生态保护红线制度下我国公路生态保护存在的问题与对策

高硕晗，陶双成，简丽，陈济丁，黄山倩

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

生态保护红线是依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线[1]，其划定面积约占国土总面积的20%～30%[2-3]，且多集中于交通基础设施建设较落后的地区。公路作为典型的跨区域、大尺度线性工程，规划选线中不可避免地涉及生态保护红线区域。随着生态保护红线制度的实施，生态环保刚性约束不断增强，我国当前的公路生态环保治理体系已无法适应新形势、新要求。为切实提高公路生态保护水平，推进公路建设快速可持续发展，需要进一步明确新形势、新要求下公路生态保护现状问题及对策，指导公路建设实现绿色发展。

公路是典型的生态影响型建设项目，关于公路的生态保护问题，国内外学者进行了诸多研究。在公路规划设计方面，美国联邦公路局（Federal Highway Administration,FHWA）[4]在1997年发布的《公路灵活性设计指南》（Flexibility in Highway Design）中强调，公路设计应在保证运输功能和安全的基础上与自然环境相协调；陆旭东等[5]对公路环保关联性设计（Context Sensi⁃tive Design,CSD）理念与实践开展了研究，认为环保、景观等多学科专业人员应在公路规划、设计等前期阶段介入，充分发挥各自优势，将生态、环保、景观等要求融入公路主体设计。

在公路管理方面，刘志岗[6]梳理了发达国家公路环境保护现状，发现发达国家将减缓环境影响作为项目建设的前置条件并进行充分论证，同时建立了涉及公路与生态环境保护各个方面的法律法规和管理机制，组建了具备强大环境监督管理权力的公路环境保护机构，并充分保证公路建设环境保护资金投入；高硕晗等[7]分析了我国公路环境保护管理体系存在的问题，提出应进一步建立健全公路环境保护制度体系、完善现有技术规范、实行全过程环境管理、增加环境保护资金投入等对策建议；汪茜等[8]针对交通行业环境保护工作缺乏衔接性和整体性的问题，研究构建了以交通部门为中心的行业环境管理体系框架，提出在完善的运行保障机制下提高高速公路全程环境管理的有效性。

在生态敏感区公路环境保护方面，Forman等[9]对公路的主要生态影响进行了分析，提出公路网破坏了生态系统的完整性和连通性，改变了景观空间格局，造成了生境丧失与破碎、理化环境改变、动物致死以及阻隔效应等生态效应，并估计美国有15%～20%的生态环境受到了道路的影响；冯学钢等[10]系统总结了美国黄石公园内公路建设经验，提出在保护区公路规划设计中，应遵循最大限度减少对环境影响的原则，着重突出路网功能，灵活运用设计指标，配合可持续性工程措施，建设规模适度的公路网；杨艳刚等[11]对生态敏感区公路环境影响后评价现状进行了分析，发现已建普通国道与国家高速影响了636 个自然保护区，路网对生态敏感区的累计影响逐步显现，应对公路建设项目运营过程中存在的生态影响问题及时采取补救措施。此外，国内外学者针对生态敏感区公路建设中的生态恢复、野生动物保护、水污染防治等技术措施的研究也取得了丰硕的成果[12-15]。

综上所述，目前公路生态保护相关研究多聚焦于公路建设与管理中的具体问题，缺乏对我国公路生态保护发展现状的整体分析和系统梳理，特别是针对生态保护红线制度下公路生态环保问题及对策的专项研究尚未开展。

为摸清生态保护红线制度新要求与我国公路建设生态保护现状间的矛盾冲突，本文对安徽、新疆、青海、四川、广东等地涉及生态保护红线的典型公路项目建设情况开展调研，在此基础上系统梳理当前生态保护制度背景下我国公路生态保护发展现状问题，深入剖析问题成因，提出推进我国公路生态保护发展的政策建议和对策措施，以期为公路生态环境保护管理部门科学制定相关政策提供决策参考。

1 生态保护红线制度下我国公路生态保护工作的现状问题

本文采用一般性调查和重点调研相结合的方式，通过座谈调研和专家咨询对公路建设中的生态保护问题进行总体梳理，筛选出受生态保护红线制约问题突出的安徽、新疆、青海、四川、广东等典型省区，对其中的代表性项目面临的生态保护问题进行重点调研，归纳出当前我国公路生态保护工作的现状问题如下。

