浅析国内外轨道交通项目环境影响评价——以世行贷款轨道交通项目为例

张 瑶，杨宏伟,葛成冉

(1.中科国衡(北京)生态环境技术有限公司，北京 100083；2.北京昌科国际科技有限公司，北京 102208；3.北京中经赛博科技有限公司，北京 100088)

我国内地第一条城市轨道交通于1969年在北京投入运营，1997年我国仅有4座城市拥有城市轨道交通，线路总里程100km[1]。近20年轨道交通发展迅速，截止2018年底，国内共有35座城市开通了轨道交通，运营线路总长5 761km(数据来源：中国城市轨道交通协会)。城市轨道交通项目建设数量短时间内急剧上升，给环境管理工作带来了很大压力。国内轨道交通项目环境影响评价(以下简称“环评”)通常在可研阶段进行，环评报告针对轨道交通产生的主要环境问题如振动、噪声、电磁、地下水等问题提出污染防治措施，编制完成的环境影响报告书提交给环境保护主管部门评审，经技术评估单位评估后，出具审批意见。与国内环评不同，世行环境咨询专家对项目的指导贯穿于项目的始终，专家按照世行环评政策框架对评价单位进行指导，并提供必要的帮助。2012～2014年，本文作者参与了世界银行贷款项目―郑州轨道交通3号线项目(以下简称“建设项目”)的环评工作，由于使用了世行贷款，建设项目环评必须同时满足世行和国内环境管理部门的要求。作者在实际工作中体会到了双方在轨道交通项目环评工作中的差异，通过总结异同，希望为今后轨道交通项目的环境影响评价工作提供借鉴和思考。

1 项目概况

建设项目为中心城区一条由西北至东南的斜向径向轨道交通骨干线路。工程线路长约25.2km，全为地下线，设车站21座，车辆段1座、停车场一座，平均站间距为1.29km。工程总投资约182.1亿元，其中财政出资76.5亿元，占比约42%；世行贷款105.6亿元，占比约58%。

项目环评始于2012年可研阶段，世行环评先于国内环评进行评估，评价单位与世行专家一起，经历了准备会、预评估、评估等阶段。国内环评于2014年8月取得了河南省环保厅的批复。

2 我国与世行关于轨道交通项目环评工作的特点分析

国内环评同世行环评在环境影响因子和评价方法方面十分相似。比如，在环境影响因子方面，轨道交通项目的环境影响主要包括噪声、振动、电磁辐射、废气等，因此两地评价重点相同，并且在此基础上设置的章节大部分相同。再如，在环评采用的评价方法方面，两地评价均采用定量评价与定性评价结合的方法，且以量化评价为主。

而在另外一些方面，比如依据的政策框架、评审程序、评价内容等方面存在着很多不同。本文重点论述两地环评的差异。

2.1 政策依据的框架

国内环评和世行环评依据的政策框架分别如表1所示。

表1 国内环评和世行环评的政策依据Tab.1 Policies and regulations of domestic EIA and the world bank EIA

国内情况：国内轨道交通环评以国内的法律法规、导则标准、技术规范[2～8]为依据，重点关注建设项目产生的自然环境影响，如振动、噪声、废气、地下水环境等。若建设项目涉及到移民拆迁安置问题时，环评重点关注拆迁活动对迁入地造成的污水、占地、废渣等自然环境影响；其它社会问题如拆迁补偿，征地补偿，就业安置等则由其它相关部门负责。

世行情况：为了确定借出款项得到妥善使用，世行制定了一系列安全保障政策(见表1)。除移民、文物、信息公开、公共健康安全等问题在专门的报告论述外，其它由于项目建设产生的环境问题和社会问题，均在环评报告中加以论述并做具体要求，所以，世行的轨道交通环评更像是在伞形政策框架下开展。比如由于车站施工，不仅导致车站周边交通不便，还将对周边辐射到的其他道路交通产生拥堵的影响；车站周边商户可能由于客流量的变化造成收入下降等不利影响。这些问题不会体现在国内环评报告之中，但确是世行环境评估过程关注的问题。

2.2 评审程序

轨道交通国内环评和世行环评的评审程序异同情况见表2。

表2 轨道交通国内环评和世行环评在评审程序上的异同Tab.2 Similarities and differences in evaluation procedures between domestic and World Bank EIA for Rail transit

