语言政策评估的视角和原则：《语言政策评估与〈欧洲区域或小族语言宪章〉》译后记

扬州大学 外国语学院 何山华

提要：语言政策评估是一个跨学科的研究和实践话题，在国际和国内学界都是一个发展较不充分的领域。《语言政策评估与<欧洲区域或小族语言宪章>》以构建跨学科桥梁为己任，结合语言学、经济学、政治学和管理学等学科的概念工具，建构了一套可用于语言政策事先评测和事后检验的方法体系。该体系将语言政策视为一种旨在增加社会总体福利的公共政策，用公共政策分析的方法审视各种政策选项，并将效能、成本效益和参与式民主视为优秀语言政策的三个原则。这一体系使语言政策制定者能够更好地处理政治和法律因素，对不同的政策方案及其实施效果进行比较，并在一定程度上应用于欧洲小族语言政策的制定。欧洲视角和经验可以为我国的语言政策制定、评估和研究提供启示。

1 引言

在学界领袖呼吁与国家政策支持下，近年来国内语言政策与语言规划的研究获得了蓬勃的发展，对于国际研究热门动向保持着密切关注，在很多领域几乎达到与国际学界同步开展研究的进度。不过政策评估是语言政策研究中一个比较特殊的分支，需要较为扎实的跨学科知识，即便是在西方学界也是一个发展很不充分的领域（Grin et al.，2010），国内学界同样存在类似的问题。其原因是：语言研究领域的学者一方面较少参与政策制定过程，另一方面缺乏公共政策评估的相关工具，对语言政策的评估很少涉及。

西方学界自20世纪70年代起就开始探讨语言政策的评估问题，但在很长时间内仅限于少数学者的纸上呼吁和经验总结式文献。直到20世纪90年代，政治学和经济学等领域的学者开始将公共政策分析的方法应用于语言政策的分析，语言政策评估才开始获得较大发展。格兰的《语言政策评估与<欧洲区域或小族语言宪章>》（Grin，2003）（以下简称《语言政策评估》）一书正是受到上述发展的启发而形成的一部跨学科开创性著作。该书提出应从社会福利的视角审视语言政策评估，并提出具体的评估原则和方法。笔者受外语教学与研究出版社委托，将这本西方语言政策评估领域的经典著作翻译成了中文，本文拟对该书中的重要视角和原则进行提炼，并引用相关章节内容予以解释说明。

2 社会福利和公共政策的视角

格兰为语言政策下了一个定义：“语言政策是一种系统的、理性的、有理论指导的行为，发生在全社会范围内，旨在改变语言环境以增加总体社会福利；通常由政府部门或其代理机构实施，影响范围涵盖其治理范围内部分或全体人口。”（Grin，2003）30该定义强调了语言政策的公共政策本质，认为语言政策可以改变全社会的“语言环境”，而这与治理空气污染、规划城市空间、维护生物多样性是类似的，其目标是增加全社会的福利。在这个意义上，语言政策应被置于公共政策的框架内处理，“对语言政策的处理方式应与处理卫生、教育、交通或能源政策的方式相同。不是说这些政策都是一样的，而是说各社会在这些领域中需要作出的选择很有相似性，需要回答的问题也相似。”（Grin，2003）30

格兰认为确定语言政策中的问题并使用合适的方式处理，需要借用公共政策分析的方法和相应的概念工具。格兰在书中提供了适用于语言政策分析的通用框架，该框架具有如下特点（Grin，2003）30-32。

1. 政策分析的目的是分析未来（事先分析）或现有（事后分析）的公共政策带来的后果和执行的效果。在这个工作中使用的方法包含了一系列标准、规则和程序，对政策进行批判性评估，并供相互交流。

2. 政策分析在一定程度上是描述性的，它探求的是公共政策的起因和结果。但它可以服务于规范性目标，因为它产生的信息可以用于实现特定的结果，这些结果反映了政治决策所包含的价值观。

3. 政策分析检视高度复杂环境中的公共行动。在实践中几乎不可能对政策选项进行穷尽式对比，也不可能确凿无疑地认定政策A必然能带来比政策B更优的结果。为了对政策A和政策B的效果进行研究，最好是利用不同的观察视角、学科知识、研究方法、测量手段和数据来源，对同一个政策问题进行互补性视角的观察。

4. 鉴于无法提供绝对的证据证明“A优于B”（或相反结论），因此完全可以接受使用政策结果的合理性（而非确定性）作为政策比较的标准。合理性来自多种方式的综合使用（因此有“归纳合理性”之说），并不仅仅是将支持某结论的论点予以列举，而且需要点明其他竞争性理论，对其进行评估、反驳、综合。

5. 使用多变量模型，即考虑多个变量，可以进一步增强政策分析的有效性。考虑不同利益攸关方的解读框架和视角，对使用这个办法非常有益。利益攸关方包括社会主体和小族群体的成员，不同职业如教师、商人群体的成员等。

