《莱茵河2020年行动计划》实施效果评估结果及《莱茵河2040年行动计划》主要内容——对编制黄河生态环境保护规划的启示

张 敏，刘 磊，蓝 艳，荆 放

(1.生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035；2.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012；3. 生态环境部核与辐射安全中心，北京 100082)

1 莱茵河流域概况

莱茵河是西欧第一大河，发源于瑞士境内的阿尔卑斯山北麓，西北流经列支敦士登、意大利、奥地利、德国、法国和荷兰，最后在鹿特丹附近注入北海。莱茵河全长1 230km，流域面积18.5万km2，流域人口5 800万，约3 000万人依靠莱茵河及其支流和流域内的湖泊作为饮用水源[1]。19世纪末，在工业化、城镇化加快发展的大背景下，莱茵河流域面临资源消耗剧增、水资源过度开发、重化工企业聚集、城镇生活以及面源污染叠加等问题，由此引发严重的水质恶化和生态破坏问题，威胁人体健康和生态系统安全。

为了应对严峻的水质污染和生态破坏问题，实现莱茵河流域可持续开发利用，保护莱茵河国际委员会(International Commission for the Protection of the Rhine，以下简称ICPR)于1987年发布了第一部具有里程碑意义的《莱茵河行动计划》，明确提出至1995年有害污染物排放量降低50%、2000年鲑鱼重返莱茵河的目标。计划实施以来，莱茵河治理取得积极进展。到1994年，绝大多数减排目标已提前实现，工业污染源地区完全达到了减排50%的目标，很多污染物甚至减少了90%，作为莱茵河生态指标的鲑鱼又重返莱茵河[2]。

为了进一步改善水质和恢复生态系统，ICPR于2001年制定了下一阶段的《莱茵河2020年行动计划》(Rhine 2020，简称《2020计划》)，设定了到2020年生态恢复、污染治理、洪水防范和地下水管理等综合目标。2020年，ICPR对《莱茵河2020年行动计划》实施情况进行评估并发布了评估报告，并结合《欧洲绿色新政》要求，制定了《莱茵河2040年行动计划》(Rhine 2040，简称《2040计划》)，提出到2040年气候适应、生态恢复以及控制新型污染物等目标。这三大规划针对不同阶段的流域环境问题设定具体目标和路线图，共同构成了莱茵河流域治理顶层设计的有机整体。

2 《莱茵河2020计划》目标、主要措施与效果

2.1 目标与评估指标

《2020计划》主要内容包括：恢复生态系统、减少洪水风险、提高环境质量、保护地下水以及流域综合监测。规划包括《鲑鱼2020计划》和《洪水行动计划》两个子规划(见表1)。《2020计划》还支持《欧盟水框架指令》和《欧盟洪水风险管理指令》的实施。

表1 《莱茵河2020行动计划》Tab.1 Sub plans of“2020 action plan”

2.2 实施《莱茵河2020计划》的主要措施和效果

保护莱茵河国际委员会近期对《莱茵河2020计划》实施情况的评估结果显示：莱茵河生态恢复、水质改善、防洪和地下水保护4个方面目标中的大多数已基本实现，但自然岸线改造、降低下游地区洪水高度仍未实现预期目标，制药品、放射剂、微塑料等新型污染出现(见表2)。

表2 莱茵河《2020计划》实施效果Tab.2 Implementation effect of Rhine 2020 Plan

续表2

2.2.1 针对生态恢复的措施和效果

措施：(1)建设生态蓄洪区，开展基于自然的河口设计，实施具有生态改善、增强蓄洪等多重效益的项目，比如荷兰三角洲地区实施的“给河流留出空间”项目恢复了大量蓄洪区并改善了生态系统；(2)把多个洪泛区划定为自然保护区；(3)实施河湖连通，修建水流通道，开展莱茵河上游自然恢复工程；(4)实施亲自然的岸线改造；(5)开展堰坝改造，在莱茵河上游四座堰坝和592个小型堰坝安装过鱼设施，拆除影响鱼类洄游的600个生物阻隔；(6)2018年鹿特丹南部的哈林格利特大坝被部分开通，为洄游鱼类从北海重返莱茵河提供了重要通道。

效果：截至2018年，恢复了140km2洪泛区，完成124个河湖清淤和水体联通，超额完成2020年100个河湖清淤和水体联通目标。完成岸线恢复166km，未实现2020年800km岸线恢复目标。超过28%的鲑鱼栖息地实现了和莱茵河的联通，支流与洪泛区的连通等措施改善了栖息地环境，鱼类物种谱系几乎恢复完整，莱茵河湖泊和保护地的典型水生植物实现了自我繁殖，每年几百条鲑鱼从北海洄游至莱茵河，曾经灭绝的尖吻白鲑被引入莱茵河并实现了自我繁殖。

