我国钢铁行业“产能置换”政策发展历程研究

李 东

(中冶华天工程技术有限公司，钢铁设计研究总院，江苏 南京 210019)

我国钢铁行业近几十年发展迅猛，取得了举世瞩目的成果，产量不断增加，产品质量也得到极大改善。据世界钢铁协会(WSA)[1]统计，自1996年我国成为世界第一产钢大国后，2005年粗钢总产量3.56亿吨，2010年达到7.02亿吨。到2019年，粗钢总产量达到9.96亿吨的历史高点。

产能及产量逐年提高的同时，由于受国内外经济环境的影响，低技术水平、低附加值产能带来的供需失衡、产品结构不合理的问题也愈发严重。据中国钢铁工业协会统计，2015年我国重点钢铁企业销售收入比2014年下降19.05%，行业亏损达645.34亿元，亏损企业的钢铁产量占总产量的一半。持续的产能过剩带来企业间恶性竞争(劣币驱逐良币)、生态环保压力、交通运输压力等问题已引起企业和行业主管部门的高度关注。

钢铁行业里的“产能置换”，本质上是先进产能对落后产能的置换，是对钢铁产能过剩区域产能的一种置换[2]。自2010年开始，针对钢铁行业产能过剩，“产能置换”相关政策陆续出台。为进一步深化钢铁行业供给侧结构性改革，持续巩固去产能成果，防范出现新的产能过剩，促进行业高质量发展，经钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议研究决定，2020年1月23日，国家发展改革委、工业和信息化部联合印发了《关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知》(发改电〔2020〕19号)。

1 “产能置换”政策演进

1.1 《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》

1.1.1背景及必要性

2010年2月，国务院发布《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发〔2010〕7号)，明确提出“对产能过剩行业坚持新增产能与淘汰产能‘等量置换’或‘减量置换’的原则”。由于没有配套相关的实施办法，且缺少相应的考核机制，新建项目上报的产能置换方案无法定量评审。没有置换方案、多次反复置换、新建项目投产后落后产能不拆除等问题始终存在。以至于在淘汰落后产能工作艰难前行的同时，新增产能也在“如火如荼”的大干快上，十二五期间五年淘汰的落后产能9486万吨[3]，甚至抵不过一年的新增产能。

“十二五”以来，由于2008年美国金融危机引起世界经济衰退，导致钢铁需求下降的持续性影响，钢铁行业发展遭遇到了前所未有的困难，减产减员减薪加停产的“三减一停”成为行业新常态，2012年四季度开始出现钢铁主业亏损，并持续发展，钢铁企业纷纷发布“冰冻期”、“寒冬期”的预警。为了遏制新增产能的持续增长，2015年4月，工业和信息化部发布《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》(工信部产业〔2015〕127号)，要求钢铁项目实施等量或减量置换，并配套了严格的考核措施。

1.1.2政策主张

①在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施1.25∶1减量置换，其他地区实施等量置换。

②支持跨地区产能置换。

③工业和信息化部组织对各地淘汰落后和过剩产能情况进行监督检查，并公开检查结果。

1.1.3实施效果

据不完全统计，仅2017年产能置换公告新建粗钢产能就超过1亿吨，退出粗钢产能较新建高出1200万吨，达到了控制产能总量、遏制盲目扩张的目的。

1.2 《钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法》

1.2.1背景及必要性

钢铁行业供给侧结构性改革实施以来，产能利用率快速提升、行业效益明显好转，企业和地方政府重现了钢铁投资热潮，而且产能置换公告和新建项目多有不规范的地方，使得巩固去产能成果面临很大挑战。

为进一步规划产能置换行为，严控新增钢铁产能，工业和信息化部对《部分产能过剩行业产能置换实施办法》进行了修订，并于2017年12月发布了《关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》(工信部原〔2017〕337号)，包括《钢铁行业产能置换实施办法》和《水泥玻璃行业产能置换实施办法》，明确自2018年1月1日起施行。

