浅谈建立危险废物鉴别运管机制

吕瑞学，李清坤，孟繁莉

(山东省固体废物和危险化学品污染防治中心，山东 济南 250117)

危险废物具有毒性、腐蚀性、感染性、易燃性、反应性等危害特性，其来源分散、类别繁多，部分可能具有毒性、腐蚀性等危险特性的固体废并未全部列入《名录》[1-2]；随着新化学物质的研发和使用，大量危险特性不明的新固体废物逐步涌现，而规范的危险废物鉴别就成为危险废物管理的技术基础和关键环节[3]。笔者认为，危险废物鉴别至少包括废物的危险属性鉴别和危险废物属性认定两个方面。危险属性鉴别，是危险废物鉴别鉴别机构制定鉴别方案，现场取样检测，出具鉴别报告等的过程，是技术层面的分析鉴别活动；而危险废物属性认定，则是行政机关依据鉴别报告和标准，认定鉴别的废物是否属于危险废物，是否应按危险废物管理的过程，是管理层面的鉴定活动。二者是相辅相承的系统工程，缺一不可。当前，危险废物鉴别只在技术层面进行，管理层面的运管机构未有效建立，鉴别市场乱象诸多、问题突出。因此，建立健全危险废物鉴别运管机制，按程序规定开展危险废物鉴别活动，能够有效提升危险废物监管能力和规范化管理水平。

1 建立危险废物鉴别运管机构，规范开展危险废物鉴别的重要意义

1.1 准确掌握危险废物产生底数

由于危险废物和副产品并没有非此即彼的明确认定标准，日常工作中发现，很多企业将本该属于危险废物的物质作为副产品出售，或者作为一般固体废物管理，未进行危险废物申报登记；有的企业项目环评中对某种废物直接明确须经危险废物鉴别后确定其危险属性，而企业又不及时鉴别，导致申报登记中危险废物产生种类及产生量不准确，大量危险废物游离于监管范畴之外。对此，建立健全危险废物鉴别运行机制，有助于更准确高效的掌握危险废物产生底数。

1.2 有效降低危险废物环境风险

部分企业守法意识淡薄，在利益的驱使下，通过将本该属于危险废物的物质作为副产品或未经鉴别直接进行利用、处置，更有甚者直接将未经鉴别的固体废物非法倾倒和填埋，造成近年来涉危废环境污染事件激增[4]。因此，建立危险废物鉴别运行机制，规范地开展危险废物鉴别，有助于督促相关单位严格落实各项危险废物环境管理制度，加强危险废物管理，降低危险废物环境风险。

1.3 保证涉危险废物环境损害司法鉴定的准确性

当前，危险废物鉴别与危险废物司法鉴定相互脱节，普通危险废物鉴别不能被司法鉴定所认可，往往需要重复鉴定，究其原因主要是缺少规范的鉴别程序，鉴别的随意性大，使鉴别结果失去法律效力。在司法实践中，涉危险废物环境损害案件与一般固体废物环境污染案件，在量刑上有明显的不同。《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2013]15号，2016年修订，法释〔2016〕29号)施行后，涉危险废物损害刑事案件，通过鉴别确定废物的危险属性，成为重要的评判依据。依据鉴别程序，规范开展危险废物鉴别，是保障司法执行力的必然要求。

1.4 保障危险废物鉴别工作规范开展

工欲善其事，必先利其器。危险废物鉴别，应当是在科学的危险废物鉴别运管机制的制约下，针对可以进行鉴别的情形，按照设定的程序，在规定的监管机构的监督管理下有组织的开展，从而克服鉴别申请和鉴别程序的随意性，整顿鉴别市场乱象，保障鉴别结果准确并有效运用。建立健全规范的危险废物鉴别运管机制，是有效开展危险废物鉴别的重要利器。

