环评审批中“重大利益关系”的认定问题研究

丁 晨，晋 海

(河海大学法学院，南京 210098)

《行政许可法》第47条以及《环境保护行政许可听证暂行办法》第5条第3项规定听证的条件“(环境)行政许可直接涉及到申请人或者利害关系人的重大利益关系”。法律只是笼统地规定了“重大利益关系”，对如何理解和认定“重大利益关系”没有明确界定。环境行政管理和司法实践中，对于“重大利益关系”的理解和认定也没有准确的结论，导致行政案件中出现同案不同处理的现象。以“环评审批”“重大利益关系”为关键词在“北大法宝之司法案例数据库”检索有关环评审批的裁判文书，并以裁判文书中涉及对“重大利益关系”的具体认定为条件，最终筛选39篇环评审批裁判文书。以这39份裁判文书为切入点，从实证角度出发梳理、分析判决中如何理解“重大利益关系”并进行认定的，以相关理论为基础对环评审批案件中“重大利益关系”认定进行再思考，提出认定时主要的考量因素、认定原则、方式和程序以供环境行政机关和司法机关借鉴，从而增强实践中“重大利益关系”认定的可操作性，维护环境行政机关的行政审批行为和司法机关判决的稳定性和统一性。

1 问题的提出

原告夏春官等系江苏省东台市东台镇景范新村的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场上下相邻。第三人为新建洗浴服务项目而向被告江苏省东台市环保局申请审批，被告作出审批意见，同意第三人新建洗浴服务项目。原告夏春官等人认为第三人的洗浴项目投入运营后对其生活造成了重大影响，被告东台市环保局在审查时发现该项目涉及到原告重大利益关系却没有履行告知听证的义务即作出审批意见，侵犯了其合法权益，请求法院撤销审批意见。法院审理认为依据行政许可法47条的规定，原告住宅与第三人相邻第三人洗浴项目运营后将产生的潮热、噪声等，不排除对原告生活造成重大影响的可能，被告在作出审批意见前应当告知原告享有听证的权利，其未进行告知即作出被诉审批意见，违反了法定程序，故判决撤销该审批意见。对此，第三人不服提出上诉，法院经过审理维持原判。本案的争议焦点之一：“重大利益关系”的认定问题。该案一审法院和二审法院都是以“相邻关系”的有无来认定是否涉及“重大利益关系”。在谢云等诉苏州工业园区国土环保局环评行政许可案中，原告谢云等人是苏州工业园区锦溪苑小区业主，与被告人苏州原园区环保局审批通过的建设项目界址仅相隔20余m，原告认为该项目涉及到其“重大利益关系”，被告应履行告知听证的义务，一审法院判决认定不涉及“重大利益关系”，被告程序合法。原告不服提出上诉，案件进入二审程序。该案中“重大利益关系”的认定也是焦点问题之一，但该案二审法院是根据审批项目对环境造成影响的程度认定是否涉及“重大利益关系”。

以上两个典型案例反映了法律规定的模糊性导致了司法实践中“重大利益关系”认定不一致，此外，在环境行政管理中对“重大利益关系”认定也出现宽窄不均的现象，这已经成为环境行政和司法领域的一道难题。环评审批中的“重大利益关系”该如何理解，实践中又该如何认定，我国现行法律法规和司法解释对此没有明确的规定，理论界也鲜有此方面的研究探讨，这给环境行政管理和司法实践对“重大利益关系”认定造成了困扰。通常情况下环境行政机关认为这属于自由裁量的范围，并以此为由尽量少听证或者不听证，从而规避司法监督。不同的法院对“重大利益关系”认定不一，同案不同判的现象普遍。在法条用语模糊的情形下，环境行政机关如何解释和认定“重大利益关系”，法院如何审查行政机关的法律适用，尤其是如何认定“重大利益关系”，是环评审批领域日趋关心的问题。

