试论我国的环境公益诉讼

罗志宏

(河海大学法学院，南京 210098)

1 “常州毒地案”引发对我国环境公益诉讼的思考

2015年通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》(简称《试点决定》)，由此拉开了我国环境公益诉讼的帷幕[1]。为此法律授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作。同年最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼试点方案》(简称《试点方案》)，以民事和行政公益诉讼为展开，并作了一系列相关的具体规定，例如案件范围、起诉条件、诉讼参加人以及诉前程序等，其为环境领域的公益诉讼发展打下了坚实的实践基础。同年又通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(简称《实施办法》)，该项办法对之前的方案做出了更为具体的解释，并且规定了人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的程序。

2016年，“常州毒地案”引发了社会关注环境公益的热潮。据报道，常州外国语学校搬入常隆地块后，有百名学生被查出血液指标异常，并且有部分同学查出患上癌症。后续了解到，常隆地块的相邻土地有未按时完成的土壤修复工程，常州外国语学校在相邻土地工程尚未完工的情形下而按原计划搬入，同时相关单位并未严格采取污染防护措施，新北区监管部门也存在监管不到位的疏忽。针对该项事件，社会组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会共同向常州市中级人民法院提起了环境民事公益诉讼，请求法院判令江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司等三被告承担消除影响、承担生态环境修复费用、赔礼道歉、承担原告因本诉讼支出的污染检测检验费等。常州市中级人民法院受理该案，以“常州市政府及常州市新北区政府在本案诉讼开始前即对案涉污染地块实施应急处置，并正在组织开展相应的环境修复”“两原告提起本案公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现”“案涉地块于2009年由常州市新北国土储备中心协议收储并实际交付”等为由，判决驳回当事人的诉讼请求(参见江苏省常州市中级人民法院(2016) 苏04民初214号民事判决书)。“常州毒地案”一审判决引起了极大的舆论，这也从侧面反映出建构环境公益诉讼过程中理论与实践准备不足的问题正在逐渐凸显。

2 我国环境公益诉讼目前存在的问题

2.1 检察机关作为原告资格问题的凸显

2015年新《环保法》明确规定社会环保组织具有提起环境民事公益诉讼的原告资格，但是由于他们在取证方面存在困难，不得不依附于行政机关的职权。2016年《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》明确了检察机关能够以“公益诉讼人”的身份提起环境公益诉讼，2018年最高检以司法解释再次确认了其在环境公益诉讼中具有“公益诉讼人”资格，这一做法具备可行性，检察机关凭借其有国家强制力作为后盾的天然优势，更有利于进行取证工作。

但是，我们也应当看到其作为原告也存在一定的问题。首先，基于试点自上而下的推动，很难激发检察机关起诉的积极性[2]，这是因为在实践中公民、法人或其他社会团体的举报、投诉是检察机关立案的主要材料来源，相较于检察机关主动发现问题并主动立案而言，检察机关在环境公益诉讼中显得较为被动。其次，检察机关有面临诉讼失衡的可能性，在我国单一体制之下，检察机关虽然具有依法独立行使权力的资格，但是仍不可避免的和行政机关之间存在依附性，行政机关对检察机关的“无形压迫”有可能使得其无法做到真正的公正。最后，检察机关作为公权力的代表，在某些情况下，国家利益会和个人、集体利益发生冲突，天然地会将国家和社会公共利益摆在首位，因此有时无法平衡当事人之间的利益冲突，进而也无法真正避免损害的扩张。

2.2 相关资金保障机制缺失

环境公益诉讼具有的公益的特性，使得经费问题成为诉讼的重要制约因素。目前我国社会组织经费普遍呈短缺状况。据中华环保联合会调查，我国约八成民间环保组织每年能够筹集的经费不足5万元[3]。而依据我国的《诉讼费用交纳办法》，诉讼费用包括案件受理费、申请费、鉴定费等其他费用，根据实践来看，环境公益诉讼中，主要有环境鉴定机构不健全、鉴定费用过高的情形[4]。环境公益诉讼的相关费用并不是一个小数额，一旦面临败诉，经济能力有限的环保组织将可能会面临巨大的财政困难。其中上述的“常州毒地案”中的两个环保公益组织败诉，使得他们不可能一而再再而三的进行起诉，这会导致之后的诉讼积极性受到打击。

