论水环境治理中的河长制困境及出路

时文艺

(河海大学法学院，南京 211100)

河长制，即由各级党政主要负责人担任“河长”，各自负责辖区河流的污染治理职责[1]。作为一项创造性水环境治理规定，最初是为应对2007年江苏省无锡市突发“太湖蓝藻事件”而首创提出。随着此制度在河流保护和水域环境治理中已经发挥了独特作用，随即在整个江苏省境内推广。此后，全国各地相继出台关于河长制的一系列法规政策。河长制自创制以来已有十年实践经验，在地方水环境治理方面取得一定成效，但是，河湖管控是一项长期复杂的动态过程，实践中河长制运行面临的问题越来越突出，本文基于河长制的特点、现存问题，有针对性的提出河长制优化措施，以期提高我国境内水环境治理能力，完善生态环境建设。

1 河长制法制化进程及运行特点

1.1 河长制的立法梳理——以江苏省为例

2007年江苏太湖蓝藻事件爆发后，无锡市委、市政府出台了《无锡市河(湖、 库、 荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，首次提出河长制这一中国特色的河湖治理办法，由市政府相关部门领导担任河长，为无锡市64条主要河流设置河长，将河流断面水质的监测结果纳入各市负责人政绩考核内容[2]，初步确立流域内行政负责治理水环境的责任制。河长制作为一种紧急情况之下的应急机制，有效改善了流域内水环境污染的情况,成为水资源保护和生态文明建设的首选。2008年6月江苏省政府办公厅下发《关于在太湖主要入湖河流实行 “双河长制”的通知》，对15条太湖主要入湖河流施行“双河长制”，将省级和地方两个层面的政府负责人任命为河长，共同负责太湖流域的水污染治理工作。2012年江苏省政府办公厅印发《关于加强全省河道管理河长制工作意见的通知》，在江苏省内正式全面推广实行河长制。2014年江苏省全省727条省骨干河道、1 212个河段河长落实到位，初步形成全面的河长组织管理体系[3]。2016年 12 月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，推进河长制在全国范围内实施。该《意见》提出了指导思想、基本原则、组织形式、工作职责在内的总体要求、六项主要任务及四项保障措施，为我国保护水资源、改善水环境、修复水生态提供了有力的制度支撑。2017年3月江苏省依据该《意见》要求，通过《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，在全省范围内实现各个河道河长制全覆盖，提出建立省、市、县、乡、村五级河长制以及省、市、县、乡四级河长办公室，将原有的6项任务扩充为八项具体任务，更加强调河湖长效管控，明确责任主体和严格考核监督，建立动态监管和网格化的信息动态管控模式，提升骨干河道综合治理能力，实现河湖防洪、除涝、航运、生态等设计功能。2017年6月十二届全国人大常委会修订的《中华人民共和国水污染防治法》，首次以立法形式明确规定了河长制这一河湖管理模式，为水行政主管部门提供了明确的指导，真正做到了“有法可依”，实现河长制从政策层面的制度化到法律方面制度化的转变。2017年12月江苏省第十二届人大常委会通过《江苏省河道管理条例》，从地方立法层面明确了河长制的核心内容，提出对河道统一与分级相结合的管理政策，明确规定河长制的体系、职责、监督考核机制，注重各领域规划与河道治理规划相协调。2019年2月江苏省政府办公厅印发《江苏省农村河道管护办法》，明确农村河道分级分段设立河长，以农村河道治理为重心，推行“五位一体”综合化治理管护模式，加强农村基层水环境治理。

1.2 实践中河长制的运行特点

1.2.1 责任明确和可问责性。治理水环境的主要责任人是各级党委、政府领导，明确责任落实到个人，有效防止部门负责人间的责任推脱。本质上，河长制是水环境治理领域中的行政首长负责制，由各级地方政府领导牵头组织相关河道的整治方案，对于各自管辖区域内的水环境生态总体质量负责。河长制细化落实了《环境保护法》中阐明的目标责任制要求，致使河湖流域管理责任能够追及个人，充分体现公权力行使权责统一的特点，督促地方政府积极履行水环境治理和生态流域保护职责。