2 “重大利益关系”认定的理论基础

环评审批中“重大利益关系”的认定涉及到多种利益的冲突，其中经济利益和环境利益的冲突是核心，因此对“利益”的理解可以为“重大利益关系”的认定提供理论源泉。

利益可以解释为好处、需要和满足，具有多元性、多样性、多层次性的特征[1]。庞德认为，利益乃是人类个别的或联合的某种需要或欲望之得满足[2]。他强调法学上所谓的利益与经济学上所谓的利益有所区别，并将利益分为个人利益、社会利益和公共利益，他认为这3种利益之间基于共性可以相互转化，最终均视为社会利益，即所谓的“社会利益学说”[3]。然而，我们不能忽略个人利益、社会利益以及公共利益之间的对抗性，通说认为社会利益和公共利益相比于个人利益更为重大，但这并不代表在任何情况下个人利益都必须作出让步，因此，还需要对利益进行再衡量，并调整各种利益之间的冲突。庞德认为法律制度乃欲与个人的需要、欲望或利益之间，或个人的利益与整个社会或国家的利益之间，求得一个适当的调整；同时又使得全体的利益只受最低限度的损害[3]，也就是强调法律的利益调整功能。利益冲突是法律产生的动因，因此，当出现不同的利益冲突时，应该运用法律的协调机制，同时结合利益衡平的方式，并遵循比例原则，对不同的利益进行识别、衡量与评估，以实现损失的最小化。

根据马克思提出的需要体系[4]，将人类的需要由低到高分为生存需要、社会需要和精神需要，而需要阶梯又决定着不同的利益层次，包括生命健康利益、财产利益、环境利益以及生活利益等[5]。不同利益之间形成的利益关系十分复杂，利益冲突是难免的，所谓利益冲突就是利益主体基于利益差别和利益矛盾而产生的利益纠纷和利益争夺[6]。因此，当不同层次的利益发生冲突，需要判断利益关系重大与否时，可以从利益本身的性质出发进行衡量，如生命权作为最基本的人权，如果生命利益遭受侵害，必然涉及到“重大利益关系”，而如果是景观利益、眺望利益等环境利益受到损害，相比之下，利益受影响的程度明显降低，但是其是否也可以认定为重大利益，在法律规定模糊的情况下还需要结合相关的考量因素综合认定。因此，通过“质”和“量”两方面的双重保障可以确保“重大利益关系”认定的合理性，进而维护环境行政管理机关和司法机关决定的统一性和权威性。

3 环评审批中“重大利益关系”认定的实证分析

3.1 “重大利益关系”的实证分析

“重大利益关系”是内涵与外延不确定的法律概念，且具有时代性和发展性的特征，因此从实证角度分析环评审批中的“重大利益关系”更具有实际意义。

在典型指导性案例“夏春官案”中，二审法院给“重大利益关系”下了定义：“根据通常理解，对相邻利害关系人的生产、生活造成严重损害、妨碍，且违反法律禁止性规定或超过利害关系人必要的容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。”在指导案例的指引下，周慧萍诉东台市城管局规划行政许可一审行政判决[8]中阐述：“重大利益关系通常是指申请人与第三人之间存在民事相邻权关系，其判断标准是是否对他人的生产或生活造成了严重的损害、妨碍，如果存在重大损害和妨碍的情形就应当认定为有重大利益关系。”也有法院认为“重大利益关系”包括法律和事实上的重大利益关系，只有同时具备法律和事实上的重大利益关系，才必须告知。如果只要认为有重大利益关系就必须告知的话，那必须告知的对象是不确定的，存在着外延的非法扩大化。

实践中对“重大利益关系”的定义看似合理，实际上解释过于宽泛，缺乏可操作性，“重大”含有价值因素和主观评价色彩，受到社会发展、价值观的影响而不断发生变化，天然具有内涵的不稳定性，用“严重”“容忍限度”等程度量词来修饰，对“重大利益关系”的理解和认定没有太大的实际意义，因此还需要通过完善实践中对“重大利益关系”的认定来丰富对“重大利益关系”这一概念的理解。