1.1 涉及生态保护红线项目建设停滞，影响国家战略顺利推进

目前，线性的公路建设与连片的生态保护红线管控之间存在着一定的矛盾，许多公路建设项目不可避免地穿（跨）越生态保护红线区域。对于涉及生态保护红线的新建项目，由于土地审批、环评等前期工作无法推进，导致规划建设项目无法正常开展。以安徽省为例，截至2019 年8月，安徽省国高网和省高网规划的33 个项目中，有28 个项目因无法避让生态保护红线建设而停滞。

对于涉及生态保护红线的改扩建、大中修项目，其中的部分道路也由于环评无法获批，导致通行状况持续恶化、运营安全无法保障。例如青海省有31 段、2 514km 的国省干线改扩建工程因涉及生态保护红线，无法开工或只能分段施工；新疆维吾尔自治区G216 线富蕴—五彩湾公路中长达304km 路段由于穿越自然保护区，无法设置服务设施。

交通基础设施是社会经济发展的先行官，涉及生态保护红线的公路建设项目大量停滞，对区域一体化、全面建成小康社会等国家战略的实施产生了较大影响。

1.2 工程建设成本大幅上涨，项目施工面临巨大经济压力

随着生态保护红线制度的实施，环保管控愈加严格，大量砂石料场关停、河沙禁采，地材短缺、价格上涨问题日益突出。以安徽省为例，2017 年1 月—2019 年6 月，砂、碎石价格上涨幅度分别高达166%和80%。工程建设成本的大幅增长导致部分项目停工待料，严重影响工程进度和质量，还存在施工企业违约风险。

涉及生态保护红线的项目要实现“无害化穿（跨）越”，环境保护投资巨大，原有的工程预算无法满足实际需要。例如，新疆G0711线乌鲁木齐—若羌段无法绕避生态保护红线区域的路段，按照不设施工营地、施工便道、取弃土场、服务设施等“四不准”要求，项目新增投资达3 亿元；按照住建部施工工地“六个百分百”的要求开展施工扬尘治理，也使得建设成本大幅增加。上述由于生态环境保护造成的成本增加均未列入工程预算，因而无法获得资金保障。

1.3 部分公路工程项目环境保护工作不到位，违规现象较突出

根据中央生态环境保护督察办公室相关通报，公路工程项目环保工作违规问题仍然较多。

一方面，公路建设项目环境管理“重前期，轻过程”的问题仍普遍存在[7]，部分公路项目施工期环保、水保措施未按要求落实到位，生态修复、污染防治效果未达要求。例如，广东省某高速公路因配套的污染防治设施不到位，被省环保厅责令停止运营；云南省某公路施工因弃渣未运至指定弃渣场，受到责令整改和罚款处罚；各地公路施工过程中，扬尘污染防治措施落实不到位的问题普遍存在。

另一方面，环评、水保措施要求没有全面纳入工程设计各阶段，最终设计方案与环评、水保批复的方案不一致，环评和水保不能有效发挥作用。例如，江西省某高速公路工程方案与环评批复的方案相比发生重大变动；四川省某高速公路建成后，沿线声环境敏感点的分布情况相比环评批复的敏感点数量、相对位置变化巨大。

2 生态保护红线制度下我国公路生态保护存在的问题成因

2.1 生态保护红线制度体系不健全

目前，生态保护红线制度历史问题与当前新要求之间、生态保护红线要求的一致性与各保护区的多样性之间的矛盾突出[16]，生态保护红线的划定、评估和管理制度待进一步明晰[17-18]。一方面，生态保护红线管理办法尚未出台，允许进入生态保护红线区域的人类活动清单及管控办法尚未明确。另一方面，受历史条件、技术手段所限，部分生态保护红线划定论证不充分[19]，对公路等线性交通基础设施建设特点和民生保障需求等考虑不足，未预留出必要的、足够的交通发展廊道。

2.2 公路网规划与国土空间规划衔接不到位

生态保护红线是国土空间规划“三条控制线”之一[20]，而交通规划是国土空间高质量发展的重要支撑，需同时协调自然资源部（厅、局）、生态环境部（厅、局）、发展和改革委员会等部门[21]。目前，交通运输部门公路网规划编制与国土空间规划编制之间存在衔接不紧密的问题，主要原因有：