6. 鉴于政策分析的作用是为民主辩论的参与者提供信息，这些信息必须以适当的方式进行扩散。因此可以利用各种媒体将信息传播到利益攸关方，并给其机会对已得到的信息给予反馈和评价。

7. 政策分析在政策制定过程的不同阶段都可以发挥作用，该过程可以用如下流程图表示：问题分析⇒形成政策草案⇒辩论并采纳政策建议⇒政策执行⇒检查政策结果⇒对政策进行事后分析。

《语言政策评估》从社会福利的视角考量语言政策，意味着在语言规划中排斥纯粹的经济成本核算，纳入语言多样性可以提升整个社会活力的多维度价值；同时又自然地将经济学、政治学、管理学等常用于公共政策分析的理论方法引入了语言政策制定。从政策灵活度上讲，这一视角实际上避免了欧洲语境下的一些政治和法律陷阱，比如一旦将小族语言政策与人权等概念挂钩，小族语言保护就成为道义是非之争，而没有退让和妥协的空间，只能不惜代价予以实施。而从政策实效性上讲，这个视角也更为强调实证性的分析，要求在政策制定的过程中，关注不同条件下政策相关变量之间的互动，通过较为严格的测算，了解政策可能的实际效果。这一视角与后来的相关研究（Gazzola，2006）保持了一致，即如果政策设计得当，使用更多的语言并不一定意味着经济成本的无限增长，而是可以在可控成本内实现社会福利的最大化。

3 “优秀语言政策”的三大原则

格兰借用了经济学和政治学领域的概念，提出应将效能、成本效益和参与式民主视为优秀语言政策的三个原则。

3.1 效能

格兰认为，判断语言政策好坏的一个重要标准就是，该政策要能较好地发挥作用，并且能优于其他政策选项。但进行判断并不是那么容易做到，因为很难确定政策的最终目标是什么，也很难确认政策措施与最终目标之间的联系。比如（Grin，2003）91-92：

政府发起一个项目，为公务员提供选修性质的小族语言课程，以提高他们的语言能力，使他们能够以小族语言服务公众。那如何评估这样一个方案的有效性？一个很有诱惑力的方法是统计实际有多少公务员参加了这个课程，或是成功修完了这个课程。但是，除非这个项目非常无趣，或者设计得很糟糕，我们会很自然地期待这个项目多少总会增加一些了解这一小族语言的公务员。一个更好的标准是，统计小族成员在与公务员打交道过程中是否有更多的人使用小族语言了（或那些一直这么做的人现在是不是更频繁地使用小族语言了）。一个促进小族语言的政策是否成功，最终只能由公众（特别是该语言的使用者）来衡量，他们对于这一政策的观感更多地依赖于他们能否使用这一语言，而不是有多少公务员参加了小族语言课程。

在这个例子中，格兰提出要从政策“使用者”的立场，甚至是全体社会成员的立场，确定政策的真正目标，而在很多情况下就是政策施加影响的语言是否得到了更多的实际使用。在确定这一目标之后，才能将政策措施与语言使用的实际增长之间的事件链条予以明确。在不考虑成本的情况下，越是能实现理想效果的政策其效能就越高。这个概念在政策评估中非常重要，因为它提醒政策制定者只有选取了适当的度量对象和度量单位，才有可能对政策的效果有正确的估测。

3.2 成本效益

一般情况下，效果越好的政策必然成本越高。成本效益的概念将成本纳入考量，追求用最低的成本实现最好的效果。格兰（Grin，2003）对成本和支出的概念进行了区分：支出是与政策相关的直接资金支出（例如，支付给小族语言出版商或广播电台的补贴）；而成本不仅仅包括直接支出，还包括其他内容（例如中央政府公务员花在管理资助计划上的时间长度），涵盖了一系列不同的支出项目。格兰（Grin，2003）93指出：“一般而言，一个生产过程或一个政策，如果能在给予一定数量资源的情况下带来尽可能好的结果，或是在给定一个具体目标后以尽可能低的成本实现，就可以认为是物有所值的（具有成本效益）。”

当然，一个政策的真正成本在很多情况下是无法准确测定的，因为很多相关的信息根本没有可能准确统计。为了方便统计，可以用假设的例子对重要参数进行比较，书中就提供了这样一个例子（Grin，2003）94：

假设我们正在比较政策A和政策B，这两个政策都能促进公务员使用区域或小族语言与公众交流。如上文所解释的，我们无法确定它们在绝对意义上具有成本效益的程度，但是基本可以肯定的是其中一个要比另一个更具成本效益。为了评估这一点，我们首先需要用类似的计量单位来表示政策A和B的结果。这个工作可能会在成效评估的早期阶段完成。我们可以选择一个指标进行比较，如两种政策下使用小族语言提供社会服务的频率——可以通过调查数据或办公室记录来查看（也可以用理论模型估算）。假设在政策A下，每年实际或预期增加使用区域或小族语言服务1,000个客户，而在政策B下每年增加1,400个客户。因此政策B的效率要比A高出40%，但这并不意味着政策B更具成本效益。