3.2 “重大利益关系”认定的实证分析

在环评审批中，法律法规对“重大利益关系”的具体情形没有明确规定，导致行政机关和司法机关对“重大利益关系”的认定出现同案不同处理的情况，从实证的角度对行政机关和司法机关对“重大利益关系”认定进行分析，以期探索到合理的“重大利益关系”的认定路径。

3.2.1 环境行政机关对“重大利益关系”的认定

在环境行政管理实践中，由于法律未列明“重大利益关系”的情形，行政机关坚持其在法律适用时拥有解释权，主张对立法空白享有自由裁量权，并最终认定审批项目不涉及建设单位和他人之间的“重大利益关系”，避免举行听证。行政机关行使自由裁量权，认定不涉及“重大利益关系”的理由主要有以下几种：建设项目符合公法标准；建设项目与利害关系人之间符合安全距离的要求；根据需要编制环境影响报告表或填写登记表的项目对环境影响较小，进而认定不涉及“重大利益关系”；原告不能提供证据证明对其重大利益产生影响等。

3.2.2 司法机关对“重大利益关系”的认定

通过研究裁判文书发现，实践中法院对环评审批项目是否涉及“重大利益关系”进行司法审查和认定时缺乏理论分析和指导，考量因素单一，实践中同案不同判现象普遍存在。以下从实证角度分析司法机关对“重大利益关系”的认定。

3.2.2.1 以“相邻关系”的有无认定是否涉及“重大利益关系”

以“相邻关系”的有无来认定是否涉及“重大利益关系”在司法实践中运用较多。“夏春官案”中两审法院都是以“原告住宅与四季辉煌沐浴广场相邻”认定会对原告的生活产生重大影响，进而认定涉及“重大利益关系”，即仅依据存在相邻关系就主观认定会对生活产生重大影响。从实证角度分析，由于距离范围比较近，“重大利益关系”通常反映在申请人与第三人之间的相邻关系上，但是不能由此就反推出存在民事相邻关系就必然会涉及“重大利益关系”，这样的逻辑显然是不合理的。此外，民法上的“相邻”仅指不动产相邻，其无法概括如今的环境问题，如采光、通风、噪音等的影响在一定程度上已经超越了不动产相毗连而处于相对不确定的状态，仅以民法上的“相邻关系”进行认定理论上存在缺陷，实践中环境行政机关和司法机关难以判断“相邻”，因此在判决中笼统地以“相邻关系”的有无认定是否涉及“重大利益关系”具有一定的随意性。

3.2.2.2 根据审批项目对环境造成影响的程度认定是否涉及“重大利益关系”

司法实践中根据建设项目对环境造成影响的程度认定是否涉及“重大利益关系”的案件也比较常见。以“王培明案”[9]为例，法院认为《环境影响评价法》第16条第2款的规定可视为在环保领域进行行政许可时对于“重大利益关系”的判断标准，即凡可能造成重大环境影响的建设项目，可直接推断出对其许可涉及申请人与他人之间“重大利益关系”。而判断是否属于可能造成重大环境影响的建设项目，标准又在于《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称《分类管理名录》)是否将该建设项目列入编制环境影响报告书的范围。这样的认定在实践中的确操作性很强，但实际上这样认定的逻辑思路存在一定的问题。我们讨论的“重大利益关系”是指建设项目对人及其生活环境的影响，而这里的“重大环境影响”仅强调项目本身对环境造成的影响，没有涉及与人的关系，因此两者不能划等号。此外，难道编制环境影响报告表或者填报环境影响登记表的项目就一定不会涉及他人的“重大利益关系”吗？以上问题说明该认定合理性存疑。

