欠发达地区工业园区发展路径研究——基于南充市嘉陵区工业集中区的调研

唐 丽

(南充市嘉陵区投资促进服务中心，四川 南充 637000)

近年来，工业园区在助推产业聚集，促进产业发展，推动区域经济发展方面成绩显著，为我国城市化进程搭建平台，起到了应有的作用。在全球新一轮科技革命即将到来，绿色发展理念深入人心的背景下，一些规模小，层次低的工业园区受到不小的冲击，尤其是欠发达地区的工业园区，由于历史原因的堆叠累积，再加上现实发展的束缚，许多问题凸显出来，亟需转型升级。

一 南充市嘉陵工业集中区的发展现状

工业园区在我国的诞生，以1979年深圳蛇口工业区成立为标志，这种新型的建设模式自产生便迅速发展起来。工业园区的产生意味着我国的企业发展从“单打独斗”向“集团作战”转变，这无疑是一次具有历史意义的转型。之后因为小平同志的南巡讲话，更是掀起了发展经济开发区和高新技术区的热潮。嘉陵区工业集中区也是在这个历史浪潮中开始建设的。园区位于南充城市西南方，紧邻嘉陵江，处于城市下风下水，是发展工业的理想区域。嘉陵工业集中区前身是南充市经开区嘉陵工业园管委会办公室(成立时间为2006年)，即城南服装工业园，其规划面积约6平方公里，主要分布在城区中南部，当时城南片区的居民、厂矿、商业、物流、运输等错综交叉，鱼龙混杂，交通拥堵，治安混乱，群众怨声载道，是典型的“大杂居”。2008年，市经开区正式将城南服装工业园移交给嘉陵区。2012年，区委、政府为彻底改变城南“大杂居”现状，腾出城市生活空间，决定将工业集中区迁至二洞桥，规划面积扩大到30平方公里，其中生态区域10平方公里，工业用地20平方公里，给“退城入园”的企业找到了新家。此后园区总规划面积再次扩大至40平方公里，规划了汽车汽配千亿产业集群和丝纺服装、食品饮料、建筑建材三大百亿产业集群，布局了创业小镇、红邦小镇和有机电商小镇三个小镇，初步形成了“1+2+3+4”的产业集群总格局。其中，汽车汽配规划20平方公里，分北区(6平方公里)、中区(4平方公里)和南区(10平方公里)；丝纺服装规划4平方公里、食品饮料6平方公里、建筑建材2平方公里，三个小镇共8平方公里。

截止2019年，园区入驻企业138家(含创业小镇)，规上企业69家，正常生产纳税企业67家，2019年实现工业总产值396.08亿元，其中四大产业集群的汽车汽配12户，产值84.7亿元；丝纺服装15户,产值106.99亿元；食品饮料9户,产值57.34亿元；新型建筑建材17户,产值82.53亿元。工业园区对促进当地的经济发展起到了良好的作用，2019年，凸酒酒业纳税10639万元，燕京啤酒纳税9888万元。另外，在发展经济的同时，工业园区也解决了就业问题，嘉陵区工业集中区现有1.2万人就业，随着企业的不断招引入驻，还将提供更多的就业机会。2019年，新引进的陕西汉钢等10家企业现正在按基本建设程序办理入园相关手续。

嘉陵区工业集中区基础设施建设完备。近4年来，投入约32亿元，先后完成了标准厂房5.5万平方米、花园大道1800米及河道1800米、吉利大道760米、远程大道3700米及1300米河道、银翔配套道路2700米、西顺嘉桃子沟段1000米道路、银翔、吉利项目场平1700万立方米等建设，拆迁房屋13.7万平方米。目前园区基本形成“二横三纵”的规划布局，可提供建设用地约6000亩，其中已报征国有土地约3000亩，为招商企业提供了坚实的基础配套设施和用地保障。