1.2.2 实行“一河一策”、“一河一档”针对治理。基于各流域河流具有各自特点，为了解水域基本情况，河长必须进行实地考察，形成地方特色化水域治理。“一策”是指河长针对每条河流进行针对性研究，根据流域内河道实际情况，开展综合整治和制定长效管理的策略措施。“一档”是指由河长们依据河道的基本情况、水环境和水生态治理状态建立对应的档案资料。部分地方进行地方性创新，施行“三包”政策,即领导承包推进、部门包管责任、地区包总量，构成人人参与治理的的管河机制。例如江苏省扬州市依据“一河一策”的指导精神，制定了《扬州市城市河道环境综合整治实施意见》，治污工程措施重心放在解决黑臭河道的活水源头上，发挥清淤疏浚、生态绿化、美化环境的附带性功能，按步骤、分批次的进行城市内水道环境修整和治理工作。

1.2.3 设定刚性的考核制度。以南京市为例，实行全市河湖全覆盖式的考核，而且对于考核评分也相当严格，考核实行百分制，并将日常检查结果纳入年终考核结果，考核设立否决条款，例如，考核结果不合格的情况包括对发生防汛排涝和涉水环保重大责任事故或者未完成黑臭水体整治任务的。而且考核设附加分项，对工作中改革创新成效突出的适当给予加分[4]。有些地区创制专项河长保证金，实行水环境保护奖惩机制，依据考核结果，划分档次：考核合格的全部返还保证金且给予适当物质鼓励，考核不合格的则扣除专项基金。

2 河长制推进过程中面临的困境

2.1 法律制度的滞后导致人治

河长制实质上是水环境治理领域中的“首长负责制”，给人以临时抱佛脚、被动应对水问题的不良印象，地方党政领导在河流的管理治理中享有充分的行政自治权，这必然带有人治的特点，同时也容易让公众担心这种权力会不会导致权力滥用，但其实更多的是由于我国法律制度建设的滞后性使这项制度缺乏合法合理程序的有效支持。我们只要将“河长制”的相关规定法律化，就可以通过更规范、更稳定的法律规定，尽可能避免这项制度在实施过程中带来各种随意性、偶然性和差异性。目前制度的不完善，每个地方政府针对性不同做法也都不同，就容易出现我只需要管好自己的河段的情况。假如缺乏统一的立法规定，各地方河长制规定不一，将会导致政府机关人治的权力越来越大。人治省略了许多法定程序，致使某些决策更加随意，加剧行为后果的不确定因素[5]，如教授王灿发提出“在本质上仍属于人治”[6]，各地区政府负责人对于水环境治理的重视程度，决定了水环境治理成效，各地水资源调配及利用权限往往由该地政府领导所掌握，也就是说，很大程度上，地方领导个人意志决定着地方治水的方向。过度依赖人治，随之而来将不可避免地导致水资源管理不平衡和水域管理绩效不达标。

2.2 尚未形成多元化治理格局

通常来说，由于政府具有宏观环境管理能力，尤其是水环境和水资源治理方面的优势地位显而易见，地方环境立法多以政府牵头控制制定直控型环境政策，但是，针对具体决策方面，例如微观环境的事务管理则具有政府失败的风险[7]。河长制确保了内部管理系统的相互联系，但却忽视了外力的调动，从而导致公众无法获得足够的环境利益。只凭借河长负责河流和水域治理并实现设定的目标，难以充分利用物质，财务和时间成本，从而在一定程度上影响治理河湖流域的成效。

根据传统水环境治理观念,理所当然的认为，有权进行水环境生态治理的唯一主体是政府部门，对其他社会主体不作考虑。然而，若果仅将治理权赋予政府，则会面临日益扩大的权力滥用、一家独大的局面。不仅如此，政府行使权力时的专断性和随意性由于缺乏牵制，极有可能向社会公布虚假的治水数据，导致社会公众对于自己赖以生存的环境状况不会直接的真实的了解。正是因为现阶段一元主体治理结构无法突破，公众无法参与水环境治理过程，致使河长制运行过程中缺乏有效监督，治理结构的不合理必然阻碍了制度本身的运行。

2.3 跨区域协同治理不完善

河长制的出台将河流治理责任落实到地方具体的党政负责人，引导多方主体共体内参与跨区域水资源综合治理，通过整合各级政府的资源，缓解区域间治理压力和利益冲突。虽然河长制本身具有调动区域间协同治理的功能，但是在跨区域水资源治理中仍存有问题。比如，区域间利益冲突加剧河道污染。同一条河流流经不同区域时，上、中、下游对于污染的治理包含着广泛的利益博弈，上游对污染的治理效果直接影响着下游区段的治理工作，上游若只考虑自身利益转移本区域污染，将会加重中下游的治理负担，增大河流治理的总成本。又如，水治理信息共享程度较低。目前水环境治理信息系统按照各自管辖区域划分，具有相对独立性和一定的封闭性，缺乏上下级间的有效沟通，难以实现流域间人力、资源、物力最大限度的整合，信息资源的利用呈现出碎片化的局面。还有，区域间权力交叉。《关于全面推行河长制的意见》根据行政区划将河长制分为省、市、县、乡四级，但是河流走向和分布具有不确定性和流动性，不可能完全按照行政区划进行每段的水域治理与责任划分。这样一来，可能导致在某段流域内有两位河长都具有管辖权，形成区域内权力交叉困境，上级河长倾向于将责任推向下级，越到基层，管理事项越多，但是配套的权力和资源却少之又少。

