广东省普通国省道高质量发展治理对策

2020-02-16周智勇

交通运输部管理干部学院学报 2020年2期

周智勇

（广东省公路事务中心，广东广州 510075；拉萨市交通运输局，西藏拉萨 850000）

普通国省道作为承担城际间出行服务的干线公路，在现代综合交通运输体系中具有承上启下的重要功能。21 世纪以来，广东省普通国省道总体发展难如人意，距党的十九大擘画建设“交通强国”①参见《中共中央国务院关于印发〈交通强国建设纲要〉的通知》（中发〔2019〕39号）。的宏伟目标相差甚远，同经济大省、改革开放先行地身份不相匹配。本文立足现状，研判当前面临的主要困难和问题，寻求全省普通国省道迈向高质量发展的治理对策。

一、广东省普通国省道公路现状概况

根据国家和广东省颁发的公路网规划，普通国道粤境段路线共23 条，规划里程9 272 公里（不计共线重复，下同）[1]；普通省道路线共184 条，规划里程约20152.4 公里②参见《广东省普通省道网线位规划方案》。。据统计，截至2019 年底，广东省公路通车总里程约22.029 万公里，普通国省道合计已通车约28107 公里，其中二级及以上18 500 公里③参见《2019年广东省交通运输统计资料汇编》。，约占65.8%；普通国道粤境段已开通约9160 公里，其中二级及以上8 205 公里③，约占89.6%。

“十二五”期全国干线公路养护管理检查（以下简称“国检”），广东省综合排名第7（不含直辖市）④参见《交通运输部关于“十二五”全国干线公路养护管理工作检查情况的通报》（交公路发〔2016〕101号）。；进入“十三五”期，更每况愈下。2016 年至2019 年，普通国道粤境段平均路况预计仅排名全国第15 位（含直辖市）；特别是2019 年，普通国道粤境段路况全国排名降至第23 位（含直辖市）、东部地区第11 位，已低于全国平均值⑤参见《广东省“十三五”迎国评普通国省干线公路路况综合整治工程实施方案》。。

二、当前面临的主要困难和问题

2018 年9月，广东省公路事务中心召开全省普通国省道建设工程年度座谈会期间，曾征集到26 家地级以上市交通运输和公路部门的书面意见建议。2019 年“不忘初心、牢记使命”主题教育活动专题调研反馈，全省普通国省道新（改）建和路面改造工程处境尴尬，面临“全程统筹缺、前期报批长、计划落实难、建设推进慢、验收比率低、主体责任缺”等6 类主要困难和问题。

（一）全过程跟踪管控不够到位

全省普通国省道建设工程数十年前已交由地方组织实施。受行业历史、现行体制、省和地方职责权限划分等多因素影响，从规划、立项、部省投资补助计划编排、招投标、两阶段设计及变更到竣（交）工验收等各阶段，未形成统一的整体闭合环，全过程跟踪管控不够到位。同高速公路建设工程相比，屡现基础台账不齐全、数据统计汇总不完善甚至名称不一致等漏洞，直接影响前期申报和组织实施等正常开展。2018 年6月初，交通运输部在粤进行公路建设市场督查①参见《关于广东省公路建设市场督查情况的通报》。后，对国道G238 线和平县城过境段公路改建工程建设程序、投资控制、招标投标和合同履约等，反馈了较多问题，即为案例。

省进行普通国省道项目计划编排和各项统计，长期沿袭地方逐级上报的传统方式，不具备主动归集的信息化时效。2017 年起上线试运行的《广东省普通国省道公路建设项目管理系统》，受职能所限，仅涵盖了2018年后列入省年度目标任务的普通国省道建设工程，且只能从地方获取组织实施期的静态数据，无法实时更新。据广东省政务服务数据管理局2019 年2月梳理，纳入部门预算的省公路交通情况调查数据中心系统、省干线公路基础数据库采集（地理信息）系统、省重点监测桥隧信息管理平台等另外12 项②参见《关于省交通运输厅2019年省级政务信息化服务项目审核意见的函》（粤政数函〔2019〕26号）。信息化工程，虽与普通国省道有关，却彼此隔离，成为“数据孤岛”。