嘉陵区工业集中区坚持要素保障靠前服务，软环境一流服务，确保招商企业有十足的归宿感和认同感。企业落地园区最基本的三要素就是“土地、水电气和手续”，这三要素缺一不可，为全力保障企业的三要素，区委、区政府专门成立了招商领导小组、投资促进服务中心、双创中心等部门，同时对每个招商项目专门建立了重大项目服务经理制度，企业手续办理按照从简从快原则，行政审批部门对招商项目设立了特事特办窗口，相关资料进一步压缩和精减，相关职能审批部门不断创新工作方法，积极推行企业诚信制度，对短期内无法提供的资料，企业可实行承诺在规定期内补齐，对按时补齐资料的企业可获得信用加分，若诚信累计加分达到规定诚信数的，今后办理任何事项都可走绿色通道，年度评先创优率先推荐。此举增加了企业干事创业的激情，解下了他们负重前行的包袱，同样也给政府管理带来了方便，政企之间纠纷明显减少，企业满意度、认同感、归宿感明显增强。目前，园区已成功申报“四川省新型产业化示范基地“，正着手申报“省级院士专家产业园”，全力营造良好的投资软环境。

二 南充市嘉陵区工业集中区的发展瓶颈

技术革命的日新月异，传统产业将不断退出历史舞台，要素驱动的经济模式逐步让步于创新驱动模式。经济发展的方式也从追求规模速度转向追求质量效率。这些转变在东部发达地区的工业园区推动得很顺利，而欠发达地区的工业园区难以突破转型瓶颈，在转型发展期间，还需要持续优化功能定位、强化科技支撑等以推动转型升级步伐。总的来说，欠发达地区工业园区发展存在的发展瓶颈趋同，从南充市嘉陵区工业集中区的调研情况来看，集中表现在如下几个方面：

(一)工业园区产业特色缺乏。在欠发达地区，绝大多数园区是综合型园区，如前所述，嘉陵区工业集中区现有的138家企业，包含有汽车汽配、丝纺服装、食品饮料、新型建筑材料为主导产业的几大类，属于“一区多园”模式。从2019年引入的10家企业分布来看，也是涉及到各行各业，食品、贸易、建筑、饮食等。这类综合型园区表面上看既有产业优势又能扩大招商引资的对象范围，但实质上是欠发达地区的产业落后，没有梧桐树，担心招不来金凤凰的无奈之举，地方政府积极招商引资，只要企业愿意来，就来者不拒。殊不知，没有明确定位的工业园区必将制约园区的进一步发展以及核心竞争力的形成[1]。

(二)工业园区的产业没有形成产业集群。在政府主导下建立起来的工业园区引入不少企业。如果只是重视企业的集中和堆积，忽视园区发展产业集群，那么就丧失了建立工业园区的初衷。在调研中发现，许多园区企业间缺少交流和互动。企业进入园区更多的是受到优惠条件的吸引，以及节省额外运营成本(比如政府的干预)等。政府把园区等同于产业集群，把产业集群的发展等同于园区建设，可能犯了认知上的错误。因为，从各个国家已有的工业园区发展历史来看，工业园区不一定自动转变为产业集群。如美国的硅谷被认为是自然形成的产业集群，中国台湾的新竹科技工业园则是政府主导的典型[2]。不过，不管形成路径怎样，认为只要把企业集中起来就会形成产业集群的想法是错误的。在一个园区里，企业间如同陌生的邻居关系，没有任何经济关系的关联，无法促进企业间真正有效的交互作用，势必无法形成产业集群。

(三)工业园区土地规划指标管理困难。园区布局规划、产业规划、配套设施建设等至关重要，嘉陵工业集中区分别编制了二洞桥控制性详细规划9.8平方公里、新能源汽车产业园控制性详细规划12平方公里、物流园控制性详细规划6平方公里，同时依据控规编制了三个园区的跟踪环评规划。虽然通过完善的基础配套和优质的服务稳定了企业投资信心，但是也避免不了一些企业借投资之名，行圈地之实，有的招商企业入驻5-6年后，未取得任何合法手续，厂房乱搭乱建，建成厂房几乎全部用于出租，各种产业在厂区内交叉融合参差不齐，已构成了严重的安全隐患。一些不想干事的企业掌握了土地资源，想干事创业的投资人没有地可用。近年来，园区征而未用的土地约3000亩，省、市自然资源和规划部门曾多次通报。2019年，园区的土地总规划指标约300亩，目前已匹配给银翔补征地和铧尖沟配套企业。按照南充市电镀产业规划布局要求，今年该项目必须落地佛爷岩村，计划占地约300亩，因该区域用地均不符合土地总规划，从而制约项目顺利落地，另外还有一些即将签约的工业项目用地需占用土地总规划外土地200亩。规划用地和实际用地指标存在差距，造成这种现状的原因错综复杂，但是规划指标管理困难却是不争的事实。