2.4 监督考核机制存在漏洞

尽管河长制在运行过程中设定了刚性的考核制度，但是在实践中仍不可避免地存在一些问题，以《南京市河道水环境河长制管理工作考核办法(试行)》为例：首先，考核主体不合理。由于河长制本身使得河长个人具备较大的权力，作为地方党委政府的主要领导人,在是否需要建立河长制，设定时间及如何建立方面具有相当大自主决定权[8]。实践中考核主体多为行政机关内部的上级对下级，这种层级式考核依靠自上而下的内部监督管理，往往受到各种利益约束，部门间相互包庇，难保考核结果的真实性和公正性。其次，考核标准设定不科学。南京市不同地区的河流资源条件、污染情况、地理区位各有差异，采用统一的考核评分标准缺乏合理性，而且考核重点在于对黑河臭水的监测治理，忽略了恢复后的跟踪评价及河流水质反弹情况。最后，考核结果公示监督不完善。由于欠缺及时有效的结果公示制度，社会公众难以知晓考核结果，形成组织内部的自我表扬和自我考核，“一票否决”难以真正落实。即使政府主动公开考核评价信息，极有可能所公开部分数据已经完美修饰，提高了治理成效，如此成了一种皆大欢喜的权力游戏。考核工作的中立性、公开性、透明性程序降低，挫伤了公民参与监督管理的积极性，不利于提升水环境治理的社会满意度和期待感。

3 水环境治理中的河长制完善建议

3.1 对河长制进行专项立法

在河湖的实际管理过程中，关于河长制的专项立法，通常在法律文件中含有“河长制”字样，以表明专法专用。通常来说，对河长制进行专项立法就是指，立法主体制定一部关于河长制度及其配套制度规范的创建法律的活动。专项立法带来的优势，具体来说有以下几方面：一是规制各地方立法乱象，形成全面统一的河长制度体系。自2017年10月1日我国第一部河长制专项立法《浙江省河长制规定》通过施行，各地方关于河长制的法律规范如雨后春笋般不断涌现，地区间对于河长制的相关法律责任设定不一，通过专项立法，规范河长职权配置及责任设定，细化专项法律规定，包括具体每条河流和河长岗位，提升该制度的实际操作价值。二是明确河长制有法可依，杜绝传统依赖人治现象，提高地方水环境治理法制化程度。通过将与河长制相应的主要制度进行专项立法，把权力放进制度的笼子里，在法治的框架下充分发挥人的积极作用。三是由于河流具有跨区域性，同一条河流的不同河段，河长针对该段流域采取的不同治理措施，必然带来相关规定冲突，需要统一立法化解跨流域间的水资源利益纠纷。

3.2 建立社会公众参与机制

构建多元化社会公众参与机制，破除传统一元化治理结构模式，不断深化公众参与和第三方服务，弥补政府治水方面部分职能缺失，建立社会公共参与体系，关键在于在成员间建立组成相互合作和信任的积极的组织间关系[9]，因此,政府要想推动社会参与,就必须与公众间彼此理解与认同,构建信任机制。

3.2.1 以公众需求为出发点,树立并宣传共同利益观。河长制应以保护河流湖泊生态、创建美丽和谐社会环境为价值导向，政府应充分考虑民之所需、民心所向，加强对河长制的普法宣传教育，利用媒体和舆论来促进公众对河流系统的认识，破除公民参与河流管理的概念性障碍。

3.2.2 充分放权并扩宽沟通渠道。政府应赋予公众更多权力，以接管河流行政管理中的水环境生态治理，并阐明其权利和义务。政府可采用多元化信息沟通渠道与公众互动，如定期会议、视频电话、网络留言等，实现二者间实时有效沟通，克服公众参与河流治理的权力障碍。

3.2.3 开放社会公众参与路径。公民不仅应研究和监测河流政府的影响，还应充分参与制定和实施有关河流系统的决策以及评估河流行为。政府应提供各种公众参与方法，例如座谈会，听证会和民意调查，并在河流系统评估中纳入公众满意度指标，以打破公众参与河长制的路径壁垒[10]。

