善治视角下突发公共事件的网络舆情治理研究

张 桢 庄 严

（1.中共开封市委党校，河南 开封 475001）（2.中共广西区委党校，广西 南宁 530021）

网络空间是当下社会治理的重要场域，而公共突发事件网络舆情则是社会风险在网络空间的集中表达。政府作为社会治理的主体，在互联网场域承受着现实社会和虚拟社会的双重压力。十八大以来，党中央针对舆情治理提出“把握好网上舆论引导的时、效、度，营造风清气正的网络空间”“通过网络走好群众路线”等一系列具体要求，习总书记提出“治网于草野，取信于草根”[1]的网信思想，为善治视角下突发公共事件的网络舆情治理指明了方向。

学界关于网络舆情治理的关注度较高，并将突发公共事件的网络舆情治理作为一个重要的研究课题。研究主要集中在两个层面：在理论层面，大部分研究主要针对网络舆情本身进行理论探讨，例如，网络舆情的特征、爆发场域、主体、客体，以及舆情演变规律等领域。此外，还有大量研究以近年来不断爆发的网络舆情事件为分析对象，对某个或某类舆情事件进行舆情数据监测，通过数据分析软件或数据模型，利用大数据呈现舆情演变图景；在实践层面，主要集中在网络舆情治理理念和治理方式上。在治理理念上，认为是社会矛盾和观念的冲突导致舆情治理不力，而在治理技术层面，认为是技术或方法运用不当导致舆情治理效果不够理想。例如，谌楠和王恒山主张，“网络舆情能够在科学的测量方法和有效的学术解读下，变得清晰，进而对其进行有效的预警和疏导”[2]。理论层面的研究侧重于思辨，研究者从解释说明的角度对网络舆情的演化或治理现状进行探究。实践层面的研究侧重于应用，研究者通过构建模型将抽象的概念或现象数字化和公式化，通过构建模型呈现舆情演化和治理效果，并预测发展趋势，为治理提供格式化建议。相关研究虽然成果显著，但仍有一定的局限性，部分研究对普遍存在的社会问题进行“割裂式”考察，将网络舆情治理过程简单看作政府干预和控制的过程。实践中，网络舆情治理仍面临治理效果欠佳或治理成本过高的困境。因此，以善治为视角对网络舆情治理提出切实可行的方法，提升舆情治理效果，为实现网络舆情的善治目标提供路径选择。

一、善治：社会治理的终极目标

善治是一种理想的治理状态，是社会治理的最高境界，是现代政府治理的终极目标，尤其强调最大限度建构公共利益的均衡化。“善治”最早源自于老子的《道德经》：“上善若水。水善利万物而不争，处众人之所恶，故几于道。居善地，心善渊，与善仁，言善信，正善治，事善能，动善时”。这句话集中体现了老子尊重民意，构建从善如流的社会治理的大智慧。西方理论视域下“善治”的本质是公民作为社会治理的主体，与政府协同治理公共生活，并与政府达成一种正和博弈的伙伴关系，最终实现公共利益最大化的社会治理过程。相较西方，中国特色社会主义视阈下“善治”的基本要素包括：合法性、透明性、责任性、回应、法治、有效、参与、稳定、廉洁以及公正[3]。这些都与突发公共事件的网络舆情社会治理目标高度契合。作为国家权力向社会的回归，“善治”的过程就是一个还政于民的过程。“善治”的基础与其说是在政府或国家，不如说是在公民或民间社会[4]。

北京大学政府管理学院俞可平教授提出:“政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色。但是，已不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任”[6]。因此，在社会治理过程中，如果没有公民积极的参与和社会合作，就不可能实现“善治”，最多也只是“善政”。“善治”源自于公民对权威的自觉认同与积极参与社会合作。而“舆情”则被定义为“民众的意愿”（辞源）或“公众的意见和态度”（现代汉语字典）。网络舆情则是公众意见或情绪在网络空间的集中表达。因此，以善治为目标对网络舆情进行社会治理，不仅可以及时将舆情风险控制在可控范围，还能充分发挥网络系统的自我协调功能，实现公共利益最大化，让社会治理真正实现“善治”的终极目标。

二、我国突发公共事件管理体系的现状

网络舆情治理已经成为社会治理的重点内容。网络空间随时都有可能出现汹涌泛滥的舆情，其溢出效应对社会稳定构成了一定威胁[6]。虽然各级领导都对网络舆情治理高度重视，但实践中却遭遇了治理效果欠佳且治理成本居高不下的困境。其中存在的问题值得进一步梳理和分析。

（一）舆情治理通常“亡羊补牢”而难以做到“未雨绸缪”

