新发展格局下长三角交通一体化的几点思考

上海市交通发展研究中心顾问

中央财经委第八次会议指出：“当前我国发展的国内外环境复杂严峻，很多问题必须从长远角度、战略高度来谋划和推动解决。”长三角交通一体化发展也应该从长远角度和战略高度来谋划和推动。

一、未来长三角交通一体化发展的战略依据

党中央所确定的加快形成国内大循环为主体，国内国际循环相互促进的新发展格局，以及党的十九届五中全会公报所阐述的发展环境、现代化建设目标和任务，应该是未来长三角交通一体化发展的战略依据。

第一，我国发展战略的重大调整，将是长三角交通事业未来较长一段时期的发展导向。

五中全会公报认为，“我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。” 其中，新矛盾新挑战主要来自日趋复杂的国际环境，新机遇新发展主要“立足社会主义初级阶段基本国情”，实现现代化的发展空间巨大。长三角交通一体化的主要战略任务，就是在规避风险挑战，提升国际竞争力，提升支撑国际循环的产业链供应链的战略保障能力的同时，要将一体化的重心转向国内大循环，寻找新机遇，实现新发展，提升服务内循环的能级，提升长三角交通系统在内外循环相互促进中的引领作用。

第二，加快实施交通强国战略在新发展格局下更显重要。

交通强国不只是体现在交通系统的国际竞争力上，而是全面服务我国现代化建设的伟大事业，全面体现在内循环和外循环之中，并在支撑双循环新发展格局中实现高质量发展。长三角交通一体化，不是单纯的交通自身闭环发展，重点是要服务世界级城市群发展，服务我国产业链供应链现代化高水平发展。在新发展格局下，在坚持交通强国的长远战略目标的同时，必须立足社会主义初级阶段的基本国情，客观务实地步步推进，当前阶段应将构建对内大循环为主体的交通发展新格局放在突出的地位。尽管长三角地区是我国经济最发达的地区之一，交通一体化也应遵循这一战略导向。

第三，谋划和形成长三角交通发展新格局，在当前更显紧迫。

这主要源于交通运输市场正在演变中的巨大变化。推动长三角交通一体化的发展动力，主要应该是交通运输的市场需求及其变化，其次才是政策和方针的目标导向动力，后者可以促进和调动交通运输的市场需求朝着更加符合社会发展需求的方向演进。同时，在坚定发展信心的同时，要对未来的新矛盾新挑战有高度的警醒。尤其是以外向型为主的长三角交通系统，应通过交通一体化，加大立足内循环的根基，提升在国际运输市场上的抗风险能力。

第四，需要提升长三角交通一体化在双循环新发展格局中的战略定位。

我的理解是，长三角一体化是外循环的主要根据地，是内循环的主要发动机。长三角一体化在外循环中的主要方向和任务，就是引领共建“一带一路”，扩大在“一带一路”沿线国家和地区的投资、贸易和社会经济往来。其中，长三角交通系统需要整合资源，提升保障我国参与共建“一带一路”的供应链产业链物流链的交通运输能力和物流服务能力，提升“一带一路”交通资源的配置能力。在“一带一路”中，今后将重点拓展和保障RCEP自贸区的交通运输和物流服务。长三角一体化在内循环中的主要方向和任务，就是发挥好长江经济带的龙头作用，支持长江经济带在新发展格局中加速发展。因此，长三角交通一体化，本质上就是要整合长三角的交通资源，做好外循环和内循环的战略链接，提升服务能级，并增强对外、对内配置交通资源的能力。交通一体化的程度将决定参与共建“一带一路”和带动长江经济带腾飞的成效。

二、加快构筑长三角货运交通的新发展格局

目前的长三角交通货运系统是近三十年围绕“出口导向”战略和国际贸易发展需求而逐步形成的。改革开放以来，长三角交通货运系统本质上是以外向型交通为主导、超大型海港枢纽引领下的运输系统，是以太平洋航线和亚欧航线这两大干线运输辅以国内的集疏运系统为主骨架、主动力，主要服务于出口导向型经济下的长三角地区制造业和国际贸易发展。由于两大航运干线的货源集中，不断推动着船舶大型化和港口深水化。 1996年1月正式启动的上海国际航运中心建设，从一开始就将集装箱枢纽港建设作为主要任务，包括以后洋山深水港建设、上海和宁波海港双枢纽格局的形成、现代集疏运系统建设，都是围绕深水枢纽港建设而展开。迄今为止的长三角交通一体化建设，始终是围绕港口枢纽和集装箱运输系统建设为重点的交通一体化。因此各地集装箱码头的规划和建设就成为长三角交通一体化的热点问题，在地方政府过度参与下，往往成为交通一体化的障碍或瓶颈。

