论建立进出口危险化学品管理协作机制的必要性

陈春光，姜世明，刘永江，白 晶

(1.黄岛海关，山东 青岛 266555；2.青岛海关，山东 青岛 266011；3.大港海关，山东 青岛 266011；4.青岛前湾海事处，山东 青岛 266510)

危险化学品作为进出口商品的一大门类，伴随全球化工产业的不断复苏以及国内相关行业的发展，在对外经济贸易中所占份额逐年递增。由于危险化学品的高风险性，物理、化学性质特殊，如果在进出口、生产、运输、使用任何一个环节发生事故，都有可能使人民生命财产受到重大损失，环境受到严重污染。2015年8月12日，天津滨海新区瑞海国际物流有限公司，其集装箱场站发生的特大爆炸就无疑为进出口危险化学品的安全管理敲响了警钟。

为加强危险化学品的安全管理，预防和减少危险化学品事故，保障人民群众生命财产安全及保护环境，2011年国务院修订通过了《危险化学品安全管理条例》(国务院令第591号)，修订条例由原条例74条款增加至102条款。在人大立法层面，《危险化学品安全法》也历经几轮征求意见，立法过程正在推进中。目前在海运及空运口岸进出口工作中，涉及危险化学品业务的管理部门有海关、海事局、港航部门、应急管理部门、交通运输管理部门、公安以及民航局等。在实际工作中，各部门的重点各有区分，依据的法律有所不同，执法目的也不尽相同。相关法律有《海关法》、《进出口商品检验法》、《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《港口法》、《海洋环境保护法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《民用航空法》、《中国民用航空危险品运输管理规定》等。笔者结合工作实际，就建立多部门之间的协作检验及管理机制进行一定的思考，并尝试提出思路和建议。

1 涉及危险化学品进出口工作的各部门职能

海关职责：2018年机构改革后，原出入境检验检疫的管理职责和队伍划入海关。海关目前是进出口危险化学品的主要管理部门。《危险化学品安全管理条例》规定，出入境检验检疫机构对进出口危险化学品及其包装实施检验。原国家质检总局2012年1月20日发布《关于进出口危险化学品及其包装检验监管有关问题的公告》(国家质检总局2012 年第30号公告)，对进出口危险化学品开始正式实行检验。2019年6月27日，海关总署商品检验司发布了《关于进一步加强进出口危险货物及其包装检验工作的通知》(商检函〔2019〕41号)，详细指出了进出口危险货物及其包装检验工作所需注意的事项。法定检验的进出口危险化学品是列入国家《危险化学品目录》的所有产品。

对于进出口危险化学品，海关查验不仅要确定实际商品与申报内容的一致性，还要通过查验发现申报审单环节所不能发现的瞒报、伪报、夹带以及走私等违规违法事项；并且要确保进出口危险化学品的安全、卫生、健康、环境保护、防止欺诈等各方面符合我国及目的国相关法规要求。对于危险化学品的进出口检验、许可及相关管理，海关工作涉及多个目录：包括危险化学品目录、易制毒化学品目录、监控化学品名录、有毒化学品目录，消耗臭氧层物质名录、禁止进口固体废物目录以及精神类麻醉类药物目录等。

海事部门职责：保障水上运输安全和防治船舶污染海洋环境[1]，其查验的目的是保障运载危险化学品的船舶运输、装卸安全以及防止我国水体、港口遭受危险化学品污染。海事部门对新、改、扩建危险品码头具有审核和否决权[2]，对危险品码头和防污染具有双重监管职责。其业务工作与海关之间存在衔接关系。在出口环节，海关出具的《出入境货物包装性能检验结果单》以及《出境危险货物运输包装使用鉴定结果单》是出口危险品的“安全护照”，出口企业要凭“两证”向海事局进行危险品申报，海事部门负责对危险品申报的一致性进行审查，查验。在进口环节，货物所有人或其代理人应当在船舶适载申报之前向海事管理机构办理货物适运申报手续。否则将导致船舶无法进出港口和装卸作业。如果进口货主未在船舶靠泊前及时进行危险品货物的申报，将会导致海事局对进口危险品货物的扣货和对货主的罚款。