3.2.2.3 是否符合公法标准

在“谢云案”中法院判决“涉案许可项目运行后产生的工频电场、磁场强度仅为国家规定限值的几千分之一；无线电干扰也满足国家规定限值；项目边界声环境也符合《声环境质量标准》及《工业企业厂界环境噪声排放标准》，所以不会影响原告重大利益关系。”公法标准包括环境质量标准、污染物排放标准以及环境技术性标准等。公法标准具有确定性和可预见性，对于“重大利益关系”认定具有很强的操作性，但其只能作为认定“重大利益关系”的底线，实践中很多建设项目符合公法标准但是不能否定其损害了他人的重大利益，若只依据其认定是否涉及“重大利益关系”有失公平。

3.2.2.4 受影响主体的特殊性

司法实践中特殊的主体也会作为法院在认定“重大利益关系”的考量因素之一。在徐某某诉海安县环境保护局许可案[10]中法院认为：“原告住房纳入朝阳路改造工程拆迁范围内，属拆迁安置对象，并不涉及与其存在环境污染或水土流失等重大利益关系”。只是根据“拆迁安置户”这个身份就直接认定不会涉及其“重大利益关系”是不合理的，比如就地安置的拆迁户，建设项目运行过程中依旧可能涉及到其“重大利益关系”。因此这样的认定显然存在局限性，实践中还需要结合其他因素综合认定。

4 环评审批中“重大利益关系”认定的再思考

通过理论分析和实证研究发现环评审批中“重大利益关系”认定难以形成一个普遍适用的判断标准，实践中不能仅凭主观感受进行判断，而应当从客观角度来认定，这就需要环境行政机关和司法机关以一个理性的正常人标准，从相关考量因素的“质”和“量”两个方面出发，在认定原则的指导下，结合一定的认定方式和程序进行综合判断。

4.1 考量因素

4.1.1 从“质”的角度认定

审批项目的开发建设活动可能会损害他人的生命权益、身体健康权益、财产权益、生活环境以及精神性权益，因此可以从这些受害利益的性质出发进行认定。

生命权益。生命权是最基本的人权，是人类社会生存和发展的起点，理应受到尊重和保护。因此当环境行为危及到生命安全时，直接认定涉及“重大利益关系”。

身体健康权益。身体权和健康权维护身体组成部分的完整性和身体生理机能正常运转，与人的生活环境关系最为密切。当建设项目实施活动造成他人残疾等身体的功能性障碍或其他严重危害健康的疾病时，可依据一定的医学标准认定涉及到“重大利益关系”[7]。

财产权益。审批项目建设过程中可能会损害到他人的财产权益，尤其是对周围的企业造成较大的财产损失。财产权益损害一般体现在数额上，因此可以根据各地的经济发展水平和财政收入水平对财产标准进行定量表述，参考有关法律上对财产数额较大、巨大、特别巨大的划分，明确对于财产数额的界定，从而认定是否涉及“重大利益关系”。

生活环境。建设项目在实施过程中产生的油烟、恶臭、噪声和其他污染会对生活环境产生影响，如果建设项目实施行为对环境产生影响进而导致他人生命健康权益受到严重威胁，可以认定涉及“重大利关系”，其他损害生活环境的情形还需要结合相关因素进一步认定是否涉及“重大利益关系”。

精神性权益。当建设项目实施行为侵害到他人人格权、具有人格属性的财产权导致其精神权益受损[8]，如果出现侵害他人生命健康权等从而导致他人残疾或死亡等情形显然会严重损害到利害关系人的精神性权益，可依据相关民法原理认定涉及“重大利益关系”。但是如果是侵害公民环境权给他人带来美学享受的降低乃至精神层面的不舒适感时[9]，因为审美和精神的需求标准因人而异，实践中还需结合具体情形对受害人精神受损的严重程度进行判断，从而认定是否涉及“重大利益关系”。

