健全国土空间用途管制制度的几点思考

2020-02-19张守英

建材与装饰 2020年10期

张守英

（东营市自然资源局垦利分局山东东营市 257500）

随着国家对空间开发与保护的重视程度的不断加深，国土空间用途管制制度越来越完善，国家“十三五纲要”和十九届三中全会国家机构改革方案中也做出了明确的部署。但是由于国土空间用途管制发展的较晚，因此在实践过程中，仍然存在许多完善的地方，这就要求相关工作者根据我国国情，对国土空间用途管制制度加以完善，形成健全的国土空间用途管制制度，为国家对空间的开发和利用奠定良好的基础。

1 国土空间用途管制制度存在的问题

1.1 用途管制依据和标准不统一

国土空间用途管制职责分散在多个部门，包括自然资源、环保以及城乡建设等等，对于不同的部门，采用的管制依据和标准不同，在政策方面，各部门也难以进行协调，这样就无法使得各部门之间形成空间管制合力，对国家空间用途管制效果产生不利影响。目前我国耕地、草原、荒漠、水域以及湿地等编制了相关的规划，但是规划内容上存在一定的差异，再加上不同部门采用的政策措施、统计口径以及管理体制等也不同，所以对于统一空间，就出现管理决策出现矛盾的情况。

1.2 用途管制内容不全面

目前用途管制内容存在的不全面的情况仍然存在，具体表现在保护资源与生态环境失衡。以往用途管制制度主要将重点放在了自然资源的保护上，对于生态空间的保护，重视程度不够，使得部分地区出现在破坏生态空间的现状。例如耕地用途管制要求耕地占补平衡，简单来说就是占多少耕地，就要补充多少耕地。因此部分地区为了实现这一制度，开发湿地、山丘等，这样就破坏了生态格局，给生态环境造成了严重的不利影响。除此以外，现有国土空间有图管制对耕地、水域等生态空间的保护，主要是为了保持一定的生产能力，而不是保护生态环境。

1.3 用途管制手段单一

目前现有的国土空间用途管制主要的使用的行政手段，包括行政审批、计划管理等，缺乏对法律手段以及经济手段的运用。同时将自上而下的计划指标控制作为用途管制的主要手段。例如土地用途管制，以指标管制为主，自上而下下达指令，这种管制模式存在的问题：①自上而下下达的指标对地方自由裁量权产生了限制，而且不同层级的利益考虑，导致最后落实的指标违背实际情况。②用途管制还要受限于土地规划以及土地利用计划，也要按照自然而下分解下达指标，这样就导致基层政府将重点放在了争取更多的指标以及更大自主权，而不是如何管好土地。

1.4 用途管制要素类型分割

现有国土空间用途管制是由不同的部门管理不同生态系统要素类型，这种方式会使得管控措施制定更具针对性，更符合不同生态系统的特性。例如草原用途管制，在制定管控制措施，就要充分考虑牧民生产特点以及生产资料。但是这种用途管制模式忽略了生态系统的整体性以及系统性，导致部分生态系统得到了广泛重视，而部分生态系统却被忽略。同时部分地方不注重生态系统，导致自然资源浪费、生态环境破坏等问题的产生。

2 健全国土空间管制制度的措施分析

2.1 明确用途管制机构职责

统一行使国土空间管制。首先明确中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》规定由新建自然资源部门对国土空间管制统一行使，并落实好生态保护修复职责，具体职责范围包括城镇开发边界划定和管理、生态保护红线的划定与管理、永久基本农田的划定与管理。其次应负责协调管控国家公园、风景名胜区、国家地质公园以及员工森林公园等边界线。再次注重自然资源内部工作与空间管制的衔接，例如自然资源产权管理与空间管制之间的衔接，空间规划与空间管制之间的衔接。最后集中林地用途管制、湿度用途管制以及草地用途管制等职能。分类实施用途管制事权。统一行使空间用途管制部门负责调整用途改变的管理，包括两个方面，一方面是指耕地、水域以及林地等以及一级分类的调整转换，另一方面是指农业农村、城乡建设部门二三级的调整转换。划分不同层级政府用途管制权限。对于不同的政府，行政和立法权力也存在的一定差异。明确不同层级的责任、目标以及管制手段等。国家、省级以及市县级人民政府应注重自然生态空间的保护，应充分尊重区域生态安全要求，合理划分其保护格局，并由本级政府直接管理。

2.2 拓展空间用途管制范围

国土空间用途管制制度空间范围的拓展应覆盖生态、农业以及城镇三大类空间，应尊重顺应自然的原则，优先搞好自然生态空间用途管制。具体主要包括以下几个方面：首先加强重点领域用途管制。国土空间用途的管制重点是城乡建设、农业生产以及资源开发过程中，管理控制不合理占用或者损害自然生态空间的情况。针对自然资源的开发和利用，应制定相应的限制条件，实行管制和用途专用许可审批。其次加强生态保护与耕地保护关系的平衡。国土空间的保护应将提供生态服务或者生态产品作为核心，加强生态系统的保护力度。应划分强制性生态保护区域，具体主要包括两个方面：①具有涵养水源、水土保持以及海岸生态稳定等功能的区域；②出现石漠化、水土流失等生态环境敏感脆弱区。协调好更细保护与生态保护两项工作，将其放在同样的位置上。

2.3 创新用途管制模式

首先应强化综合空间分级管制。建立健全三级管控体系，在“三区三线”空间管控中，纳入土地用途管制制度。一级管控体系要对“三区”管控要求，二级管控体系要明确“三区三线”空间开发建设行为空间准入要求以及程度，三级管控体系应明确三大类用地的管控原则以及重点土地的用途管制。其次应建立土地用途管制利益协调机制。具体包括生态补偿的利益协调机制、财税转移支付的利益协调协调机制以及发展权协调机制。同时还应增加司法救济、行政诉讼等手段。最后还应建立自然生态空间国家公园制度。针对我国风景名胜区、地质公园以及森林公园等建立标准和管理办法。

2.4 完善用途管制工具

首先应强化管控指标体系。自上而下的指标管控体系，应适当的简化，并纳入全部国土空间保护底线，同时还应合理划分两项指标：①约束性指标；②预期性指标，指标管控体系应保证统一、高效以及简洁。其次应明确管控分区和边界划定及管控规则。划定基本农田和生态保护红线，同时还应为期划分用途管制等级。还应为不同用途管控分区类型制定适宜管控规则。最后还应制定不同用途分区负面清单。明确不同区域准入的条件以及禁止、限制的产业和项目类型清单，针对城乡建设、旅游健康活动的开发，提出具体的开发强度要求。