民航局职责：对危险品航空运输活动实施监督管理，与海关同样存在业务衔接。危险化学品托运人需持货物安全数据单(MSDS)、鉴定报告、危险品申报单、报关单、海关出具的相关单证(包装性能/使用鉴定单)、托运人危险品物流操作资格证明至货运站交运货物，接受危险品收运检查，完成后，接受货物并组装至指定集装器内，装机出运。

港航部门职责：负责港口、货主码头和自然装卸站(点)的行业管理。负责相关企业的设立及其业务的审核、审批，经营活动的监督，以及安全生产、设施保安、引航管理工作。这其中就包含危险化学品的港口，专用码头以及仓库和集装箱场站的各项管理工作。

应急管理部门职责：负责非煤矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产准入管理工作，依法组织并指导监督实施安全生产准入制度。负责危险化学品安全监督管理综合工作和烟花爆竹安全生产监督管理工作。发放《危险化学品生产许可证》、《危险化学品经营许可证》以及《危险化学品使用许可证》，按照分级分类和属地原则，依法监督检查港区外工矿商贸生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规情况及其安全生产条件和有关设备(特种设备除外)、材料、劳动防护用品的安全生产管理工作。监督检查重大危险源监控和重大事故隐患排查治理工作，依法查处不具备安全生产条件的工矿商贸生产经营单位。负责监督管理权限内工矿商贸企业安全生产工作。

公安部门职责：负责危险货物道路运输中，爆炸品、剧毒品的审核认证，由托运人申请，载明运输数量、路线，时间、承运人，驾驶员，押运员。在规定时间内限定路线完成运输。

环保部门职责：负责危险废物以及放射性物质的运输资质的审核认定。

交通运输管理部门职责：负责危险货物运输经营企业、车辆以及从业人员的监督管理。《道路运输经营许可证》、《道路危险货物运输押运人员》、《道路危险货物运输驾驶员》、《道路运输证》等涉及危险品运输资质的培训考试、审核，颁证。剧毒品、爆炸品、危险废物和放射性物质符合公安以及环保部门许可后，由交通运输管理部门在相关证书上予以核准增项。

2 进口危险化学品检验的现状及问题

在危险化学品进口活动中，由于涉及的管理部门众多[3]，企业首先需确定进口的化学物质归属于何种目录，而后根据目录到相应管理部门办理相关手续。

首次使用或者首次进口与职业病危害有关的化学材料，应当向国务院卫生行政部门、应急管理部门报送该化学材料的毒性鉴定以及经有关部门登记注册或者批准进口的文件等资料。

在通关环节，进口人通过中国国际贸易单一窗口向海关进行危险化学品申报。申报环节需要提供:(1)进口危险化学品经营企业符合性声明；(2)对需要添加抑制剂或稳定剂的产品，应提供实际添加的抑制剂或稳定剂的名称、数量等情况说明；(3)中文危险公示标签(散装商品除外)、中文安全数据单的样本。海关检验的内容，包括是否符合安全、卫生、健康、环境保护、防止欺诈等要求以及相关的品质、数量、重量等项目。用作食品、食品添加剂的进出口危险化学品，应同时符合食品安全要求和危险化学品的质量安全要求。

此外，首次进口的危险化学品要到应急管理部化学品登记中心进行登记。危化品进口登记是《危险化学品安全管理条例》规定的一项制度。该项工作是应急管理部的工作重点之一，《危险化学品安全法》征求意见稿立已有相应体现。在发挥应急管理部门监管职能外，还与海关等部门加强协调沟通。采取与经营许可相结合等措施，探讨在危化品进口环节要求进口商办理登记手续，推进与海关等部门信息共享，协商联合制定配套法规，推动进口登记工作顺利开展。