（1）在国土空间规划编制过程中，地方交通部门主动跟踪、沟通协调不足，导致已建或待建交通基础设施发展规划与地区国土空间规划存在冲突，生态保护红线划定中未预留足够的交通基础设施发展空间；

（2）地方交通部门对交通基础设施国土空间控制规划研究不足，导致交通行业发展规划无法被及时、准确地纳入国土空间规划；

（3）公路网规划精度与国土空间规划不匹配，规划公路的线位及附属设施布局难以在国土空间规划中明确，无法准确预留公路廊道，影响路网规划的实施。

2.3 公路行业治理体系与新时代绿色发展要求不适应

（1）公路行业生态环保法规制度体系不健全

涉及生态保护红线公路项目“无害化穿（跨）越方式”正处于研究阶段，尚未形成指导意见或实施细则，导致此类项目建设缺乏政策法规依据；公路行业未出台施工扬尘防治等方面的指导文件或技术规范，生态环境部门在公路建设环保督查时执行住建部门关于城市建筑施工“六个百分百”的大气污染防治要求，不符合线性工程特点；环境影响后评价制度尚未建立，对已建公路项目的生态环境影响范围、程度等分析研究不足，影响行业科学管理和决策[11]。

（2）设计阶段多专业协作联动反馈机制不完善

公路建设项目环评文件大多是针对工可或初设阶段工程建设方案所作的一次性环境影响评价，没有建立有效的环境影响评价与工程设计互动和反馈机制，使得相关生态环保要求在工程设计中未充分落实[22]；对于涉及生态保护红线项目，缺乏“无害化穿（跨）越”措施的专项设计和审查，导致相关措施的可操作性、有效性得不到保障。

（3）施工过程中对环境监理缺乏强制要求

我国公路环境管理体系中，施工期环境监理较为薄弱，对施工活动中的生态环境保护工作缺少按照施工进程实施的动态管理，导致生态环境保护措施难以落实到位，项目建设中常出现局部改线、少批多占、违规设置取弃土场、弃渣占用河道等生态环境易破坏的问题。此外，环境监理人员对施工单位缺乏有效的约束手段，难以依据合同条款对违规行为进行处理。

2.4 资金保障和原材料短缺应对机制不健全

随着生态保护红线制度下生态环保要求的提高，项目建设环保投资大幅增加、原材料供应短缺、价格大幅上涨问题突出，但目前公路行业对上述问题的应对体制机制尚不健全。在环保资金保障方面，现有工程定额中环境保护投资取费标准低，且缺乏运输扬尘治理、草皮剥离与保存、表土剥离与堆放等生态环境保护相关科目，导致建设项目环保投资不足。在原材料供应方面，通过设置自采料场方式解决地产材料供应问题的传统方案已不符合生态保护红线区域生态保护政策要求，同时由于公路施工多采用固定总价合同，缺乏原材料调价机制，导致业主和施工单位无力应对建设成本的大幅增加。

3 推进我国公路生态保护的政策建议

3.1 建立健全公路行业生态保护制度体系，提升生态文明治理能力

（1）加强公路生态环境保护顶层设计

进一步完善公路生态保护政策法规顶层制度设计，并在制度体系完善过程中加强针对性。通过开展专题研究，做好公路法律、法规及政策制度“立、废、改、释”工作，加强对现有公路建设相关环境管理法律、法规的系统梳理，重点对其中存在矛盾、重叠和漏洞的部分及时进行修订、补充与完善，解决其与国土空间规划、生态环境保护等“统筹协调管控”存在不适应的问题。

（2）完善公路行业环境保护监督管理体系

对公路建设环境管理体系中的薄弱环节进行补充完善，加强行业内监督管理。研究建立工程设计选线与环境影响评价、水土保持方案编制的全程联动工作机制，持续优化工可设计选址选线，落实环保措施，确保工程设计符合生态环保要求；修订《公路水路交通建设项目环境保护管理办法》，进一步完善交通运输行业建设项目环境保护管理制度；完善公路工程施工环境监理制度，推广工程监理与环境监理相结合的“兼职式”环境监理模式；加强公路建设项目扬尘治理、污水处理、噪声防治等相关标准规范的制修订，为工程建设日常监管提供符合行业特点的依据。完善《公路工程预算定额》（JTG/T 3832—2018）的定额费用科目，提高环保费率水平，鼓励地方结合地区特点及时修（制）订定额费用；鼓励地方出台地材价格调差的指导意见，当砂石等地材价格涨幅明显偏离施工企业正常风险承受能力时，允许按照市场行情对地材价格进行适度调整。

