“多规合一”实用性村庄规划编制应注意的问题研究

黄亚林

郴州市城市规划设计院 湖南 郴州 423000

1 政策背景

党的十九大报告中提出乡村振兴战略，五部委于2019年1月联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。2019年5月，中共中央发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要建立“五级三类”空间规划体系，乡村地区由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据[1]。

2020年，湖南省自然资源厅按照乡村振兴总体要求，制定了年内完成1000个试点村 “多规合一”村庄规划的编制任务。2020年3月，郴州市自然资源和规划局印发《西河流域“多规合一”村庄规划试点工作方案暨郴州市“多规合一”村庄规划试点名单的通知》，位于西河流域的北湖区华塘镇吴山村作为试点村之一，按照省市自然资源部门工作安排和部署，由华塘镇人民政府组织开展“多规合一”村庄规划的编制。

2 吴山村村庄规划编制总体情况

2.1 吴山村基本情况

吴山村位于西河中游，北湖区华塘镇西北部，村域面积10.4平方公里，全村共 17个村民小组，2800人。村庄距离郴州市区15公里，距离华塘镇区6公里，省道212从村域东部南北穿过，南面距离县道090约2公里，区位良好，对外交通联系便捷；西河从村域中部自南向北蜿蜒而过，沿岸土地平坦，森林植被资源良好；吴山村文化底蕴深厚，至今已有800年历史，村委会所在地居民点中部现状保留有30余栋明清风格古民居，古村落格局完整。良好的区位和便捷的交通、优良的生态景观资源和深厚的文化底蕴为村庄的发展奠定了良好的基础。

2.2 村庄规划编制工作开展情况

吴山村“多规合一”村庄规划编制严格湖南省和郴州市自然资源部门关于村庄规划工作的安排部署和要求开展，编制工作于2020年3月初启动，先后完成了区镇村三级的动员会、驻村调查、规划方案编制、四次村民代表大会、成果公示、专家技术审查、市区两级国土空间规划委员会审议，于11月报市郴州市人民政府批准实施。

2.3 吴山村总体定位

按照相关上位规划的要求和区、镇、村支两委关于吴山村的发展设想，依托良好的区位交通条件、优良的山水生态资源和深厚的文化底蕴，保护与发展并重，打造“田园美、村庄美、生活美”之“醉美”吴山，建设生态环境优美、人居环境优良、产业兴旺可持续的乡村慢生活典范，郴州市乡村振兴示范村。

3 “多规合一”村庄规划编制应注意的问题

当前我国处于国土空间规划体系建立初期，村庄规划编制还处于不断探索和逐步成熟的阶段，本文结合吴山村村庄规划的编制，将编制程序、村民主体、区域协调、规划内容、产业发展和成果表达等作为重点问题，进行探索和研究。

3.1 严格规范规划编制程序

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了村庄规划由乡镇人民政府组织编制，上一级人民政府负责审批，同时村庄规划还将纳入国土空间规划“一张图”。村庄规划的编制应按照“村主导、镇组织、县批准、市统筹、省备案”的总体要求，充分结合各省市具体情况，各级政府和部门应各司其职，通力协作，确保村庄规划编制工作的顺利开展。“多规合一”村庄规划总体分为组织准备、技术准备、驻村调查与方案编制、成果审批备案四个阶段，吴山村村庄规划编制严格按照湖南省委省人民政府《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》和《湖南省村庄规划编制工作指南（试行）》的要求，完成不同阶段的相应工作内容。

3.2 强化村民主体，多方共同参与

村民作为规划的使用者，规划编制成果直接影响村民未来的生产生活，村庄规划的编制应着重突出村民主体地位，村民应参与到规划编制的各个环节，从现状调查、方案意见征求、集体决策等。吴山村参与问卷调查的村民户数占总户数比例达到35%，结合现状走访和入户调查户数，占总户数比例近50%，充分保证了村民的广泛参与，了解了村民的真实诉求。前后组织村民代表召开规划编制动员会议一次，意见征求会议两次，成果听证会议一次，成果表决会议一次，共五次会议，确保村民的知情权、参与权、表达权和监督权，切实维护村民的规划权益。

乡镇人民政府作为村庄规划编制的组织者，也是村庄规划的管理者，在村庄规划的编制过程中，是联系编制单位与村庄的桥梁纽带。乡镇人民政府应结合自身发展，为规划编制提供合理的建议和意见，同时做好编制单位与村庄之间的协调工作，尤其在规划编制动员、会议组织等方面，确保规划编制工作的顺利开展。县级人民政府作为村庄规划的审批机构，应对规划的程序、技术符合性进行重点审查，对辖区内规划编制提供指导，涉及辖区内跨乡镇行政区的规划内容，应做好协调工作。市自然资源部门作为全市村庄规划编制的统筹部门，应按照省厅的统一工作部署，制定全市村庄规划工作方案，明确规划编制审批要求和要点，同时做好跨县级行政辖区规划内容的协调工作，按照湖南省的要求，市辖区村庄规划由市人民政府审批。