从目前实际管理运行中看，进出口危险化学品存在着部分监管缺失地带，例如：在货物进出口过程中，由于机构改革后海关的业务申报系统尚未完全整合，而且绝大多数危险化学品不需签发通关电子信息，部分违法企业利用这一制度化漏洞，通过瞒报伪报等方式逃避检验；倘若口岸海关对此类出口产品未抽中查验，就可能直接通关放行。这种情况下，由于海关未对货物实施查验，无法了解货物的实际情况，具有安全隐患的货物就可能通关；此外，由于各口岸电子放行闸口信息化完善程度不同，此类闸口往往基于地方港口自身电子平台，平台预留的数据交换渠道不完善，各执法部门与港方、船公司以及承运人对于货物所了解掌握的信息出现不对称，海事、港航等部门无法掌握货物报关信息，海关虽然掌握报关及舱单信息，但不了解危险货物海事申报信息。这样一来，就无法对进口危险化学品实施比对和提前进行风险预警控制。

再者，在监督管理方面，港内的危险品仓库的建设，包括相应经营许可证的颁发，由各地交通管理部门下设的港航部门进行管理，地方应急管理部门对其不具有管理权限，无法直接进行货物查验等安全生产监管工作，发生事故后，由于缺乏企业信息，也无法有效追索。而海关在完成进出口危险化学品的检验工作之后，由于无法与相关部门进行信息交换，也无法确保之后的国内运输过程符合相关安全要求。总之，目前有关进出口危险化学品的监督管理，还停留在多部门的分段管理层面，未形成完整有效的闭环管理。

3 出口危险化学品检验现状及问题

虽然有关危险化学品的法规、制度和标准都已先后颁布更新，但是部分企业还是千方百计逃避执法部门的监管，尤其是自危险化学品纳入法定检验以来，一些不诚信收货人或代理商频频通过谎报品名、篡改HS编码等非法方式，企图使部分危险化学品特别是法检目录外危险化学品“蒙混过关”。目前危险化学品出口环节，面临的主要问题是集装箱谎报瞒报，造成的相关事故不胜枚举，各类海运事故更为惨烈[4]。企业之所以谎报瞒报是因为可以从中省下一笔危险品申报费，如果按普通货物申报运输，港区作业费和运费比按危险品申报要低得多。在利益面前，一些逐利的企业选择铤而走险[5]。

逃漏检行为是一种严重扰乱进出口商品检验秩序的违法行为，危害很大。尤其是危险化学品逃漏检，因其具有特殊的物理、化学性质，一旦发生事故，所造成的危害更是不可估量。首先是给企业带来危害和损失。对于企业的逃漏检行为，海关除没收其违法所得外，还会对企业处以货值5%-20%的罚款，情节严重时还会追究刑事责任，并且企业会被列入诚信黑名单，严重影响后续进口商品的通关速度。另外，逃漏检企业一旦遭遇国外发货人的恶意欺诈行为，也将由于逃漏检行为而拿不到官方索赔证书，从而很难获得有效索赔。其次是对于产品本身存在的质量隐患，如因逃漏检未经海关检验并进行有效整改，将会对后续的运输、生产、使用和消费等各个环节带来严重安全隐患，对我国环境造成严重威胁，影响人民群众健康，危害国家和有关各方的利益。在各环节中，一旦危险化学品发生交通事故或产生泄漏，将可能引发燃烧、爆炸、腐蚀、毒害等严重灾害。

4 建立危险化学品进出口检验协作机制的必要性与可行性

保障口岸安全的一个重要前提是不给逃漏检、谎报瞒报行为留有空间，因此需要口岸部门信息共享，联合协作。国务院提出“三个一”的工作机制转变，对海关、港航和海事等口岸部门都提出了新要求，提升通关效率，调整监管模式势在必行。打破相互之间的信息壁垒，协同合作，才能营造更安全、有序的口岸环境。这种情况下，对于危险化学品口岸部门建立检验协作机制，实施“一站式”检查无疑是对症下药。

在上述情况下，只有进行跨部门的协作才能解决相关问题，“一次申报，一次检验，一次放行”，“三个一”无疑将大大缩短目前的进出口危险化学品检验时间，同时提高通关速度，降低安全风险，同时将逃漏检行为约束化。亦或是由海关、应急管理、海事、港航等部门联手制定可操作的实施方案，形成监管合力，探索建立部门合作新机制，多形式推进危化品进出口工作。