国内情况：根据《建设项目环境保护管理条例》，依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书报有审批权的环境保护行政主管部门审批。环境保护行政主管部门可以组织技术机构对建设项目环境影响报告书进行技术评估，并承担相应费用。在这种管理体制下，技术机构只在评价过程结束时邀请专家召开评审会，通常评审会只进行一次，为期一至两天。环境保护行政主管部门自收到环境影响报告书之日起60日内，作出审批决定。在整个环评过程中，环评报告书质量的把关主要依靠评价单位的技术能力，评价单位水平不一，则导致报告书质量良莠不齐[1]。

世行情况：世行贷款项目生命周期可以概括为项目识别、项目准备、项目评估、谈判与执董会审批、项目实施与监督检查及项目后评价6个阶段，环评报告在项目评估阶段结束。在谈判与审批前，世行组织相关专家对项目可能对环境、安全、移民、物质文化资源、少数民族等方面产生的影响进行评估，评估过程不收取费用。

依据OP/BP4.01，世行专家在环评全过程给予指导，分别在环评大纲、环评初稿、环评终稿等阶段进行评估，相应地召开准备会、预评估会、评估会几次会议，每次会议为期一周。参加会议的不仅有世行环境、财务、社会、移民方面的专家，还包括项目所在地生态环境、自然资源、文物、市政、交通等政府管理部门、及建设单位各级项目办。

在准备会阶段，世行专家就项目的逻辑框架、世行有关环保、社评、少数民族等政策进行辅导，评价单位就环评大纲和评价方法等内容进行汇报，会后世行与建设单位签定下一阶段工作备忘录；在预评估阶段，世行专家主要对环评初稿进行评估，并按照世行要求提出进一步修改完善的指导性意见；评估会通常在环评报告取得了国内环保部门的批复后进行，评估会后的环评终稿提交给世行进行公示。

在整个评审过程(准备会、预评估会、评估会)中，世行专家不仅充分了解项目进度，针对当前存在的问题有针对性地与政府各职能部门讨论和对接，同时也按照世行要求对下一步开展工作的侧重点做出说明，以利于解决项目存在的环境问题。

2.3 评价内容

轨道交通项目国内环评和世行环评在评价内容上的异同见表3。

表3 国内环评和世行环评在评价内容上的异同Tab.3 Similarities and differences between domestic eia and World Bank EIA in evaluation content

世界银行中的《环境与社会框架》(ESF)旨在保护人员和环境免受世行资助项目的潜在不利影响，并促进可持续发展[9]。在这一框架体系下，环评报告需囊括《移民安置行动计划》未包括的所有社会和环境问题。因此，世行环评内容比国内的更为广泛，比如累积性影响、社会生活环境影响、物质文化资源等，另外对风险评价的侧重点与国内环评有所不同。

国内环评重点关注振动、噪声等环境问题，社会问题则在社会稳定风险评估中论述。社会稳定风险评估的政策依据是2012 年国家发展和改革委员会印发的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)，主要目的是为了促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾[9]，目标是“维稳”，较多关注社会风险，而较少关注社会发展。从实践来看，我国的社会稳定风险评估主要在重大项目前期进行，评估中的措施建议比较宽泛，不够具体，缺乏可操作性。

2.3.1 累积性影响评价

国内情况：国内环评报告里一般不包含累积性评价的章节，但在具体环评要素的影响分析中，会有类似累积性的概念，如环境噪声和振动影响分析中，预测值=贡献值+背景值，分析的主要内容是项目新增的不利影响与原有背景环境的叠加。

世行情况：世行轨道交通环评关注的累积性影响，不仅包含本项目与背景值的叠加影响，还包含过去的项目、现在进行的项目和未来的项目在某个时间，某个位置产生的所有环境要素的叠加影响。比如不同工程在同一时段施工产生的累积性影响，即多个项目同时施工对居民出行、弃土、城市交通压力造成的叠加影响。