1.2.2政策主张

①为避免个别项目“钻空子”逃避置换新增产能，无论建设项目属新建、改建、扩建还是“异地大修”等何种性质，只要建设内容涉及建设炼铁、炼钢冶炼设备，就须实施产能置换，简言之，即“建设炉子、就须置换”。产能置换明确为钢铁项目备案的“前置条件”。

②明确产能置换指标的范围——“1个必须+6个不得”。“1个必须”具体指用于产能置换的冶炼装备须是国务院国资委、各省级人民政府2016年上报国务院备案去产能实施方案的钢铁行业冶炼装备家底清单内的冶炼装备，和2016年及以后合法合规建成的冶炼设备。“6个不得”具体指用于产能置换的产能不得为：列入钢铁去产能任务的产能、享受奖补资金和政策支持的退出产能、“地条钢”产能、落后产能、在确认置换前已拆除主体设备的产能、铸造等非钢铁行业冶炼设备产能6类产能。

③鼓励和支持适度发展节能减排优势明显的电炉短流程炼钢。一方面提出各地区钢铁企业内部退出转炉建设电炉可实施等量置换；另一方面，在产能核算表中，降低了电炉的置换比例，产能核算表中不同型号转炉置换产能总体下调7.2%，而电炉则大幅下调了22.7%。

④取消“特钢与普钢产能置换比例的区分”，“一把尺子量到底”，即退出产能与建设产能都要用同一套换算表进行计算，做到相对公平合理。

1.2.3实施效果

据不完全统计，新版产能置换办法实施以来，产能置换公告新建粗钢产能约1.5亿吨，退出粗钢产能较新建高出约1500万吨。

1.3 《关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知》

1.3.1背景及必要性

中央政府严禁建设新增钢铁产能项目，允许产能置换淘汰低效设备，但新上项目运转效率更高，几度陷入了“项目越限越多、产能越关越大”的怪圈。国家出台的有关钢铁产业的明文规定和政策，反而可能成了依法依规建设钢铁项目的“尚方宝剑”，违规产能大量增加[4]。2019年粗钢产量逼近10亿吨，生铁产量突破8亿吨，均创历史新高，行业效益明显回落，钢铁协会会员企业利润同比下降30.9%[5]。

与此同时，一大批已公告的产能置换项目将于近几年集中投产，其中一些项目产能置换手续不完善，有的存在“打擦边球”借机扩大产能的问题，一些项目在布局、规模等方面缺乏统筹规划，影响了钢铁产业健康发展。因此，行业管理部门及时叫停产能置换公示公告，即“19号文”。

1.3.2政策主张

①尚未完成公告的产能置换项目，暂停项目公告和备案。待新的产能置换办法和钢铁项目备案指导意见出台后，按照新办法重新公示公告产能置换方案。

②已备案但尚未开工的项目一律暂停开工，开展自查自纠，确保项目符合安全、环保、能耗、质量、用地、产业政策和产能置换等相关要求。

CBCT位置验证可纠正摆位误差，提高靶区位置精度，以CBCT验证后的靶区位置精度为标准，利用体表光学监测系统采用Vision RT影像作为参考影像进行体表位置变化比对，在治疗中体表光学监测结果与CBCT位置验证结果一致，与Wikström等[18]报道类似。故体表光学监测可用于头颈部放疗分次内的靶区部位体表位置监测，从而监测分次内靶区位置变化。

③已开工项目要确保项目符合安全、环保、能耗、质量、用地、产业政策和产能置换等相关要求。相关要求未落实的，要立即停建，整顿到位后方可继续建设。

④已投产的项目要确保项目符合安全、环保、能耗、质量、用地、产业政策和产能置换等相关要求，且被置换产能全部拆除到位。相关要求未落实的，要立即停产，整顿到位后方可恢复生产。