3.3 落实上位规划，加强区域协调

村庄规划的编制应严格落实上位规划的相关内容和要求，与区域其他村庄相协调。当前郴州市及北湖区国土空间总体规划尚未出台，吴山村村庄规划以《郴州市本级（北湖区、苏仙区）村庄分类与布局方案》（以下简称“村庄分类和布局方案”）和《西河流域“多规合一”村庄规划统筹发展研究》（以下简称“统筹发展研究”）为指导，重点落实其相关内容和要求。村庄分类和布局方案确定吴山村为特色保护类村庄，本次规划按照特色保护类村庄规划编制相关要求确定规划内容，重点处理好保护与发展利用的关系。落实统筹发展研究对吴山村的要求，与西河沿线其他村庄在生态、产业、用地、设施、文化等五个方面的统筹。生态方面，加强湿地及山体植被保护，与沿线其他村庄同步将西河纳入自然保护地和生态保护红线，形成完整的西河生态廊道；产业方面，落实关于吴山所在区段乡村慢生活定位，利用良好的山水生态资源，结合古村保护，发展民宿和休闲度假；设施方面，结合西河乡村旅游需要，建设旅游公路、服务设施、游憩设施和公厕等设施；文化方面，考虑西河文化长廊的建设，重点加强传统村落的保护，并与利用发展相结合。

3.4 结合村庄类型，突出规划重点内容

《关于统筹推进村庄规划工作的意见》提出将村庄划分为城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类和其他类五种类型。村庄规划应结合上位规划确定的村庄类型，结合各村实际情况和发展需求，确定好规划编制的内容。村庄规划的普适内容应包括明确村庄发展定位与目标、国土空间布局及用途管制、住房布局、产业发展、道路交通、公共和基础设施、生态保护修复和人居环境整治、防灾减灾、历史文化及特色风貌保护和近期行动计划等方面的内容。各村可以在符合上位规划管控要求的基础上，结合村庄类型和村民需求，对编制内容进行适当调整。不同类型的村庄发展基础、发展诉求和发展重点各有不同，编制重点内容也各有不同。集聚提升类应以合理确定发展定位、产业发展、居民点的提升改造和人居环境整治为重点；城郊融合类应重点处理好乡村与城镇的关系，重点解决城乡产业融合发展、基础设施和公共服务设施共建共享等问题；特色保护类应重点统筹保护与发展的问题，在保护和延续村庄特色的同时，着力解决利用和发展、特色风貌塑造等问题；搬迁撤并类村庄应重点限制新增建设，以生态保护和生态修复为着力点，加强空心房整治和土地的复垦利用；其他类村庄以居民点的综合整治为重点，着力解决村民建房问题。

吴山村紧邻西河，有着良好的山水生态资源，西河为国家湿地自然公园并纳入生态保护红线。根据上位规划确定的村庄类型，吴山村为特色保护类村庄，被列入第五批传统村落，村庄内有着集中连片的古民居，但缺乏有效保护和修缮，目前多数处于空置状态。通过调查发现，村民最大诉求为建房问题，村支两委关注的是村庄产业发展和村庄古民居利用问题。结合吴山村实际，规划以生态保护、村庄产业发展、村民建房、古民居的保护和合理利用为重点，统筹考虑其他相关内容。

3.5 产业多元发展，灵活保障用地

乡村振兴的关键在于产业振兴，只有产业发展，乡村的发展才是可持续的。乡村产业的发展应注重经济效益，同时与社会效益、环境效益的有机结合。应充分结合产业现状，与区域其他村庄错位发展，打造多元化的产业发展格局，注重传统农业向现代农业的转变，在现代农业的基础上，发展乡村旅游。同时，国土空间布局应优先保障产业发展所需用地，为产业发展提供载体。

吴山村有着良好的产业发展基础，规划按照统筹发展研究的相关要求和定位，落实区、镇两级政府部署和村支两委提出的设想，村庄产业发展定位不贪大求洋，结合现状，形成以现代特色种养为基础，同步发展以采摘、滨水休闲和古村文化旅游为特色的乡村旅游。规划打造草莓基地、龙虾基地、蔬菜基地、油茶基地、沃柑基地、泥鳅基地共六大种养基地，作为村庄产业根基，塑造“绿色、特色”农业品牌；结合良好的滨河景观资源，利用现状山塘水面，适度发展滨水休闲和户外拓展；将现状空置古民居收归村集体，整体进行修缮和内部功能改造，打造特色民宿和康养基地。通过现代农业+乡村旅游发展模式，实现多元化的产业发展格局。

村庄国土空间布局与产业发展相结合，落实产业发展所需用地。在建设用地总量不增加的前提下，加强村庄住宅用地的节约集约利用，优化村庄建设用地结构，增加产业用地比例。按照“庄园经济”发展模式，在严守生态保护红线和永久基本农田保护红线的前提下，结合可流转农用地，采用分散布局的方式，灵活布局建设用地，加快推进土地流转，助推庄园经济发展，实现由传统农业向现代农业的转变。

3.6 规划成果易懂管用

国土空间规划体系下的村庄规划应以实用性为主，内容应简明扼要，让村民能看懂，规划好实施，政府好监督。不同类型的村庄，根据编制内容的不同，规划成果可有所区别，城郊融合类可采用文本+图的形式，集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类和其他类可对成果内容进行简化，采用前图后则的形式。规划成果应重点突出耕地和永久基本农田保护、生态保护、住房布局、历史文化保护和近期建设项目和村规民约等内容，规划成果采用图文并茂的示意图加以展现，保证村民看得懂。此外，可结合各村需要，编制村民读本，便于村民更好更全面地了解规划。

4 结束语

在国土空间规划体系构建和乡村振兴战略实施的大环境下，“多规合一”实用性村庄规划是广大农村地区国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、进行各项建设的法定依据，是落实乡村振兴战略和空间规划体系改革的重要举措，对科学有序引导村庄建设，促进乡村振兴，建设美丽中国有着重大的意义。在科学合理村庄规划的引导下，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富将全面实现[2]。