在出口通关过程中，联合开箱查验能够大大提高查验效率，以往海事、海关以及原检验检疫部门对危险品的查验分处不同环节，有时一个集装箱可能会开两到三次箱，实行联合执法后，查验效率可以提高一倍。不仅让谎报瞒报等违法违规行为无处循形，而且消除了危险的生存空间，还可提升港区作业率，有效降低企业的时间成本，加速通关。同时，联合执法还实现了部门间的信息互通，能够更加及时、有效地处置危险品。海事部门在查验危险化学品时如发现包装方面的问题可及时通知海关，海关在查验过程中如发现谎报瞒报的情况也会联系海事部门，信息互通起到了事半功倍的作用。

以黄岛海关与山东海事局前湾海事处的合作查验为例，2019-2020年6月，已合作查处各类危险化学品及危险货物的伪、瞒报案件二十余起。一方面提高水运口岸监管效率，加快船舶、货物放行速度，为降低物流成本创造条件，提升贸易便利化水平。另一方面通过建立海关—海事安全监管信息交换平台，实现了进出港口船舶、货物通关信息与船舶、集装箱危险货物申报数据信息的互换和共享。双方建立了执法联动机制，在多方面开展监管合作，并加强联合执法稽查、案件协查和调查取证合作，极大的震慑了进出口危险化学品违法行为的发生。此外，需要推进口岸电子申报系统建设，进一步实现数据共享；建立危险货物监管动态、包装检验要求、辐射污染、船舶疫情等重要信息的通报机制；建立突发事件处置联动协作机制，及时沟通突发事件的处置方案和进展情况，提高协同处置能力。

5 危险化学品进出口检验协作机制的几点思考与建议

建立危险化学品进出口检验协作机制无疑需要切实有效的抓手与落脚点，考虑其进出口环节及流程，应从以下三方面入手：

(1)抓相关政策法规宣贯引导

建立学习培训、检验管理、主动服务、模拟核查四个“常态化”服务机制，及时把最新进出口危化品的要求和警示通报向企业宣传贯彻，引导他们增强法规意识，做到学法、懂法、守法。针对部分企业在申报进出口危险化学品的品名及相关危险特性信息时存在误报漏报的现象，加大政策法规的宣传，发挥好代理、码头仓储单位等利益相关方对货主的示范带头作用，起到辅导一个、引导一片的效果，消除监管盲区[6]。通过宣传，将“诚信企业享便利、失信企业受惩戒”的管理理念落到实处，促使进出口企业积极配合各政府职能部门的检验和管理，促进各项工作有效开展。

(2)抓进出口危险化学品数据库和信息共享平台建设

一方面，建立危险化学品进出口企业质量信息档案和危险化学品数据库，掌握进出口产品基本情况和企业自检自控能力，督促企业对其经营的危险化学品名录内，法检目录外货物进行申报。企业质量信息档案可包括企业和产品基本情况登记表、危险化学品登记证明、危险化学品经营许可证、危险化学品安全使用许可证、危险货物港口作业认可证、营业执照复印件。危险化学品数据库可包括产品质量信息汇总表及产品标准、危险特性分类鉴别报告、中文安全数据单、危险公示标签等内容。多重信息的收集和整理也为进口危险化学品登记完成了初步工作。

另一方面，需要建设多部门统一管理、维护的危险化学品信息共享平台，使得每一批进出口危险品都有迹可循，同时完善追溯制度，记录危险化学品的生产、运输、仓储、装卸、检验每一个环节，促使各部门协同协作，完成危险化学品的闭环管理。

(3)抓口岸场站查验和放行

立足口岸场站查验这个查堵漏报漏检最直接和效率最高的威慑手段，充分利用进境集装箱全申报与报关数据比对、口岸集装箱快速查验平台、货物舱单电子信息等多种信息化平台建设，牢牢抓住“事前品名比对、事中UN编号比对、事后成分比对”三个重要环节，有效遏制进境危险化学品漏报现象，降低危险化学品事故风险。

实行危险化学品准卸准运制度，加强对进出口危险化学品专业库场码头的监督管理，要求对未经报检或检验合格的应检危险化学品不得擅自销售和运输，强化独立执法能力。加强电子监管平台建设，全面实施多执法部门签章的进出口货物电子闸口放行。