(四)工业园区融资困难。按照惯例，工业园区的资金组成由财政投资为主，辅以土地资本和其他渠道，多措并举来解决园区建设资金。工业园区资金紧张，其主要原因是投资主体单一，民间投资不足，融资渠道不畅等。如嘉陵工业集中区的资金分布，近年来一是园区已实施的远程大道、银翔配套道路、桃子沟道路及隧道、银翔场平、护坡、挡土墙、跨线桥等基础设施项目共投资16亿元，目前已完成投资12亿元，已拨付资金3亿元，欠拨9亿元。二是园区拆迁需支付拆迁补偿资金12.66亿元，已支付6.81亿元，尚欠5.85亿元。资金缺口巨大，单是等财政资金拨付无疑只会给财政带来负担。而园区自身由于产业环境不成熟，没有或者很少有商会或者行业协会等组织的存在[3]。即便有，发挥的作用也很有限。没有这些社会组织的力量补充，园区建设单纯依靠政府力量来发展，企业的自主性无法形成，政府也容易顾此失彼，忙乱不堪又效率低下。

(五)欠发达地区工业园区发展与环境资源之间的矛盾。调研中发现，嘉陵工业集中区是围绕东风汽车、燕京啤酒等龙头企业带动，加大了招商引资力度，突出了重点招引机械汽配和饮料食品产业企业，进一步延伸产业链条，做强做大食品饮料产业集群。拟围绕燕京啤酒和汇源果汁力争实现把嘉陵建成中国西部啤酒制造基地并带动饮料食品产业发展。可见，该工业园区引入的企业主要集中在服装、食品加工、机械制造等劳动密集型企业，这类企业由于和绿色发展理念相冲突，被发达地区在经济转型升级时淘汰，因而只能转移到欠发达地区进行生产，以便于降低成本。但这类企业产业层次不高，在行业价值链条的低端，创新能力不强，后续发展乏力。绿色发展是我国工业园区经济可持续、绿色转型的基础。工业园区的发展不能只重视眼前利益，要构建生态产业链。使整个工业体系实现社会、环境和经济效益相统一。

三 欠发达地区推进工业园区发展的思考

近年来，全球经济发展迅速，产业结构战略性调整和产业转移步伐加快，我国跻身于世界经济强国，国际资本不断涌入，对于工业园区来说，既是机遇也是挑战。国内的经济结构也呈现东部西部差距慢慢变小，”外资西进、内资西移“的格局一直没有改变。四川省因为优质的资源条件，丰富的人力储备使其具有西部其他地区更强的比较优势[4]，南充市作为四川省的老牌地级市，有四川省的传统优势，因其毗邻重庆市，有着地域上的优势。在这样的背景下，工业园区要如何发展？对标发达地区工业园区的建设实践，针对欠发达地区工业园区发展的不足，可以从如下几个方面跟进：

(一)实现特色办园。工业园区的定位和产业导向，是工业园区发展的指向。盲目的招商引资和堆积企业绝非长久之计。要有前瞻性地对园区发展进行科学规划，准确定位园区的产业和功能。俗话说“专业的人才能做专业的事”，招商引资工作从表面上看是行政事务，但从深层次分析，其实际上是一门技术活，因为要招引的企业今后要做什么、采用什么技术和工艺、省、市或地方行业主管部门对该项目有何特殊要求等，这一系列问题都必须要有专业人员来解读才更可靠，自从地方政府把招商引资纳入目标考核后，各地为了抢企业，不管三七二十一，先签订了协议再来调整矛盾和解决问题，目前，几乎所有的招商项目都省略了专家审核这一关。但是从企业可持续发展角度出发，本着对企业和政府双方负责的态度，建议加快建立招商专家组队伍。对拟引进的企业进行综合评价考核，办适合当地特色的工业园区。