公众参与机制这方面还可以借鉴浙江省杭州市首创的“民间河长”,广泛吸纳社会公众参与河流水域的治理，比如环保NGO、治污企业人员、环境专家等。 “民间河长”这一制度创新,既能对原有官方河长治河进行有效监督，又能调动群众参与地方流域水环境治理的积极性，群众往往拥有相对充分的时间进行详尽的实地考察，实现了官方与民间的互利互动，具备不可替代的优势。与此同时，通过民间河长的反馈信息，政府也要保障河流治理信息迅捷高效向社会公开，建立与河长制相关的信息公开栏等平台, 发布近期治理状况、向公众收集河段治理的有效措施。

3.3 完善跨区域协同治理

3.3.1 加强区域间利益协调，减少上、中、下游利益冲突。流域内不同区域间通过协议方式，自主协商利益分配和资源配置，以公平分配水环境保护的权利与义务，利用污染治理的规模经济效应，实现流域内整体福利的改善。同时在协议中设置相应的奖惩措施，以保障各区域通过自主平等的环境治理协议互相监督、相互激励，实现上、中、下游的合作与利益均衡。

3.3.2 推进联防联控机制，加快信息资源共享建设。江苏省和浙江省通过建立“省际边界水域联合河长制”制度，协商解决流域内共同生态、经济市场、环境资源等诸多问题。同时建立信息互通机制，相互传达河流监测情况，两地河长积极开展联合巡河工作，共同检查双方交界水域，协调区域间的利益冲突，对两地各类行政资源进行有效整合，打破行政区域壁垒，使得跨区域水资源保护常态化[11]，实现更高层次上的共治共建共享目标。

3.3.3 合理划分各级河长职权，保障权责一致。优化配置上下层级河长职权，在条块关系上，将主导权交给基层，实现管理权的真正下移，由基层落实跨区域水域治理和保护的具体任务。如《浙江省河长制规定》中设置省、市、县、乡、村五级河长并对各级河长的职责进行详细划分，明确各自权力边界，省级河长在宏观上把握整体政策，市县级河长负责部门政策的制定，乡级河长负责细化推进实施，村级负责宣传教育及日常巡检。

3.4 构建科学的监督考核系统

为防止河长权力滥用,降低在各项工作中出现流于形式、“面子工程”等问题的可能性,有必要改进当前的监督体系，构建科学的监督考核系统。首先扩大考核主体，在上级考核下级的基础上可引入具有公信力、客观、公正的第三方机构或相关领域专家开展河长制实施效果第三方评估，强化考核方式和结果的科学性、中立性和权威性。上级主管部门应进行定期检查和暗访，以使自己了解河流管辖区域的河流治理，并解决出现的问题。其次，因地制宜灵活的设定考核指标。结合城乡区域的实际情况，避免单一、死板的考核指标形式，引入自主化指标体系[12]，对水域治理制度具体可操作的考核指标，评分考核时加强针对性及污染回复治理的跟踪评价，使打分制切实可行。最后，完善考核结果公示，开放监督考核途径。通过利用互联网技术,利用互联网技术为企业建立一个长期的评估平台，以创建一个全面，透明，开放的监测平台。沿河竖立河长信息公示栏，公开公示河长的职责，任务和目标，提供管理人员的电话号码并自觉接受公众监督。开通专题媒体和新闻报道，发布河长履职信息和宣传，并大力吸引志愿者团队对河流的各个方面进行跟踪和报道。同时可以对河长进行适当的激励奖惩措施，对于治水有效的河长，颁发“优秀河长”称号并给予物质奖励[13]，对于治水效果不佳的河长给予通报批评，拒不改正甚至可以适当取消各项职称评选，形成官员和社会的双重监督，有效地克服单方面监督的缺陷，促使河长制成为一个开放的环境治理制度。

4 结 语

河长制这一中国特色的治水方略，对于我国的江河湖泊水域治理发挥了积极作用，在实践中形成有明确的责任制、针对性的治水策略、刚性的考核方式特点。但是河长制在推进过程中仍存在漏洞，水环境治理是长久之治，而非一时之治。真正发挥河长制这一制度的作用，实现河湖生态水环境的可持续发展和健康管理，首先需要从国家层面进行专项立法，做到专法专用、有法可依，其次建立社会公众参与机制，开辟多元化治理途径，再次完善跨区域协同治理体系，协调区域间利益与资源配置，合理划分治水权责，最后构建科学的监督考核系统，规范河长权力行使，从而确保河长制有效推进。