现在假设政策A需要培训一定数量的双语人员，一次性花费1万欧元，公务员的双语技能能保持十年的活跃度，之后就需要再次培训。政策B在此之外还要增加提升文化意识的培训内容，需要一次性支出2.1万欧元。以十年为期，政策A的年度支出为1,000欧元，政策B为2,100欧元。那么每年一位客户的政策费用是多少？

在政策A的情况下，每个客户的服务成本为1000/1000，即每年每个客户1欧元（此处数字是新增的接受区域或小族语言服务的客户）。在政策B的情况下，这个花费比例是2100/1400，即每年每个客户1.5欧元。在这个例子中，政策B更为有效但不是太划算。当然，政策B有一些重要的好处可能还没有被考虑在内。比如，由于政策B不仅包括语言培训，而且还包括公务员的文化意识培训，因此不仅交流的数量更多，交流的质量也会提高。如果是这样，政策B的效果测算需要向上调整，那么政策B不仅变得更加有效而且也更具成本效益。需要再次强调的是，没有任何一种测算方式可以说是完美的或者最优的，但总有一些可以被证明相比其他方案要更加一致或完整。

书中对于成本效益的讨论隐含了作者两个深层次考虑：一是帮助语言政策制定者用可控的投入产出比说服公共财政管理部门，与教育、卫生、安全或交通等其他领域进行竞争，获得所需资源；二是帮助语言规划部门说服社会主体人群支持小族语言保护，因为主体人群可能会将其视为毫无必要的纵容或是对特殊利益的迎合。

近年来，格兰等（Gazzola et al.，2016）对于语言政策的经济维度有进一步的思考，他认为在全球化进程的驱动下，语言政策制定者应思考至少三个问题：一是国际人力市场的持续互联意味着使用不同语言的人才将面临着更多的跨国流动，各国应注意提升其劳动力的多语技能，防止造成基于语言的阶级分化；二是国内语言多样性值得保护，尽管这意味着经济上的投入；三是注意避免造成某一国际语言在重要经济领域独大的现象，因为这不利于创新与发展。

3.3 参与式民主

语言政策的复杂之处在于，即使可以用经济学的方法测算出具有成本效益的方案，对于多个方案的选择在根本上却是一个政治问题。从数学上来讲，即使全社会所有成员的个人偏好都完全已知，也无法通过“集体效用函数”计算出一个“帕累托最优解决方案”，而由于阿罗不可能定理的存在，多数表决的方法也不可靠。此外，“技术专家”的存在也会导致审查程序中各种政策选项被贴上不同等级的“有效”或“成本效益”的标签，从而体现技术专家的意识形态，而这也不符合民主程序的实施。因此，民主制度并不能确保得出最优的方案，决策者在制定政策的过程中应牢记社会行为者的自主性，允许公民群体及其组织在政治进程中持续做出反馈。鉴于民主制度在西方社会政治文化背景下已成为不容置疑的至高准则，格兰在本书中对民主制度的质疑无疑是一种充满勇气的举动，值得我们深思。近年来我国政府不断提倡在各个社会领域采用治理式的政策制定方式（宣晓伟，2014），在语言政策领域也提倡语言治理（郭龙生，2015；鲁子问，2008；张日培，2009）。实际上治理的手段强调各利益攸关方在政策制定和执行过程中的高度参与，正是参与式民主精神的体现。

4 结语

《语言政策评估》一书中所持的视角以及提出的原则并不全是格兰本人原创，也不都是格兰首次提出，不过本书是学界首次将经济学、管理学、政治学等领域的概念工具进行系统整合，用于语言政策的评估，为现有语言政策研究带来了较深刻的启示。格兰本人及其学生和同事虽然后来也沿着这一思路开展了更多的研究，对政策评估的经济学方法进行了更多的探索，但总体而言依然遵循了本书中所提出的原则。对于中国读者而言，除了可以从视角和原则两个方面得到启示，还可以从这本书中得到一些其他的信息。比如对《欧洲区域或小族民族语言宪章》指导原则和具体内容的了解，对欧洲区域或小族语言管理机制的了解，而书中第九章提供的详细案例也为我们理解欧洲区域或小族语言管理政策制定的原则和方法提供了一个更贴近了解的机会。

需要注意的是，这本书的预期读者首先是语言规划工作的实践者，然后才是从事研究工作的学者。这本书所涉及的，并非只是对政策效果的事后评估，很重要的一部分是对政策选项的事先评估。对欧洲超国家层面语言政策制定情况的了解，可以对中国政策制定提供有益的启示。目前我国语言政策制定的内部过程少有披露，相关研究十分缺乏，即使偶有提及也较为粗略。这本书为国内学者开展相关研究提供了一个较好的参照。但需要注意的是，在世界的不同地区往往采取不同的政策评估方式（Korne，2010）。《语言政策评估》一书主要基于欧洲经验开创的政策评估框架，我们除了借鉴其中有益的部分，也应当思考如何建立起基于中国实践、中国需求和中国经验的语言政策评估框架。