（二）前期报批程序受行业内外双重制约

目前，无论省管还是下放地方承接的普通国省道建设工程事项，从工程可行性研究报告（建设方案）到两阶段设计文件的前期报批程序，均受行业内外双重制约。

1.行业内部瓶颈不容忽视

省管普通国省道建设工程前期审批（查），需经历县级交通运输局（或地级以上市公路部门，下同）地级以上市交通运输局厅省公路事务中心厅地级以上市交通运输局县级交通运输局的6 项流程③参见《广东省交通运输厅关于修订政府投资普通公路和水运项目报批流程和分级审批权限的通知》（粤交规〔2018〕128号）。。另外，省尚未明确何类普通国省道项目、在什么阶段应进行第三方技术咨询，以及如何组织政府采购，相关取费亦无参考标准。省管普通国省道路面改造工程建设方案批复件一般未附投资估算审查清单，费用结构不明晰，不利于地方行业单位向同级财政申请项目前期经费预算③。同时，部分前期研究和两阶段设计文件质量较差，被退回修编后重新上报，成为进程受阻的源头。

2.行业外前置条件形成一定掣肘

新改建类别必须通过用地用林预审、规划选址、环境影响评价、地质灾害等多项前置专题评估论证后，才能获准立项。如果专题评估滞后，则必然延误立项报批，从而影响工程进展和资金计划落实。少数地方对普通公路“简政放权、放管结合、优化服务”（以下简称“放管服”）改革不够深入。例如，东莞市仍要求普通国省道建设工程编报项目建议书和工程可行性研究报告，较省级报批更复杂。

（三）年度资金计划总体执行不理想

根据交通运输部“十三五”发展规划，“十三五”期广东省普通国省道着眼于提高二级及以上公路比重，加快普通国道粤境段贯通④参见《全国公路“十三五”发展规划》。。2017 年9月，广东省政府安排了225 亿元省财政专项资金，计划2017 年至2020 年投入技术标准尚达不到二级的普通国省道升级、路面改造、危桥改造和安全生命防护工程等5类目标类项目⑤参见《广东省交通运输厅关于印发2017年至2020年普通国省道建设项目库的通知》（粤交规〔2017〕1179号）。。目标类项目大都集中在欠发达的粤东西北地域，省采用定额投资补助方式，资金缺口由地方筹集；而地方考虑的普通国省道建设重点同省定目标不完全一致，因此目标类项目往往不受青睐。粤东西北多家行业内单位反映，由于地方财政捉襟见肘，如果所在地政府没作预算安排，普通国省道前期启动经费则无着落，资金计划自然无从落实。

另外，路段主体和安全生命防护工程分别报批立项和编列计划的现行体制，也不利于省统筹甚至产生一定冲突。因此，全省普通国省道年度资金计划总体执行不尽理想。其中，2018 年下达的90 亿元省财政专项资金，约23 亿元未落实到具体项目⑥参见《2019年广东省交通运输统计资料汇编》。。

（四）工程建设推进乏力

全省普通国省道建设工程推进乏力成为较普遍现象。

1.局部招标环节拉长周期

省内普通国省道建设工程招标都由所在地负责。由于招标文件不规范、部分参与投标的企业信用评价不过关等局部缺陷，易引发投诉，出现较多流标，拉长了招标周期。例如云浮市反映，业主单位委托开展招投标时，少数招标代理人员竟然擅自改动招标文件范本内容，而延误了正常核备。

另外，地方财政部门组织造价审查时，往往不切实际地将勘察设计、建设单位管理、监理等费用压得过低，给项目招标带来不利影响。

2.用地报批成为施工许可申办难题

土地和林地征用报批周期较长，加大了工程沿线拆迁和施工许可办理难度。据统计，2019 年全省136 项普通国省道新改建工程中，至年底仍有63 项涉及7 649 亩水田、436 亩高标准农田、737 亩永久基本农田用地指标未解决；另有89 项在建工程尚未办妥施工许可，其中60 项受困于用地指标①参见广东省公路事务中心《2020年广东省普通公路重点工程推进工作简报第1期》。。

3.参建单位合同履约情况堪忧

参建单位投标承诺兑现率低，合同履约情况堪忧。通常表现为：人员不到位，资质未完全达标，缺乏有效的建设期监管手段等，例如前文所述的国道G238 线和平县城过境段公路改建工程。