2.2.2 针对水质安全的管理措施和效果

措施：(1)投资800亿欧元建设污水处理厂和城市排水管网，96%的工业和生活污水实现无害化处理；(2)实行微型污染物(如农药)销售许可、禁售或限制措施，制定药品安全处置指南，开展有机物标识制度和信息宣传；(3)对沉积物污染场地进行分类，识别危险场地，开展沉积物运输对下游水环境影响评估，实施危险场地监测；(4)提高企业防火和突发事故风险意识，对从事危险物质生产的企业实施许可证制度，危险物质容器和运输管道无渗漏，安装防渗设施，实施废水、冷却水和雨水分离；(5)对地下水实施定量和定性监测。

效果：截至2015年，进入北海和瓦登海的氮排放量减少了15%～20%，重金属污染持续降低，但是农业源和城市地区的径流营养物质仍难以大幅减少，包括汞在内的有害物质超标。截至2017年，莱茵河流域被检测出活性医药物质及副产品，农药污染虽大幅减少，但是在小型水体中依然会偶发农药污染超标问题。完成对22个沉积物风险地区中的10个场地的修复，沉积物中铅的含量持续降低。地下水优良水体比例达96%，但是由于氮污染严重，33%的地下水化学物质超标。

2.2.3 针对防洪的管理措施和效果

措施：(1)投资140亿欧元实施《洪水行动计划》，恢复140km2洪泛区；(2)河流自然恢复面积超过5 650km，扩大农业面积14 690 km2，植树造林1 040 km2，提高土地雨水渗透率；(3)发布洪水风险地图，完善信息发布制度，延长洪水预报周期，实施信息交换制度，建立全流域统一的低水位监测体系；(4)开展气候变化对水量平衡、水温和生态系统影响研究，制定气候变化适应战略。

效果：实现“到2020年减少25%的洪水风险”目标，工程蓄洪量达3.4亿m3，2030年计划蓄洪量达5.4亿m3。降低下游地区极端洪水高度70cm的目标并未实现。实现洪水风险地图100%全覆盖，延长洪水预报时间。

3 《莱茵河2040计划》目标与主要措施

3.1 总体目标

《莱茵河2040计划》的总体目标是实现流域地区可持续管理，增强气候韧性，为人与自然创造宝贵的生命线，主要内容包括栖息地联通、水质安全、减少洪水风险、有效管理低水位(见表3)。

表3 《莱茵河2040计划》具体目标Tab.3 Abjectives of Rhine 2040 Progranme

3.2 主要措施

(1)基于IPCC有关气候变化的最新数据(预计2021年发布)，到2023年开展2050年和2100年气候变化对莱茵河流量影响情景预测分析；(2)把经济社会发展纳入用水需求预测，分析农业、工业和生活等不同领域的用水需求；(3)定期发布气候变化对水生态系统及生物多样性影响报告；(4)基于流量情景预测，到2024年，更新流域水温情景预测分析；(5)到2025年，更新莱茵河流域气候变化适应战略；(6)实施暴雨应对措施信息交换制度；(7)加强与利益相关方合作，实现水资源利用与生态系统保护的协调，把工业、农业、航运、渔业和水电开发纳入莱茵河可持续管理框架，保护莱茵河生态安全。

3.3 拟实施的重大工程

到2021年，建立微生物污染物清单和联合评估制度，选择代表性参数，制定微生物减排评估方法。支持开发微塑料测量和评估标准化方法。到2024年，开通法国里诺附近的鱼道；到2026年，开通马科尔塞姆地区的鱼道；尽快开通德国Vogelgründiqu地区的鱼道。到2030年，拆除300个生物阻隔或安装过鱼设施。拆除莱茵河支流的堰坝或安装鱼类迁徙设施，以恢复栖息地功能，降低鱼类迁徙致死率。恢复200km2洪泛区，完成100个河湖和支流水体与莱茵河的联通，实施河岸生态改造400km。