(二)强化推介招商。按照“一园一主业”原则，围绕新材料、新能源等主导产业、新兴产业及其产业链，做好配套招商；围绕食品加工产业做好项目对接。重点关注主导产业、战略性新兴产业发展和产业转移承接方向，引进符合园区规划、节能减排、绿色环保、循环发展和投资规模大、带动能力强、技术含量高的项目落户“一区两园”[5]。无论是本地企业，还是外来企业，考察时必须关注的三个环节，一是企业目前生产产品和市场需求关系；二是企业的规划和对未来发展前景的预判；三是企业的管理团队(特别是企业一把手)和企业文化有无过人之处。如果一个企业在这三个方面思路都很清晰，这个企业在未来的市场中必有一席之地，这样的企业必须下足功夫招，因为其后发之力不可估量，所以说，把招商数量作为衡量招商成绩来进行目标考核是极不科学的，近年来，很多地方在招商工作中以数字论英雄带来的诟病和后遗症正在显现，因此，我们在招商过程中要将招商数量为主转变到招商质量为主上来。

(三)优化营商环境。在一段时期以内，欠发达地区工业园区的发展仍然会处于发展的初级阶段。四川省近年来将深化”放管服“优化营商环境作为政府工作的重要关注点，要真正实现优化营商环境，首先要有一个基础设施完备的硬环境，同时更要有一个管理有序、服务优良、政策宜商的软环境。譬如临近地区遂宁经济技术开发区使用的“优商36计”就值得借鉴：他们将企业开办流程精简至工商登记、刻制公章、申领发票、社会保险登记4个环节，企业开办时间压减至3个工作日，水电气报装办理时限分别压减至25个、7个、15个工作日；推行承诺制税务注销，开展清税证明免办服务；实施企业投资项目承诺制，推进“先承诺后审批”管理模式；实行“互联网+不动产登记”和“113”工作制，新建商品房转移登记等13类业务1小时内办结，在建工程抵押、纯土地抵押等业务1日内办结，首次登记等业务3日办结；到2020年，所有涉企事项网上可办率提高至100%，办理时限压缩40%以上等。营商环境的好坏是一个地区经济发展程度和未来发展潜力的反映指标。园区要充分利用“互联网+带来的便利，打破部门界限，推行”一扇门、一趟路、一网式“的全天候审批，创新企业服务，围绕企业发展，帮助企业解决建设、融资、人才等实际困难，依法保障企业合法权益，推动园区服务升级，营造”亲“”清“政商关系。

(四)完善招商配套制度。企业招引来了，怎么发展，怎么服务，怎样支持等系列问题不容忽视。企业来要来得光明正大，走要走得明明白白。政企之间要建立一套完善的配套制度，政企双方都必须按制度履约，制度要明确规定进入和退出、奖励和惩处、考核与督办等内容，同时，必须对退出企业固定资产投入部分的补偿纳入招商协议或补充协议中，其中土地投入只能按拿地时的成本予以补偿，不能把土地增值部分纳入补偿计算，建安部分按企业当时建修时实际结算支出并折旧评估后进行补偿，机械及设施设备按年限折旧后进行评估补偿，对在招商协议中明确该企业履约上缴的税费，而企业未履约上缴，在实施退出补偿中，要把这部分税费从补偿费用中扣除。这样一来，政企双方逗硬兑现协议时也不会出现难以界定的纠纷和争议，通过制度倒逼招商，想打圈地主意的企业也不敢冒这样的投资风险。

(五)科学规划，提升园区承载。嘉陵区工业集中区在”十三五“期间完成了污水处理厂项目，总投资为16900万元，建设内容为污水处理厂主体工程一座，污水处理厂配套的办公、生活服务构(建)筑物4482.5平方米；新建污水收集管网8047米，其中DN1200双壁波纹管主干管道4500米，DN600双壁波纹管枝干管道3547米。在“十四五”规划中将“工业污水处理厂二期扩容升级项目和园区污水管网改造项目”纳入省“十四五”规划。这是因为嘉陵工业集中污水处理厂一期项目，设计日处理污水能力1.5万吨，目前每天处理污水量约8000吨，若三台整车和配套企业全面建成投产后，每天收纳的污水量将超过设计处理量，为提前做好接污处理准备，“十四五”期间必须投资扩建。园区污水管网管径原设计建设规格为φ600-800，按照现有工业企业和生活污水每天的排放量，现有管网已不能承载排污负荷，启动新的污水处理项目迫在眉睫。在欠发达地区建立工业园区，一定要注重环境的承载力，不要用环保的代价换取GDP。时刻牢记”绿水青山就是金山银山“的发展宗旨。发展循环经济，创立生态工业园区，持续加强工业园区的环境治理，目光长远，健康发展。