当前，长三角交通货运系统所面对的运输市场正在发生重大变化。主要表现在：（1）国际贸易的区域化趋势不断加强，中国与北美的航运贸易逐步向东南亚转移，长三角乃至整个长江流域与东南亚地区的贸易往来将逐步密切，将促进近洋航线的快速发展，原本通过主枢纽港和远洋干线运输的货物，其中的一部分必然会分流至各地港口自开近洋航线运输。枢纽港的集中化努力与支线港的分散化崛起，存在激烈的新一轮竞争。同时，长三角北翼港口相对薄弱的状态会有所改观，尤其是随着上海第三机场将落地南通，对长三角北翼交通地位有重大提升作用。（2）消费正在成为经济发展的主要动力，将持续拉动进口货物快速增长，长三角地区以出口为主的运输格局已经开始发展变化。消费者越来越希望提供多样化、个性化的消费品运输。（3）产业升级和消费增长，使得运输货物的单位价值逐步提升，航空货运未来在长三角地区将有更大的发展动力。

如果继续站在过往的发展格局下，我们可能需要沿着围绕强化长三角海港双枢纽、提升国际竞争力的一个方向继续发力，去弥补目前货运系统中存在的主要短板。但是，如果站在构建以内循环为主体、内外循环相互促进的新发展格局的战略视角下分析，显然，长三角交通货运系统更大的短板是在内循环中，是带动长江经济带的能力。我们可以预判：港口内贸货物将形成稳步增长的新常态。内循环从供需两端同时促进内贸运输，内贸货物运输将出现大的增长，内贸集装箱和散改集业务将成为港口集装箱业务的重要动力。长江黄金水道建设将进入新阶段，过去面向国际市场的出口导向下，长三角制造业和外贸集装箱箱源，90%聚集在苏浙沪的沿海地区，未来在对内大循环为主体的布局下，安徽及长江中游地区将崛起成制造业的新发展基地。长三角地区作为长江流域的龙头，要求交通系统加强与长江流域的辐射联动。因此，我们不仅需要围绕强化长三角海港双枢纽、提升国际竞争力的方面继续发力，更要围绕提升带动长江经济带发展的交通运输能力，下更大的功夫。

为此，长三角交通一体化应根据国家战略调整和运输市场的变化，重新谋划和构筑长三角交通新发展格局。

第一，从出口导向下的双枢纽格局，转向服务双循环的网格化大格局。

从总体看，目前长三角的货运交通布局为竖“W”型，未来应该向网格化转变。

在继续强化上海港和宁波舟山港两大核心枢纽的基础上，将建设重心适时转向长江口北翼枢纽建设，南通在上海第三机场落地后，其海空港的枢纽地位将会有很大的提升，这符合江苏一般制造业持续向苏北和淮北转移所产生的市场需求。

同时，应谋划在连云港、徐州、合肥、芜湖、南京、太仓、湖州、嘉兴、义乌、温州建设一批内外循环链接枢纽，在长三角形成服务双循环的网格化大格局。前不久，我去湖州调研，在湖州铁公水交通枢纽，看到唯品会设在那里的总部和巨大仓库。那里的货代公司与欧美的海外仓建立了紧密的联系。通过湖州优越的内河运输条件，与上海港和嘉兴港—宁波舟山港实现集装箱河海联运，通过铁路可以服务内陆广大地区。随着消费经济的发展，湖州在内外循环中的战略链接作用将日益突出。湖州如此，义乌更不必说了。以此为例，在长三角一体化中，应该以更大的力度去挖掘和培育内外循环的战略链接点，千万不能局限于海港。

