贷款，但是因对于贷款额度、相关申请程序不太清楚而未能获得支持并扩大再生产。

2.农民工返乡创业的政策执行。农民工返乡创业的相关政策，需要在国家政策的指引下，以地方政策为实施依据，结合地方的农民工创业实践予以执行。在执行方面，地方政府及其职能机构与创业者之间信息链的断裂是重要的阻碍性因素。其一，地方政府分管工作人员有限，企业及创业人员众多，相关信息的流通不够顺畅；其二，由于信息流通不畅，建基于其上的资源匹配性也会较差。客观而言，上文述及的农民工返乡创业在产业层次上较低、资源攫取能力不强等创业决策、准备或者实施阶段所遭遇的困境都或多或少与信息链的断裂相关。

在田野调查中，不同区域关于信息链的断裂，在政策执行中所采取的链接方式有根本不同。在西北的S省，创业农民工主要通过熟人关系来获取信息。但在东部的江苏省，则通过基层政府设立科技助理以及江苏省委、省政府部署“科技镇长团”，实现技术、人才、政策等信息以及资源在政府与企业间的流通，从而更好地满足了创业者的实际需求。相比而言，江苏等发达省份的政策执行更有利于满足创业者的实际需求，推动农民工返乡创业的实践。

（二）农民工返乡创业的理论反思

自2008年以来，农民工返乡创业的相关研究有较大的推进。但对照农民工返乡创业的实践，学界的相关研究显然还需要从多个方面推进。

1.农民工返乡创业的多元动因及其主要动因。在动因方面，农民工返乡创业包括微观与宏观等方面的多元因素。在微观层面，农民工返乡创业既可以实现个人收益的增长，也能够促进农村地区经济的发展，增加就业岗位，提高农民收入。在宏观层面，有利于促进农村产业结构的优化升级和一二三产业融合发展。学界已经意识到农民工返乡创业的多元动因，但是对于其中的主要动因识别度不够。因而，地方政府虽然意识到营造创良好的创业环境，有利于鼓励外出务工人员返乡创业①秦晶.乡村振兴进程中资源整合的现实困境与实现路径[J].云南行政学院学报，2019（06）：139-144。，但是实际效果却差强人意，这正是与我们对于农民工的返乡创业的多元动因及其中的主要动因认识不足相关。

2.农民工返乡创业的多元需求与差异性需求。创业活动的复杂性决定了创业者往往具有多元需求，诸如资本、技术、人才与劳动力以及不同创业阶段的需求等。但是，不同的创业者之间的需求存在差异性。当前，学术界关于农民工返乡创业的研究，主要聚焦于一般意义上创业初期需求的满足，而对于生产、销售等后续环节以及企业的特定性需求关注不够。要进一步推动农民工创业实践，创业者的多元需求应该被识别，同时创业者的差异性需求应该被纳入研究视野。

3.农民工返乡创业的风险感知与风险防控。农民工在政策的支持与鼓励下，在收入方面从打工收入的确定性转移为创业收入的不确定性，其中的风险性因素必然增多。我国的商品与技术市场在总体上已经趋于平衡，但是因为农民返乡创业的巨大内驱力和地方政府鼓励农民工返乡创业的外驱力，造成小有资本的农民工过多进入到中西部地区的市场里面，相当于在饱和市场中添加增量，结果就是进入市场的农民工创业项目可能面临比一般风险与收益均衡情况更大的风险②贺雪峰.农民工返乡创业的逻辑与风险[J].求索，2020（02）：4-10。。或许是由于政府当前正鼓励农民工返乡创业，学术界对于农民风险感知能力以及可能的风险防控措施缺乏关注，这明显与农民工创业实践中存在的风险防范需要不相适应。

四、结论与讨论

可以预测，在今后一段时间，农民工返乡创业将会成为我国新时代一道亮丽的风景线。然而，从农民工创业的现实状况来看，政府、社会在鼓励农民工返乡创业的过程中，必须密切关注其创业实践中存在的问题，以防其给乡村振兴战略的实施和国家经济社会的均衡发展带来负面影响。本研究在文献回顾以及实地调查的基础上，分析农民工返乡创业的当代实践，及其创业成功率不高、创业主动性偏弱、创业合作意识等六个方面的时代困境。基于此，本文进一步从政策制订与政策执行两个方面对政策进行反思，认为应该加强地方性政策与创业者实际需求之间的契合性。本文还认为，当前农民工返乡创业遭遇多个方面的困境，客观而言，也与学术界缺乏对于实践的应有关注具有相关性。

随着创业参与群体的增加、创业规模的逐步扩大，农民工返乡创业正面效应将更加显现，并将推动乡村振兴战略的实践以及我国经济社会的健康快速发展。然而，农民工返乡创业成功率较低的现实状况如果得不到矫正，也有可能给区域经济社会发展带来一定的破坏性，并给创业者带来经济与社会损失。因此，关于农民工返乡创业的研究，应该从实践切入，以田野调查为基础，反思政策与理论，回到实践中去，更好的推动农民工返乡创业。