2 存在问题

2.1 鉴别规范欠缺，鉴别随意性大

2.1.1 鉴别规范程序欠缺

当前，在《固体废物污染环境防治法》《国家危险废物名录》等法律法规规定的框架下，国家先后出台了一系列危险废物鉴别标准、规范，而这些标准规范都侧重于对危险废物鉴别技术层面上的规定，而未制定出台诸如危险废物鉴别实施细则或者鉴别工作指南等危险废物鉴别程序方面的规范，未能从管理层面对危险废物鉴别工作给予规定，地方生态环境部门在组织开展危险废物鉴别时，无具体的程序性依据，导致企业申请危险废物鉴别较为随意，能不能申请鉴别都申请鉴别，能不能进行鉴别都委托鉴别机构都进行鉴别，有没有权力鉴别机构都给确定为一般固体废物，不管监管部门是否同意，只要鉴别了都按鉴别结果进行管理。

2.1.2 监管机制缺失，监管难度增大

随着技术提升和工艺革新，部分废物很难在《名录》中找到对应类别；受利益驱动，企业希望将危废作为一般固废管理；部分环评单位为了规避责任，直接在环评中明确对某种废物进行鉴别；副产品与固体废物界限模糊，需要通过鉴别认定，危险废物鉴别市场需求量大。缺少危险废物鉴别机构准入标准，入门门槛低，大量机构涌入危险废物鉴别市场。辖区内有多少鉴别机构在开展鉴别工作难以有效掌握，有多少企业进行了危险废物鉴别没有准确数据，有多少废物经鉴别定性不是危险废物没有统计，鉴别报告质量高低无法科学评判，鉴别机构鉴别工作开展好坏无法考核，对那些鉴别程序不规范，鉴别报告质量低劣，鉴别结果不正确，甚至故意违背事实，协助企业规避危险废物监管的行为，缺少相应的惩处措施。监管机制缺失，监管部门苦于缺少管理依据而只能冷眼观之，听之任之。

2.2 鉴别程序不规范，鉴别秩序较混乱

2.2.1 鉴别启动程序不规范

并非所有废物都可以进行危险废物鉴别。根据《名录》和相关标准，能够进行鉴别的情形有主要有：《名录》中关于“不包括XXXX”描述的；未列入《名录》，不明确是否具有危险特性的固体废物；不排除具危险特性的固体废物；具有毒性的危险废物利用过程产生的固体废物；具有腐蚀性、易燃性、反应性的危险废物利用过程和处置后的残渣；具有腐蚀性、易燃性、反应性的危险废物与一般固废的混合物；涉危险废物环境损害司法鉴定；有关部门认为有必要进行鉴别的其它废物。而现实中，有些明显不在可以鉴别的情形之中，或者明确列入《名录》之中的，也委托鉴别机构进行了鉴别。

2.2.2 鉴别过程不完整

前面讲过，危险废物鉴别至少包括检测鉴别和属性认定两个重要，而现实中，大部分鉴别只进行了第一个环节，由检测机构出具鉴别报告后，未通过行政机关审查或认定备案，既根据鉴别报告中的鉴别结论，直接判定为一般固体废物，并按一般固体废物管理。调查中发现，部分企业在危险废物鉴别报告出台后，向有关生态环境部门申请批复或备案，因为缺少危险废物鉴别程序性规范，管理权限不清而履行审批或备案手续，便直接按鉴别结果执行，彰显了检测机构和申请鉴别单位的权力，给危险废物管理带来严重后患。

2.2.3 鉴别结果应用不统一

当前，在危险废物鉴别工作中，一企一鉴、一废一鉴的现象尤为突出，相同或相似工艺路线产生的危险废物进行重复鉴别，企业进行技术改造后因发生一些工艺、原辅料使用变更等，管理部门再次要求企业对原鉴别过的固体废物进行重新鉴别。而且，国家也未对鉴别结果的通用性作出规定，导致鉴别结果只适用于本企业、本工序、本批危废、本次鉴别，相关企业无法参照执行，浪费了人力、物力、财力，给危险废物环境管理增加了难度，带来了混乱。