第二，从海港枢纽为主的货运体系，转向海空港并举的价值链分工优化体系。

长三角地区产业结构调整向纵深推进，对航空货运的需求将日益增加，决定了今后海港将更多地服务于长江经济带中低端产业发展，空港将更多地服务长三角中高端产业发展的基本格局。

有一种观点认为，海空联运不会有市场需求。我认为，在未来的中国，肯定会有很大的市场需求。在过去出口导向下，大宗出口货物大都处于中低端价值链，需要依赖海运的低成本。而随着进口的比重增加和消费成为经济发展的重要动力，以及我国产业高质量发展的趋势，将会扩大高附加值商品货运量，并利用沿海港口保税机制，扩大海空联运的需求。比如，在春节、情人节、五一小长假、双“十一”等集中消费的时间节点之前，从世界各地通过海运将热门商品提前汇聚到沿海港口的自由港、自贸区或保税仓库，不必进关，等到销售下单后，再快速运往内地送达客户手中，卖不掉的可以运出境外。在这一过程中，由于中国地域广阔，商品价值相对高且客户所在地距离海港远，就完全可以通过空运送达。从我国交通基础现实条件看，海南岛和长三角发展海空联运的条件最好。

第三，从海港集疏运系统建设为主，转向长三角区域高质量综合交通系统建设。

如果只考虑长三角地区的集疏运系统，我们都会去关注海港枢纽的集疏运中的短板，然后再考虑空港的集疏运系统。但是，如果将建设高质量区域综合交通系统作为出发点，就会全面地考虑水运系统、公路系统、铁路系统、航空系统、综合交通枢纽的布局、发展规模和协调发展。

在外贸出口为主的导向下，内陆出口货物沿着主干水路、公路、铁路向沿海枢纽港集聚，必然会形成若干大流量的集疏运通道，条条大路通海港，最终，集疏运系统建设的投资和重点放在几条主要通道上。

而以内循环为主体的新发展格局下，消费拉动、进口增加、内外贸相互促进，货物不仅流向海港，更多的是流向广阔腹地和客户，并以众多的港口、机场、车站构成网格化的运输系统。

服务内循环为主体的需要，国内物资的铁路货运也会大幅增长，因此，铁路运输不仅是为海港集疏运，更多的功能将是服务国内物资流通。需要建设多层次的铁路运输系统，充分发挥市域铁路、市郊铁路在促进城市群建设和新城镇建设中的作用；需要更多的铁路进大型企业、产业园区和物流园区，提升交通保障产业链供应链、提升综合物流服务能力；需要相对均衡长三角边缘地区的铁路设施，带动长三角地区经济和产业的均衡发展。

三、将高铁货运和国际航空货运能力建设作为长三角交通一体化的发展重点

在中央财经委员会第八次会议上，习近平总书记强调，流通体系在国民经济中发挥着基础性作用，构建新发展格局，必须把建设现代流通体系作为一项重要战略任务来抓。交通运输是建设现代流通体系、畅通国民经济循环的基础环节和重要依托。要建设现代综合运输体系，形成统一开放的交通运输市场，优化完善综合运输通道布局，加强高铁货运和国际航空货运能力建设，加快形成内外联通、安全高效的物流网络。

这是极其具有前瞻性的战略决策，对于加快我国经济高质量发展具有重要的战略价值。处于世界前列的中国高速铁路建设，已经为我国交通出行和经济发展作出重要的贡献，大家有目共睹。相信国际航空货运，尤其是高速铁路货运系统建设，对于产业链供应链的保障和促进作用同样不可估量。

长三角地区的交通基础条件较好，浦东机场的国际航空货运已初具规模，因此，可以在国内率先发展国际航空货运，并谋划和启动高速铁路货运系统建设。

发展国际航空货运，应该从提高国际货运保障能力的战略高度来看待。国际环境十分严峻，“一带一路”上的海洋运输存在不确定性的安全风险，必须考虑关键物资的替代运输方式，发展国际航空货运是最佳的选择。国际航空货运的战略价值不能低估，政府应该给予大力扶持。首先要扭转本土航空货运企业不具备全球配送能力，本地机场的国际货邮航线资源、装卸场地、物流集成信息等资源主要由国外三大物流集成商（upsdhlfaedex）控制的状况，增强本土航空货运对国际产业链供应链的战略保障能力。其次，要增强浦东机场货运物流的设施能力和机场综合保税区的制度创新能力。