4.1.2 从“量”的角度认定

从受害利益性质角度看，对生命健康权益、财产权益等损害明显的情形可直接认定涉及“重大利益关系”，但其他的情况还需要结合以下相关考量因素进行综合认定。

4.1.2.1程度和范围

在“重大利益关系”认定时应该将环境污染和破坏的程度及范围作为主要的考量因素。实践中多数案件所谓的“相邻关系”标准实际上可以看作“重大利益关系”认定时的“影响范围”这一考量因素，相邻权人通常住在建设项目附近，由于距离污染源较近，涉及到“重大利益关系”的可能性会更大，但如今环境问题愈发复杂，建立在不动产基础上的相邻关系无法解决噪音、光污染等不可量物的“相邻”问题，因此，实践中环境行政机关和司法机关可以将“相邻关系”这一影响范围因素作为参考，但还需要通过专业技术手段等确定环境影响范围的大小，并将其作为“重大利益关系”认定时的考量因素。

依据《环评法》规定,国家根据建设项目对周围环境的影响程度进行分类管理[10]，环境行政管理和司法实践中将可能造成重大环境影响的建设项目，即编制环境影响报告书的建设项目认定涉及他人“重大利益关系”，这里的“重大环境影响”不能与“重大利益关系”划等号，应修正为建设项目实施过程中对环境产生重大影响进而损害到他人人身、财产等重大利益时可以认定涉及他人“重大利益关系”，实践中可以以此为参考，但不能将其作为唯一的认定标准而僵硬地运用。需要注意的是编制环境影响报告表或填写登记表的建设项目建设中和投入使用后也可能严重损害他人的生活环境，影响其人身权益和财产权益，涉及其“重大利益关系”。因此，环境行政管理和司法实践中应该通过专业手段并结合具体情况分析来判断影响程度的深浅，从而认定是否涉及“重大利益关系”。

4.1.2.2 公法标准

“谢云案”中法院依据声环境质量标准和噪音排放标准等公法标准认定是否涉及他人的“重大利益关系”，依据公法标准进行认定操作性很强，有利于提高行政和司法效率。实践中环境行政机关和司法机关可以依据公法标准以及实际的环境数据距离公法标准的远近来认定，明显超过公法标准较多的，可以认定涉及“重大利益关系”，在公法标准上下浮动或者明显低于公法标准的，是否涉及“重大利益关系”还需要结合其他考量因素综合认定。

4.1.2.3 持续性

环境损害具有潜伏性、隐蔽性的特征，大部分损害后果的产生都经历了从量变到质变的过程，因此不能仅从量的某个点位考虑是否涉及“重大利益关系”，因为它并不能客观地体现事物的本来面貌，量也有个积累变化的过程[11]。实践中环境行政机关和法院在认定是否涉及“重大利益关系”时需要考虑建设项目实施行为是否具有持续性，长期以往是否超过受害人的忍受限度，给生产生活造成影响。“夏春官案”二审法院判决“项目投入运营后所产生影响将是长期的、持续的”，由此看出实践中法院将“持续性”作为认定时的考量因素之一。

4.1.2.4 建设项目实施行为的公益性

医院、高铁、供电设施等具有公益性、公用性的项目在实施过程中不可避免地会给居住在其范围内的企业、公民等主体造成影响，如常州德科化学有限公司与江苏省环境保护厅再审案[12]中法院认定案涉项目作为生活垃圾焚烧发电项目，对社会整体有益，当然也可能会附带对周围生态环境造成一定影响，综合其他因素最终认定不涉及“重大利益关系”。因此除了严重损害到他人的生命健康权情形外，在对“重大利益关系”认定时需要考虑到建设项目的公益性，受害主体负有特定的容忍义务，在一般情形下认定为“重大利益关系”的，也许在公益性背景下认定结果会有所不同。