4 主要经验和特点

4.1 规划具有连续性、系统性、有针对性的特点

保护莱茵河国际委员会共制定了《莱茵河行动计划》(1987-2000)，《莱茵河2020年行动计划》(2001-2020)和《莱茵河2040年行动计划》(2021-2040)三大规划。这些规划针对不同时期流域面临的主要问题，设定量化目标、时间节点和路线图。ICPR还对规划实施情况进行评估，未落实或效果不好的指标将在下一个规划里加强，体现了规划连续性、系统性、有针对性的特点。在《莱茵河行动计划》基本实现工业污染达标排放的基础上，《莱茵河2020计划》注重水质安全、生态恢复和防洪为一体的流域综合管理，《莱茵河2040计划》则根据《莱茵河2020计划》评估结果，对新型微生物污染、微塑料污染、农业面源污染等指标加大治理力度，并充分考虑气候变化对未来流量和水温的影响。此外，规划还综合考虑北海保护，《欧盟水框架指令》《欧洲绿色新政》和联合国2030年可持续发展议程要求，把莱茵河治理与更高层面的区域发展规划相适应，以实现协同增效和治理效益最大化。

4.2 完善的技术导则为规划实施提供重要支撑

为实现规划目标，保护莱茵河国际委员会对流域水质污染、生态状况、河流水温等变化情况进行调查，对污染治理措施的有效性进行评估并发布研究报告，如“莱茵河1978～2011年河流水温变化技术报告”“莱茵河2005～2013年栖息地联通调查技术报告”“莱茵河流域地区2014～2015年动植物污染措施评估技术报告”，为沿岸国家全面掌握流域现状、及时调整污染防治措施提供科学依据。针对实施过程中出现的制药品、放射剂等威胁人体健康的新型污染物，发布“微生物减排建议报告”“杀虫剂、防腐剂技术评估报告”，对特定污染物减排提供指导意见和建议，为各国科学决策提供参考。此外，ICPR还加强与大学和研究机构的合作，联合开展重大问题研究和科技攻关，为实现规划目标提供强有力的技术支撑。

4.3 完善的监测评估制度是实现规划目标的重要保证

监测站是河流的“电子眼”，是实现流域综合治理目标的重要保证。保护莱茵河国际委员会在莱茵河及其支流共设有57个监测站，这些监测站点具有监测对象广泛、监测技术先进、监测标准统一的特点。监测对象从最初的水质监测逐渐扩展到悬浮颗粒物、底泥、微型污染物等100多种成分，后来还增加了鱼类、无脊椎动物和浮游动物等生物监测[3]。技术先进体现在不仅可以监测常规污染物，还可以快速监测并分析制药品、放射剂、农药等新型污染物及其含量，为制定有针对性的污染减排措施提供科学依据和数据基础。更重要的是，这些监测站采用统一的监测指标和测算方法，避免了由于方法和参数不同导致的监测结果差异，并由此引发职责不清、相互推诿等问题。一旦污染排放超标，国际预警预报平台(International Warning and Alarm Program)可以快速通知沿岸国家，尤其是下游国家和供水厂，实现信息共享和联防联控。

5 对策建议

5.1 科学确定黄河流域生态环境保护目标指标体系，逐步推进配套标准和技术指南建设。目前，我部正在研究制定《黄河生态环境保护总体方案》，沿黄各省区(市)也在制定黄河流域生态保护和高质量发展地方规划。建议针对现阶段黄河流域面临的突出问题，科学合理确定生态环境保护规划总体目标、时间节点和路线图，综合考虑江湖关系和谐、水体水质清洁、生态系统健康、城乡环境优美和环境风险可控的目标导向；逐步推进黄河生态环境保护规划相配套的标准和技术指南建设，为规划的有效实施提供强有力的技术支撑；充分考虑气候变化对黄河流域未来径流量的影响；把黄河生态环境保护规划纳入国家“十四五”和区域经济社会发展等战略规划，实现治理效益最大化。

5.2 突出问题导向，实施水资源、水环境、水生态、水灾害为一体的流域综合管理。莱茵河流域规划的一大特色是以流域为单位，采取综合治理措施，实现了水质改善、生态恢复和洪水防范的有机统一。建议坚持山水林田湖草系统施治、综合施治原则，以生态系统整体性作为流域高质量发展的根本遵循；把有限的水资源作为硬约束，统筹水资源、水环境、水生态和水灾害治理；突出重点领域和优先事项，实行分区分类管控，优先保护黄河流域生态服务功能重要且生态脆弱地区，加强河口三角洲保护，逐步恢复河口自然湿地，提高生物多样性。

5.3 建立健全流域监测制度，统一监测标准、提升监测能力，以监测为抓手促进政府、企业、公众共同参与流域治理。建议加强黄河流域监测网络建设，不断提高监测技术并扩大监测对象，实现对水质和生物指标的综合监测和动态分析；建立上下游信息共享制度，加强与大学、研究机构的合作，对监测中出现的问题提出技术解决方案和建议；增加信息透明度，提高公众环保意识并接受公众监督，推动形成政府、企业、公众多元共治的良好局面。