（3）积极推进建设项目全过程环境管理工作

针对公路建设的特点和目前存在的各种环境问题，引入“环保管家”模式，提供包括环境影响评价、环保治理工程、环境监理与监测、环保竣工验收以及环境影响后评价等一站式环保托管服务，实现前期建设与后期运营全过程环境保护管理的无缝衔接，全过程、全方位地解决好公路建设过程中的生态环保问题。

3.2 建立健全沟通协调机制，为公路行业绿色发展营造良好的外部环境

（1）推动建立统筹协调的工作机制

强化交通运输部与自然资源部、生态环境部等部门的联动，建立多方联动、协同共享、有效管理的工作机制，协商解决新时期公路行业发展面临的重大生态环境问题。例如，会同自然资源部等有关部门，推动中办国办印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中“生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的8 类有限人为活动”[23]的政策解读、落地，积极跟踪《中华人民共和国自然保护区条例》《生态保护红线管理办法》等文件的制修订，推动交通行业意见纳入有关文件，为交通行业争取发展空间和政策支持。

（2）深入推进交通基础设施国土空间控制规划按照已建项目预留改扩建空间、近期项目精准落地、远期项目预留指标和廊道的思路，开展基于资源环境承载能力的交通基础设施国土空间开发适宜性评价，摸清交通基础设施对土地资源、环境容量等的需求，加快研究编制交通基础设施国土空间控制规划，统筹划定公路建设走廊等空间管控边界，做好未来发展空间资源的有效储备。

3.3 加强公路生态环境保护研究与实践，推进交通运输绿色发展

（1）开展“无害化穿（跨）越”专题研究

梳理不同地区、不同类型公路项目对环境影响程度较小的设计方案、结构物形式等，研究制定公路“无害化穿（跨）越”实施细则，以指导建设项目提高工程设计环境友好度；涉及生态保护红线项目开展“无害化穿（跨）越”专项设计，加强设计方案综合比选论证与审查，确保技术可行、环境可接受和资金保障合理。

（2）加强公路生态环境保护科研攻关

公路生态环境保护研究应瞄准公路交通生态建设和污染整治前沿，开展路域生态系统演变规律及调控机理等方面的基础性研究，为公路生态环境保护技术研发、效果评估提供基础数据和理论支撑；加速成果转化，推进高新技术特别是生物技术、信息技术和新材料技术等在公路环境保护方面的突破应用，着力解决公路生态环境保护中的关键技术问题。

（3）实施生态修复与环境保护工程

针对生态保护红线区域已有公路项目，实施生态修复与环境保护工程。排查区域内早期建设公路的生态环境状况并进行科学合理的评价，制定统一的公路生态修复规划，加强路域生态环境修复，改善边坡、取（弃）土场裸露情况，因地制宜地增设必要的野生动物通道，恢复受公路影响的湿地生态功能，加强能源高效利用及节能减排。

4 结语

我国生态保护红线制度体系处于补充完善阶段，公路交通基础设施建设也处于绿色转型发展的关键时期。本文系统地梳理了生态保护红线制度下我国公路生态保护发展存在的主要问题及成因，并提出对策措施：首先，公路行业应树立“管行业必须管环保、管项目必须管生态”的理念，不断建立健全行业生态环境保护顶层制度体系及监管制度体系，加强公路建设项目环境保护“事前”“事中”和“事后”管理，增强行业治理能力；其次，从建立统筹协调的工作机制和优化交通基础设施国土空间规划两方面入手，为绿色公路建设营造良好的外部环境；最后，着力加强公路生态环境保护研究与实践，通过技术手段有效解决工程建设运营中的生态破坏和环境污染问题。

本文主要针对调研中发现的问题进行了分析和探讨，在未来的公路交通可持续发展研究中，建议进一步拓展和深化对交通运输绿色发展机制与生态环境保护关键技术的研究，从体制机制和关键技术两方面推动公路建设与生态保护协同发展。