1.3.3对行业的影响

①钢铁项目(含技改)投资冲动会受到抑制，投资热度和风险会降低，有利于巩固供给侧结构性改革成果。产能置换和备案项目暂停后，投资人必须要考虑的问题包括产能的市场化是否还存在、产能价格会如何变化、新文件何时能发布及有什么重大调整、是否有较大投资风险、是否存在国有资产流失风险等等，行业的观望情绪会迅速蔓延，钢铁项目投资冲动必然会较大幅度降低。

②新的产能过剩风险会较大幅度降低，有利于钢铁行业和市场平稳运行。项目暂停的直接效果是置换产能入市时间会后延；同时，项目梳理和自查自纠以及后续抽查工作中，存在的各类违规行为和产能“明减暗增”等情况均会得到有效处理，实现“明减真减”的调整目标，产能过剩和市场供需失衡的风险会有所降低。

③倒逼政府和企业开展科学决策，有利于行业结构调整。对于企业而言，无论购买产能技改或新选址建设钢铁项目，还是实施重组并购，均需冷静开展科学论证，充分获得政策支持或符合政策要求，顺应行业发展趋势，根据项目实际情况一并分析市场容量、环境容量、用能指标和工艺、装备、规模选定以及物流、用地等基础条件；对于各地政府而言，同样需要开展本区域钢铁产业发展规划，做好顶层设计，按照钢铁产业政策要求，结合区域比较优势，做好布局优化，量力而行，科学决策。

2 后续政策展望

为更好的应对当前钢铁行业存在的有关问题，巩固化解钢铁过剩产能成果，推动钢铁行业高质量发展，未来新出台的项目备案指导意见和修订产能置换办法，可能会在以下六个方面作出调整。

(1)强化钢铁项目的科学论证。19号文及解读材料中指出“一些钢铁项目缺少统筹规划”、“产能转移科学论证不够”，下一步在新办法中可能会进一步强化对区域内环境容量、能耗容量、市场空间、物流条件等方面进行统筹研究的要求，并设置为产能置换实施办法的前置条件加以约束，履行科学规划、规划在先的原则，避免产能无序布局和转移。

(2)加强项目监管。新办法可能会提出相应措施，加强对产能置换项目的全过程监管，确保项目符合产能置换、产业政策、环保、能耗等方面要求。包括建立健全监督、举报和查处为一体的严控新增产能政策体系，进一步加大对违法违规行为的惩处力度，持续巩固化解钢铁过剩产能成果。

(3)明确减量置换要求。现行产能置换办法中，对京津冀等敏感地区提出了1.25∶1的置换比例要求，但对非敏感地区仅要求减量置换。一些企业为实现效益最大化，产能置换时几乎等同于等量置换。长期来看，我国钢铁行业必将进入到减量化发展阶段，实施减量置换符合历史发展趋势，因此在新办法中可能会对减量置换提出明确要求。

(4)设定限制性条件。在国家严禁新增产能的大背景下，受钢铁行业效益较好影响，钢铁产能价格居高不下。为充分利用产能价值，在产能置换过程中出现了“一炉多分”、“异形炉”等现象，给项目监管带了难度。新办法可能会增设一些限制性措施，明确限定“一炉多分”、“异形炉”容等现象，防止以产能置换名义新增产能。

(5)关于产能交易价格的相关要求。在经济下行压力较大，钢铁行业运行整体平稳的背景下，地方政府和企业对于投资钢铁的积极性高涨，使得钢铁产能价格一时间水涨船高，不仅大幅增加新建项目的投资成本，也不利于公平竞争市场环境的建设。

(6)推动钢铁行业兼并重组。产能集中度偏低一直是困扰我国钢铁行业高质量发展的关键问题。今后一段时期，推动企业兼并重组将会成为今后一段时间的重点，新办法中可能会出台一些倾向性措施，鼓励企业实施兼并重组。