4.涉及跨界协调事项耗费时日

不少普通国省道建设工程涉及跨（穿、越）铁路、高速公路等事项，协调过程耗费时日。例如梅州等市反映，涉铁事项难以同铁路部门沟通协调，往往遭遇审批慢、费用高的困境。

（五）竣（交）工验收比率低

广东省普通国省道建设工程竣（交）工验收比率偏低。具体情形如下：

1.缺乏制度约束力

工程竣（交）工验收由建设单位申请或发起。省目前尚未出台具备约束力的制度，若建设单位或地方主观上不重视，则易形成拖沓。

2.专项前置条件不完备

工程竣工验收需办理用地报批、环境影响评价、竣工决算等专项前置条件，并完备档案资料。一批已经完工的普通国省道建设工程，因不具备上述条件，而无法申请竣工验收。

3.未按图施工遗留历史手续

部分工程由于组织实施规模、技术等级标准等同立项（建设方案）和两阶段设计批复变化较大，而建设单位未及时跟踪申办建设规模调整或设计变更手续，成为历史遗留问题。

4.相关细则未配套或局部条款偏模糊

多地反映，省至今未出台有关《公路工程竣（交）工验收办法》（部令2004 年第3 号）的配套细则；对于《交通运输部关于印发〈公路养护工程管理办法〉的通知》z（交公路发〔2018〕33 号）第七章第四十一条“其他一般养护工程按一阶段验收执行”，不知如何界定“一般养护工程”。

据统计，2014 年至2015 年全省“迎国检”普通国省道工程完工237 项，交工验收220 项；竣工验收69 项，仅占29.1%。列入2016 年至2018 年部省投资补助计划已完工的76 项，交工验收40 项，占比52.6%，仅2 项完成了竣工验收。例如，2018 年9月，梅州市委巡察组向梅州市交通运输局反馈巡察意见时，专门指出全市61项普通国省道建设工程尚未完成竣（交）工验收，申办严重滞后。

（六）部分路段管养责任划分不尽明晰

基于属地负责制和历史原因，广东省各地大都实行同一行政区普通国省道公路“省养”、农村公路“地养”的分割体制，由交通运输和公路两部门分段履职，形成“两张皮”现象。2016 年以来，随着普通国道粤境段和普通省道网路线规划调整，相继出现一批农村公路升级为普通国省道、原普通国省道降格为农村公路的情形，演绎出“省管地养”“地管省养”更趋复杂的交叉权属关系。由于未及时统一办理交接，又适逢地方陆续开展承担行政职能事业单位改革，部分普通公路路段养护管理主体及责任划分不尽明晰。

不少地方采用政府和社会资本合作等模式组织实施普通国省道建设工程时，授权（委托）承担的主体多元化，已不隶属交通运输或公路部门序列，质量和安全等监管责任难以跟踪到位。

三、新时代高效能治理对策

广东省普通国省道公路面临的多头困难和问题，实际主要归因于行业治理短板。根据十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在交通强国建设背景下，坚持问题导向，以新时代高效能理念完善治理体系、提升治理能力，是广东省普通国省道高质量发展的必由之路。在此相应提出6 条治理对策。

（一）统筹探索全过程监督管理

对广东省普通国省道公路建设工程，围绕前期研究和两阶段设计等报批流程、部省投资补助计划编排、工程组织实施进展、参建单位履约、竣（交）工验收、日常运营养护等重点环节和关键阶段，开展省级顶层设计，统筹探索全过程监督管理的可行性办法。

以广东省正力推的“数字政府”改革为有利契机，逐步整合全省交通运输行业既有的电子政务资源，引入区块链技术创新应用，健全完善全省普通国省道公路工程信息化管理系统，推动形成“源头可追溯、过程可查询、数据可共享、信息可互通”的完整闭环。启动初期，可从年度计划执行和任务完成情况等基础数据统计入手，选择具备条件的地方和项目试行，集成部省投资补助资金、投资估算和初步设计概算批复、招标控制价、竣工决算等同类指标直观比对，成熟后再正式推广。

（二）深入优化精简报批报建程序

严格按照国家和广东省部署，持续深入推行普通国省道公路项目审批“放管服”改革。遵循“能简则简、能放尽放”的原则，多管齐下，最大限度优化精简流程，尽可能缩短报批周期。