同时，还要加快发展上海航空货运枢纽港与内陆的航空货运系统建设，以构建强大的内循环航空货运系统，来支撑国际航空物流。首先要重视和引导长三角地区航空货运系统的规划和布局，包括航空货运机场、集疏运系统、航空物流中心建设。要重点解决区域内小机场太少的问题，加快一市一场布局。小机场以航空货运为主，兼及客运，加密与浦东机场和虹桥机场两大国际航空枢纽以及未来第三机场的航线密度，在提升航空货运能力的同时，解决长三角地区与上海两大航空枢纽的连接短板。

谋划和启动高铁货运系统建设，可以考虑率先策划形成上海至成都、宁波至南宁、南通至郑州三条高速货运铁路，并最终与南向陆海新通道和中欧铁路大通道实现无缝连接。与此相适应，并从优化内外双循环的战略链接出发，建议上港集团及时调整罗泾港区的功能，将其改造成为服务长江经济带和近洋航线的集装箱港区，并将高速货运铁路接入港区无缝衔接，成为内外循环的最佳链接枢纽。同时，长江北岸的通州湾也应成为海港和高速货运铁路的战略链接枢纽，与上海罗泾港区隔江呼应。

长期以来，我国海铁联运发展比较缓慢，近年来开始发力，但很多线路需要政府补贴。原因在于市场需求不旺，这与出口导向战略下制造业集中布局在沿海地区密切关联。相信在内循环为主体新发展格局的主导下，内陆地区产业加快布局和发展，必然会增强铁路运输的市场需求。长三角地区的主要港口企业应重视和加快基于铁路枢纽的内陆无水港建设。

四、要让快递业龙头企业成为长三角交通一体化的重要参与者、促进者

2018年末，上海快递业资产总计达到595.04亿元，比2013年末增长4.2倍；全年完成营业收入941.87亿元，比2013年增长5.6倍。2020年上半年疫情期间，更是体现了快递业对供应链的保障作用。

我国快递行业过去主要局限于国内配送，以公路运输为主，辅以少量铁路运输。这一状况正在发展变化。如顺丰介入航空货运，菜鸟联盟启动研究依托海运建立快递物流基地。尤其是联邦快递错寄包裹事件后，我国快递龙头企业已开始构建国际快递网络。

但从总体看，快递在长三角地区内的配送都是通过公路运输。从绿色环保的发展要求出发，引导快递配送业务公转铁、公转水，以及远距离的公转空，对推进长三角地区绿色交通发展，对促进航空货运系统和高速铁路货运系统建设，都具有重大现实意义。因此，长三角地区在谋划未来交通发展规划和布局时，务必让快递业龙头企业成为长三角交通一体化的重要参与者、促进者，倾听他们的意见和建议，鼓励其投资参与交通基础设施建设和运营。

五、关键是转变观念、提高站位、主动求变

我们必须清醒地认识未来长三角交通发展所面临的国际形势的严峻程度，充分理解长三角交通一体化服务双循环新发展格局的战略意义，需要在惯性发展路径中作出重大调整。

以上海为例，在交通建设项目规划时，首先会将解决东海大桥通行能力对洋山深水港的集疏运瓶颈作为重中之重，于是推进小洋山北侧支线泊位建设、实施大桥均衡运输、研究临港地区河海联运新通道等，就成为主要抓手。但是站在提升服务内循环、提高双循环相互促进的能力的高度，加快实施罗泾港区功能转换，就可能成为与小洋山支线泊位建设并行推进的战略选择。同时，上海不仅需要优化外贸集装箱运输系统，更要关注和提升内贸集装箱运输系统建设，以适应未来内循环为主体发展所带来的内贸集装箱运输需求。同样，以两大机场的集疏运系统建设为例，一般情况下，上海在谋划时主要考虑重点加强两大机场的连接线建设。如果站在长三角一体化的高度，那么，上海在优化两大机场之间的快捷系统建设的同时，必须改善与周边城市的便捷连接系统，因为上海的机场不只是为上海服务。