2.3 程序规则模糊不清

2.3.1 诉前程序

民事公益诉讼明确诉前公告期为30天；行政公益诉讼规定检察机关应当首先向行政机关提出检察建议书，行政机关回复的期限为两个月或紧急情况下15天。一方面，关于这30天、两个月、15天的性质均没有说明，是否适用中止、中断、延长无法判明。另一方面，对民事公益诉讼的诉前公告期满后，若法定的组织不作为，检察机关能够直接提起民事公益诉讼；而在行政公益诉讼中却未做出该项规定，并且对不履行法定职责的判断标准只做了原则性描述，虽然体现了一定自由裁量的精神，但此规定显得过于空泛，容易造成职权滥用现象。

2.3.2 举证责任

目前关于环境污染的案件，统一实行的是无过错责任和因果关系倒置。环境公益诉讼作为一种特殊的诉讼形态，在收集和保存证据方面有一定的技术性难度，并且易被外界因素干扰，针对该现象带来的举证困难，是否依然沿用此举证规则，笔者认为有待商榷。

2.3.3 诉讼处分权

一般的诉讼案件中，当事人享有广泛的诉讼处分权。目前根据相关规定，检察机关可以在民事和行政公益诉讼中均可以在诉讼请求得到全部实现的情况下撤诉，并且法院应当同意。但是在行政公益诉讼中未作出检察机关是否可以和被告进行调解的具体适用。

2.4 我国当前以环境民事公益诉讼为主模式的缺陷

2012年《民事诉讼法》确立了民事公益诉讼的基本框架，之后2014年修订的《环境保护法》和2015年出台的司法解释，对其原告资格和审理程序规则进行了细化规定和补充解释，可以说，我国环境民事公益诉讼已进入相对完善的阶段。对于环境行政公益诉讼，2017年全国人大常委会通过修改决定，将《行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款(《行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼)。该修改标志着在我国的初步建立起了行政公益诉讼制度，但是该规定从侧面反映出检察机关充当的是一个补充者的角色。根据实践看来，理论界的学者认为我国当前的环境公益诉讼模式是以环境民事公益诉讼为主[5]。这一模式现已遭到法学界的众多学者批驳，并且在实践中也逐步凸显出一系列问题。

2.4.1 环保团体的职能发生扭曲

环保团体发挥着对政府和企业的监督作用。各级政府具有解决环境问题的优厚资源和手段，其怠于履行法定职责是造成环境问题的重要原因。从法律运作成本的角度出发，政府应当是首要的监督对象。但是由于在日常生活中，政府对环境质量有着严格的把控，最应当接受监督的对象反而成为了监管的主体，地位发生了对调。并且在当前的模式之下，环保组织提起的环境公益诉讼，只是起到了协助政府部门打击污染一方的“帮助者”的作用，通过环保组织提起环境公益诉讼以体现公众参与环境公共治理的目的无法完全实现，导致环保团体的职能发生扭曲。

2.4.2 与环境公益诉讼的目的相背离

因为对环境公益的保护，初衷便是对环境和社会起到修复还原的目的，而这一功能的实现又需要政府和相关的行政机关行使管理职权和履行义务进行保障。而当前的模式本质上是以环境损害赔偿为主，试图用经济性环境损害赔偿代替环境功能甚至是社会功能的修复[6]。这种以环境民事公益诉讼为主的模式在对环境功能和社会功能的修复上发挥的作用是非常有限的，不能从根本上起到对环境公益的破坏起到救济性作用。因此，最终将会与设定环境公益诉讼的初衷背离。