1.协调省相关部门适当整合归并专题评估

结合2018 年来省直机构改革部门及职责调整，协调省自然资源厅，将干线公路新（改、扩）建项目的规划选址和用地预审专题评估归并；协调省生态环境厅、水利厅等单位，压缩整合环境影响评价、水土保持、林业评估、地质灾害性评价、矿床压覆等相关性较高的专题评估门类。

2.对省管权限实行自我革命

综合研究采用委托或下放、重心下移、取消、整合、移出权责清单等方式，尽可能压减省管普通国省道公路工程现行审批（查）权限和申报流程。例如，探索取消特大桥、长隧道以外的非重大项目第三方初步设计咨询；不将施工图设计预算造价审查咨询作为审批（查）的必备前提；参照省内高速公路项目设计权限管理模式，将“省管普通国省道公路工程施工图设计审批”移出权责清单，交由投资（业主）方或专业技术力量较强的地级以上市交通运输局，履行此项审批权。

3.指导地方接得稳、管得住

省交通运输厅组织地方在行政审批权限内，开展普通国省道项目技术咨询的适用情况和参考方式研究，并提供相关的收费依据。同时，指导协调地方在普通公路领域的“放管服”改革同省保持一致，例如，普通国省道新（改）建工程不再编报项目建议书，路面改造工程直接编报建设方案。据了解，梅州市将辖区普通公路建设项目进驻市政务中心窗口集中办理，其中市管普通国省道公路养护工程转市公路部门审批，相对保证了时效。此举可供省内外相关地方借鉴。

（三）提高省级计划编制下达的科学性

原则性和灵活性相结合，科学妥善组织全省普通国省道建设计划编制下达，加强执行管理。

1.引导地方尽可能同省达成一致目标

充分兼顾地方合理诉求，以此引导地方尽可能同省达成一致的普通国省道建设目标。优先实施路面改造，纳入国家和省路线规划且完成调整报批的新（改）建工程，才予列入投资补助计划库。同时，每年相对固定预留调整时间，便于地方提前谋划，以柔性举措增强计划执行的刚性。

2.改革奖惩机制增强激励效应

引入奖补结合、以奖代补等改革措施，研究探索辖区普通国省道同高速公路项目捆绑等机制，弥补现行定额投资补助方式的缺陷，激励地方保障计划执行落实。例如，粤东西北地区若按期完成年度计划，则次年给予一定额度的前期启动预备费。

3.省一次性下达年度建设目标任务

鉴于普通国省道路面改造和安全生命防护等建设养护工程的特有时效性规律，应简化全省年度普通公路关键环节责任目标分解，尽可能减少与地方反复对接。全省普通国省道年度建设目标任务确定后，即一次性向地方集中分解下达。所涉及的普通国省道项目，须遵照2017 年9月7日发布实施的国家标准[2]，规范命名和编号，并按地级以上市及县域排序统计，避免重复或遗漏。

（四）加大建设期推进力度

1.促进地方政府充分落实主体责任

一是增强当地招标责任部门及工作人员的履职意识和业务水平，依法依规开展招标投标，堵塞漏洞，规范操作；二是地方政府应要求所属财政部门实事求是组织造价审查；三是对于不涉及新增用地的路面改造工程，明确无需出具用地意见，或由项目业主单位出具不新增用地承诺函，即视同满足施工许可条件；四是加强在建工程合同履约等管理。

2.加大省指导协调力度

省交通运输厅会同地方政府，明确跨（穿、越）高速公路等事项的办理时限，并行使最终技术仲裁权；省适时抽查在建工程合同履约情况。

（五）理顺竣（交）工验收程序

1.研究适用的简化条款细则

例如，普通国省道路面改造和中修工程，明确1年内竣（交）工验收合并完成；小型普通国省道养护工程，不再单独开展财务审计，若质量、造价、档案合格，即认为满足竣（交）工要求；兼具市政化功能的普通公路工程，按市政道路履行验收手续。已交工验收尚未办理用地手续或施工许可的新（改）建工程，可先行预竣工验收。逐步完善省内普通公路养护工程验收的配套政策，明确“其他一般养护工程”的界定标准及其“一阶段验收”的程序细则。

2.积极清理历史存量

对于积压至今尚未完成竣（交）工验收的大批存量普通国省道建设工程，原则上按辖区授权或委托地级以上市交通运输局集中办理。规模较大、情况较复杂的，报省交通运输厅另行商议。