4.1.2.5 受害人的特别情况

作为例外的情形，受害人自身的特别情况也应该纳为“重大利益关系”认定的考量因素，如受害人的特殊体质、特殊的身份等。对于正常人而言，建设项目实施不会涉及其“重大利益关系”，但由于受害人的特殊体质，项目实施可能会对其产生重大的影响，比如排放的有害物质导致受害人过敏以致损害其生命健康权，这必然涉及“重大利益关系”；实践中有些法院直接根据“拆迁安置户”这一身份就直接认定拆迁项目不会涉及其“重大利益关系”，但他们忽略了如果是就地安置的拆迁户呢？现实中他们依旧会受到影响。因此，实践中认定是否涉及“重大利益关系”时不能忽略受害人的特别情况。

4.1.2.6 地域性

由于经济发展程度不同，不同地区主要的环境问题也存在一定的差异，从而导致环境问题出现一定的地域性。如环境较为敏感的地区与环境容量较大、质量较高的地区比较，由于环境的承受能力不同，环境损害对他人影响程度不同，“重大利益关系”认定的结果也存在差异。因此环境行政机关和司法机关需要因地制宜，结合当地的环境状况，认定建设项目实施中是否涉及利害关系人的“重大利益关系”。

4.2 认定原则

4.2.1 利益衡量原则

利益衡量原则应贯穿于环境行政机关和司法机关对“重大利益关系”认定的全过程，弥补法律对“重大利益关系”规定的空白和模糊空间，实践中结合相关考量因素进行利益衡量和价值判断，使得环境行政管理和司法实践中对“重大利益关系”认定更为全面合理，以实现个案公正和普遍正义的统一。

4.2.2 正当程序原则

正当程序原则是指政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前，向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见[12]。该原则包括程序中立、程序参与和程序公开，典型地表现为行政机关告知公民、法人或者其他组织享有陈述、申辩和听证的权利。环评审批听证体现了程序参与的要求，应当遵循正当程序原则，“重大利益关系”的认定与环评审批听证紧密相连，因此从该原则出发，更有利于对“重大利益关系”的认定。

4.3 认定方式和程序

“重大利益关系”是一个具有时代性的法律概念，不管是影响范围还是程度都具有发展性和主观性，因此很难确定统一的认定标准，亦不宜采用法律的形式予以固定，实践中环境行政机关和司法机关应该采取自由裁量和个案认定的方式进行认定。

环境行政机关应根据个案情形结合相关考量因素适当地行使行政裁量权，并受到合法性和合理性原则的约束，与此同时要履行行政裁量理由说明义务的程序要求[13]，必要时也可以引入专家辅助人来回应环评审批中“重大利益关系”认定涉及的专业性和自由裁量权，从而保证“重大利益关系”认定中实体和程序正义，避免听证流于形式，维护当事人合法权益。

司法作为维护正义的最后一道防线，在无法明确“重大利益关系”认定的统一标准的情况下，司法机关在对环境行政机关的决定进行审查以及对“重大利益关系”认定时需要采取个案认定的方式，听取环境行政机关和当事人以及利害关系人的陈述，并综合上述考量因素，对“重大利益关系”认定进行利益衡量，作出相对合理的判断，最终实现个案正义。

5 结 论

近几年来，有关环评审批的环境行政案件与日俱增，其中对“重大利益关系”认定的争议，折射出我国环评审批程序中还存在着空白之处。法律法规和司法解释对“重大利益关系”的规定过于原则，导致环境行政管理和司法实践中对“重大利益关系”的理解和认定存在差异，同案不同处理的现象普遍存在，因此文章从实证角度分析理解“重大利益关系”以及“重大利益关系的认定”，归纳评析环境行政管理和司法实践中对“重大利益关系”的认定，并在理论分析和实证研究的基础上对“重大利益关系”的认定提出了主要的考量因素、认定原则以及认定方式与程序，以期为实践中环境行政机关和司法机关对“重大利益关系”的认定贡献绵薄之力。