2.4.3 法院的角色定位发生偏离

在当前模式的实践之下，有发现法院在无人提出申请的情况下提前介入参与到与其他机关的联动执法中，径行采取保全措施以及开展调查取证工作，甚至直接要求污染者停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等。为达到环境公益案件的受案率，有些地方的法院会主动要求相关组织提起环境公益诉讼或积极配合行政机关开拓案源。司法权的行使应当是被动的，遵循不告不理的原则，充分尊重原告的诉权。这些做法与法院作为居中的裁判者的角色定位发生偏离，司法权过度介入有越俎代庖之嫌，并且造成司法资源的极度浪费。

3 应对措施及完善建议

3.1 原告资格主体多元化

首先，立法授予公民起诉资格。根据域外经验，美国是环境公益诉讼的先驱，它赋予了公民和社会团体以司法武器对抗对公共利益的破坏；德国和日本通过立法的授权，对公民提起环境公益诉讼的主体资格予以确定。公民作为基层中最能够切身感知社会事件的主体，赋予其提起环境公益诉讼的权利有一定的现实意义，我国可以对其他国家进行借鉴与移植，并进行本土化改造。可以先通过单行法规定部分案件的起诉资格，实行原告资格区别化。因为出台一部公益诉讼单行法能够有效避免法律部门之间发生冲突，确保环境公益诉讼程序高效率得以进行[7]。之后逐步放宽标准，将损害划分为物理与心理损害、形式与实质损害等不同方面，将环境损害的特征予以充分考虑进去。

其次，赋予专门的社会团体起诉权。环保组织作为自愿积极维护社会公共利益和成员利益的团体，相较于公民，在专业程度、人力资源等方面具有无法超越的优势。一般而言，作为受害人的公民通常因为自身力量薄弱的原因，往往会忌惮于行政机关，最终导致忍气吞声的局面。因此，赋予环保组织诉讼资格，是作为公民提起公益诉讼补充的有力手段，有助于提高环境案件的胜诉率，保障私权与公权之间平衡对抗，实现人权的最终价值。

最后，完善多元化主体共同诉讼机制。需要警醒的是，原告主体多元化有可能会带来滥诉的不良后果，因此有必要设定相应的前置程序和合理的衔接机制。在公民或环保组织起诉之前，应当告知其应当用尽行政程序内部救济规则。例如，可以设定一个先行处理程序，加强环境行政主管部门的协调、监督职责，最好将纠纷在先行程序中化解，以节约司法资源，若在合理期限内主管部门怠于行使职权或无法解决，则进入诉讼程序。或者可以借鉴复议前置规则，设置对应复议机关。

3.2 建立健全相关资金保障制度

为保证环境公益诉讼的顺利进行，必须建立健全有关主体诉讼资金保障机制。笔者根据多国的实践经验，可大致可归结为以下三点：一减免诉讼费用；二法官可以对诉讼费用进行裁量判断；三通过专门的基金进行支付[8]。

我国应当考虑构建新的机制，在环境公益诉讼方面的资金保障加大力度。目前我国实行的是生态损害赔偿制度。基于外国的经验，以及当前的实践来看，我国的多个地区现已初步建立生态损害赔偿的专项基金，并出台了相关的管理办法，将损害赔偿的费用涵盖在基金之中。因此，笔者认为，将有关的环境公益诉讼费用纳入其中，并不是不可能，其目标用于支持经济能力不足的主体。该项费用的支出管理可以交由司法部门，实行公众监督，并纳入审计范畴，提高公信力。

3.3 健全环境公益诉讼程序规则

首先，明确诉前程序的相关细化工作。对必经的诉前程序，进行进一步细化规定，能够防止检察机关滥用检察权，同时还可以节约司法成本。明确诉前公告的30天、检察建议答复的两个月和15天属于监督时间，此时检察机关行使的检查监督权，并派相关工作机关的人员参与到案件的解决中去。同时明确行政公益诉讼中，若行政机关不履行法定职责，检察机关有权直接提起环境公益诉讼，并对不履行法定职责的情况以兜底性条款做出说明。