2.3.2 社会生活环境影响评价

国内情况：导则中未对社会影响评价做出要求，国内环评在这一小节中通常包含拆迁、文物等影响，分析较粗略。

世行情况：世行轨道交通环评报告，特别地关注了轨道交通项目施工期对居民出行、交通堵塞、沿线商铺收入带来的不利影响，并提出规避和减轻不良影响的对策。还关注了轨道交通项目运营期带来的快捷便利如何最大化地惠泽每一个人，并对设计提出了相应的建议。比如，为了使残障人士及行李较多人士方便乘坐地铁，建议增加有效的无障碍通道设计；为减少或者避免女性上厕所排队不便现象的发生，建议设计中调整男女厕位比例；为了实现轨道交通和地面交通的快速换乘，提出公交一体化接驳方案。

2.3.3 对物质文化资源的影响

国内情况：国内环评主要针对已定级的文物保护对象进行评价，而对于存在物质文化潜在价值却未定级的物质文化资源则并未区别对待。由于文物保护主管部门出具了审批意见，环境保护行政主管部门通常不会提出额外要求。

世行情况：世行所指的物质文化资源不仅包括已定级的文物，对于优秀历史建筑、风貌建筑、近代建筑等非文物古建筑，因其存在的潜在文化价值，与文物保护单位同等对待。世行更关注建设项目对物质文化资源的实际影响，不仅仅局限于轨道交通运营后振动对文物的影响，还包括轨道交通引发的客流量的增加给文物保护工作带来的压力。

2.3.4 风险评价

国内情况：国内环评主要关注环境风险，即风险事故对水体、大气等环境要素造成的影响，如施工期措施不当引起的地下水资源漏失、火灾爆炸造成的大气环境影响、水体和土壤产生的二次污染等。

世行情况：世行环评不仅包括环境风险，还包括风险事故带来的安全影响、经济影响和社会影响以及其它一些风险事故。如火灾、爆炸等事故可能产生的地质灾害、因事故而影响大型节假日出行而带来巨大的交通压力等。

2.3.5 移民拆迁的影响

拆迁工作由拆迁办完成，世行评估轨道交通项目过程中有专门的移民安置行动计划报告，因此世行和国内环评中对这一部分的要求均是尽量简化。但是在环评报告中的侧重点不同，世行要求说明拆迁户数及占地面积，并特别要求写明投诉的主要途径并公布联系方式。

2.4 环境管理计划

环评报告的主要目的是提出预防或减轻项目不利环境影响的措施，环境保护措施是环评报告的最核心内容。环境管理计划是确保环保措施“落地”而提出的管理措施，国内和世行对环境管理计划的要求见表4。

表4 国内环评和世行环评关于环境管理计划的内容要求Tab.4 Requirements for environmental management plans in Domestic EIA and World Bank EIA

国内情况：没有将“环境管理计划”单独成册的要求，与其相关的内容散布在环评报告的各个章节。在工程实施阶段，通常为业主聘请的第三方咨询机构对承包商的行为进行监督，缺乏对业主的约束机制。

世行情况：世行要求编制的环境管理计划为独立的报告，报告中清楚的描述了项目各阶段环境管理的要求(见表4)。在世行项目招标过程中，将环境管理计划作为招标文件的组成部分，进而作为合同的组成部分。将环境保护措施、环境监测等内容写入合同条款，可以更好地约束承包商在施工过程中采取环保措施，减缓施工活动对环境的影响[10]。

3 结 论

世行作为借款方在建设项目中的优势地位，使得环评中提出的环保措施和管理要求能够在项目设计和建设过程中得到体现和落实，这是与国内环评最大的不同之处。近年来，国内环评制度进行了大刀阔斧的改革，取消试生产审批、修改分类管理名录、下放审批权限等举措，均是深化“放管服”改革的具体体现。轨道交通项目环评中提出的措施和建议能够真正“落地”，是环境影响评价管理工作的重中之重。本文认为，世行环评中的环境管理计划值得国内环评借鉴，该计划中包括了环评报告中提出的所有环保措施，按照设计阶段、施工阶段、运营阶段将各措施的实施单位、监测单位和经费逐一确认，单独成册，有利于项目实施过程中将环保措施落实到位。积极吸收和借鉴世行在环境影响评价方面的先进经验和要求，有利于满足人民群众对于轨道交通便捷、快速、高效的需求，进一步促进经济建设和环境保护的协调发展。