2.3 鉴别能力建设相对滞后

一是危险废物鉴别工作缺少统一管理。从国家层面未明确负责组织实施危险废物鉴别工作的机构以及鉴别程序，导致相关企业对危险废物鉴别存在模糊，如走怎样的程序、哪些鉴别机构具有符合管理部门要求的资质、鉴别结果怎样应用等。二是具有高水平鉴别能力的机构和专业的危险废物鉴别技术人员不足。有的地方要求危险废物鉴别需通过生态环境部推荐的20家机构或者省级环境监测机构进行，在鉴别样本多、鉴别指标复杂的情况下，导致危险废物鉴别周期长、费用高，相关企业负担较重。

3 相关建议

3.1 建立健全危险废物鉴别运行机制

在国家层面上，尽快研究制定《危险废物鉴别管理办法》或《危险废物鉴别工作指南》，明确危险废物鉴别工作程序和管理要求，指导各地方规范开展危险废物鉴别工作。各省、市也可根据地区实际，制定地方《危险废物鉴别规范》或《危险废物鉴别实施细则》等程序、规范，细化危险废物鉴别工作的内容方法、程序步骤、结果应用，为开展危险废物鉴别和管理提供保障。

3.2 强化鉴别机构监管

建立危险废物鉴别机构质量考评机制或信用评价制度，加强对危险废物鉴别机构的监管，由生态环境部门和质量监督部门共同制定危险废物鉴别机构准入资质，明确鉴别机构准入标准条件和退出要求，定期对鉴别机构进行评估，对在鉴别工作中弄虚作假、鉴别不规范、达不到鉴别技术要求或者工作存在重大疏漏的鉴别机构降低其信用等级，在规定时间低于一定信用等级的应强制退出鉴别市场。优化鉴别机构队伍，净化鉴别市场，确保危险废物鉴别工作有序高效开展。

3.3 强化鉴别过程监管

依据危险废物鉴别标准、规范，规范危险废物鉴别程序。一是源头把关，严防随意鉴别申请。对于明确列入《名录》或不属于可以开展危险废物鉴别情形的，不予批准鉴别申请，节约鉴别资源，减少误判，确保确需进行鉴别的启动鉴别程序。二是过程严控，全程管控规范鉴别。对于确需进行鉴别的，严格按步骤进行判别，将鉴别方案制定、现场取样、检测分析、鉴别报告编制等全过程纳入监管之中。三是审慎认定，确保鉴别结论准确。建立鉴别结果评审质询制度，由原环评审批地设区市以上的生态环境部门组织专家，召开专家论证质询会，经充分论证后，认定鉴别结论，并报上一级生态环境行政主管部门备案。

3.4 完善鉴别结果运用

为改变一企一鉴、一废一鉴的现象，负责审批或备案的生态环境部门就对鉴别结果是否具有行业或工艺通用性，是否可作为日常管理标准进行充分论证，对辖区内相同行业、相同工艺、相同原辅料使用及生产相同产品而产生的固体废物，由审批或备案通过的生态环境行政主管部门发布参照管理。经鉴别属于危险废物的，其代码需经规范认定，便于其他地方参照执行，也可支撑名录修订和减少鉴别工作。

3.5 加强危险废物鉴别能力建设

以国家、省级固体废物管理技术支持单位或环境监测机构为依托，明确建设标准，构建一批高标准、高质量的危险废物鉴别实验室，强化危险废物鉴别分析技术能力和人才队伍建设。明确危险废物鉴别机构甄选标准条件，鼓励符合要求的第三方鉴别机构申报，经复核后公布名单，开展危险废物鉴别相关工作。建立非盈利性质的省级危险废物鉴别实验室，定期对鉴别情况进行抽查，保障危险废物鉴别结果的可靠性和准确性。

4 小结

危险废物鉴别是危险废物规范化管理的一项基础性工作，关系着危险废物底数的真实性、涉危险废物环境风险的管控、刑事司法鉴定的准确性等，在当前危险废物规范化管理不断加强的环境下，建立健全危险废物鉴别运行机制、规范开展危险废物鉴别工作、加强危险废物鉴别能力建设等工作，能有效提升危险废物规范化管理水平，保障涉危险废物环境安全。