其次，对举证规则进行变通。一方面作区分处理，环境民事公益诉讼中仍然可以沿用无过责任原则和举证责任倒置的规定；环境行政公益诉讼中，检察机关对损害事实的发生和被诉行政机关的行为与损害发生有因果关系承担举证责任，而被诉行政机关应当对自己做出的行为的合法性，以及在收到检察建议书后及时做出相关行为举证，同时可以将收到检察建议书后及时作出的有效行为作为减轻责任的情节考虑。另一方面，在整个诉讼中，由于环境问题的专业性和技术性，可以引入相关专家、组织，在一定程度上减小当事人的举证难度系数。

最后，对当事人的处分权予以一定的扩张。笔者认为可以在环境公益诉讼中明确和解、调解的适用，以及检察机关是否享有普通程序所有的二审抗诉权和再审抗诉权。同时可以设定一定的监督程序，以对抗检察机关公权力的滥用。

3.4 模式的理性选择——“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”并重

基于上述对环境民事公益诉讼为主模式问题的提出，笔者提出应当以这二者并重的模式。但若是以环境行政公益诉讼为主模式，则可能降低环保组织诉讼的积极性，行政系统所具有的强制力不是万能的，最终可能会导致利益的失衡。自试点工作以来，由检察机关提起的环境行政公益诉讼案件数量与之前相比，有了较大的提升。我国引入环境公益的初衷是使公众参与到环境的保护管理中，二者并存已经初露苗头。实践中，企业违法与政府违法都是亟待解决的重要问题，不能仅侧重于一方面。因此，二者并存的模式是最终理性选择的结果，以下对这种模式提出进一步的完善建议。

3.4.1 以法律解释和单行法明确社会组织的环境行政公益起诉资格，加强环保组织的职能发挥

虽然环保法第58条为社会组织提起公益诉讼提供了法律依据，但是对其起诉的对象是否仅限于企业，还是可以包括政府行为，无从查起。目前为止，针对政府违法不履行相关环境职责，社会组织以此提起环境行政公益诉讼，并无相关法律依据。因此，笔者建议，在环境资源单行法方面予以做出创设性的细化规定，可以针对政府的行为是否能够进行监督，特别是赋予其在政府不履行职责时，有权通过公益诉讼促使其履行职责[9]，督促政府积极管制企业，力求从源头上切断环境损害，实现环境与经济的高度融合发展。

3.4.2 明确损害赔偿的适用范围，注重对环境和社会的修复

需明确环境民事公益诉讼针对的是环境公益与私益二者之间的关系，环境行政公益诉讼针对的是环境公益与其他公益的联系。笔者认为，损害赔偿的适用应当针对的是环境民事公益诉讼，保护的是私益，不应当将它无限制的扩张到环境行政公益诉讼中。因为在环境行政公益诉讼中请求行政机关对污染企业责令赔偿具有间接性，最终还是依赖行政机关对生效判决的执行。因此，从节约司法资源的立场看，在环境行政公益诉讼中主要应当加强对环境和社会的修复，作为拥有较为强大的国家资源的行政机关，相较于社会组织、公民群众，更有优厚的条件等去进行环境的修复。同时，也可以充分实现对行政主体环境执法行为的自我监督，促进环境管理机关依法行政[10]。

3.4.3 加强与环境行政权的沟通与协调，发挥法院的有限能动司法功能

二者模式并存的情况下，在提起环境公益诉讼前，应当贯彻行政优先解决的原则，因为行政机关作为社会管理中最主要的机关，与基层生活有着较为密切的关系，对环境纠纷的起因更为熟知，并且掌握有污染企业的相关数据。只有在相关行政主体无法解决，主动提起诉讼时，法院才应当介入，即保证对相关行政主体自由裁量权的尊重。法院应当坚守不告不理的底线，案件启动后，法院需主动发挥能动司法的能动性，既在自由裁量权的范围内扩展司法审查范围，又要做到公正合理的判断，同时还要做到最终的裁判结果对双方都能产生有效的制约作用。