新媒体的广泛应用使得突发公共事件网络舆情发酵周期日益缩短，原有信息缓冲期已经不复存在，尤其是5G的广泛使用，带来传播方式和传播速度的巨大变革，信息的即时性和快捷性让信息发布与传播几乎同步进行，因此网络舆情的社会治理很难做到“未雨绸缪”，即使最终网络舆情得以成功处置，但大部分都是“亡羊补牢”的被动之举。2019 年年末，一场由新冠肺炎疫情引发的重大突发公共卫生事件对我国舆情治理能力提出了巨大挑战。在新冠肺炎疫情蔓延伊始官方并未对前期出现的舆情征兆进行科学的研判和预测，预警警报发布延迟，预警机制启动滞后，暴露出相关部门在网络舆情潜伏期监测和预警工作存在的缺失与不足。在疫情爆发期间，民众获取信息的速度甚至超过政府部门，诱发了民众对政府部门的怀疑和猜忌，舆情风波此起彼伏，难以平息。网络舆情的预判需要敏锐的洞察力和感知力，以及“明察秋毫”的眼力和“一叶知秋”的脑力。只有在网络舆情萌发期就进行“未雨绸缪”的谋划，才能降低舆情风险，防患于未然。

（二）侧重政府管控而忽视社会力量参与协同治理

在突发公共事件危机传播的过程中，速度快、范围广、治理难度逐渐加大已经成为广泛共识。但是由于基层政府管理理念相对落后，甚至个别还存在官本位的惯性思维，造成在舆情危机治理过程中，政府部门兼具决策者、组织者和行动者多重角色，政府唱响“独角戏”的“一元化管理模式”。而群众只能被动接受，难免带来隐患和危机。而舆情危机涉及领域日趋复杂，领导者的知识储备和应对危机的能力存在明显差距，又缺乏专业机构及时介入并充分发挥舆论引导作用，网络舆情危机治理的效果难免差强人意。政府包揽一切的最终后果，造成一种不协调的社会治理模式，即大政府与小社会。个别基层管理者在处理舆情危机时，在责任与政绩之间摇摆，甚至不明白到底应该为谁负责，这些做法不仅违背日益发展壮大的公民社会的社会潮流，更有悖于“善治”所倡导的非政府组织参与社会治理的合作性行为准则。民间力量、非政府组织以及基层群众的主观能动性没有被挖掘和调动，造成社会治理角色的缺位，是社会无法走向“善治”的巨大障碍。

（三）急于控制舆论风险而忽视官方发布的情感沟通

突发公共事件爆发后，官方信息沟通的方式和内容决定着舆情发展的方向与应对的成败。而急于控制舆论风险，急于对舆情危机“灭火”的心理导致官方信息发布未能达到预期效果，甚至引来“民意反弹”。在新冠肺炎疫情爆发初期，湖北官方多次发布机械、生硬的“通告型”报道，缺乏与公众的情感沟通与互动，加剧了公众的恐慌情绪，为大量谣言的滋生提供空间。同时，信息发布层级偏低，导致舆情叠加现象多次出现。比如，医生李文亮的“预警”被当做“谣言”，湖北红十字会物资分配问题引发民众强烈不满，监狱系统大规模爆发聚集性疫情等事件都对公众情感产生巨大冲击。官方的新闻发布没有起到扭转舆论风向的关键性作用，使网络舆情的治理变得更加棘手。可见，官方的沟通方式与沟通技巧与公众情感需求存在巨大差距。

在情感沟通方面，官方发布经常使用“情绪稳定”等词汇来掩饰舆论的众声喧哗，试图用自以为是的镇静来影响、示范和引导社会舆论。以往自信的引导话语、方式、程序、内容，常常被受众一眼看穿，舆情治理效果可想而知。这种想法其实是传统的“魔弹理论”的产物，但现代舆论早就证明了“魔弹理论”的破产。对网民关切的问题视而不见，沟通方式脱离群众，公信力在第一时间大打折扣。

（四）过度避责而缺乏各部门协同合作

突发公共事件网络舆情的应对，往往牵涉多个职能部门，事件本身涉及领域与涉事主体逐渐多元，背后的技术问题也日趋复杂，暴露出多部门的碎片化回应，舆情处置难以满足公众需求。政府内部的碎片化问题更为凸显，各部门都寻求责任最小化，甚至通过避责行为转嫁危机。“责任性”作为“善治”的基本要素，一旦缺失将与“善治”的目标背道而驰。

缺位和推诿现象主要源自于政府面临的双重压力，一是舆情风险本身的压力；二是责任压力，即上级部门监管问责、政绩考核带来的压力。这是政府对网络舆情管控不利、行为失效的主要原因。回顾备受诟病的“天津港爆炸案”舆情应对过程，在召开的6 次新闻发布会上，参会人员、信息发布源头以及官方回应层级等内容各方口径并没有统一。各部门负责领导也多次缺席，新闻发言人由于对事件情况掌握有限，又怕将舆情焦点引向其他涉事部门，往往用“不知道”“不清楚”简单回答，这样的表现一度成为舆情发酵的导火索。“天津港爆炸案”舆情应对过程中，各部门之间的统筹协作的缺失是造成舆情应对不利的主要原因之一。

三、善治视角下突发公共事件网络舆情的治理路径

在突发公共事件网络舆情治理过程中，通过对舆情本身简单的监控和处置显然已经不能满足社会需求。应以善治为视角，审视突发公共事件网络舆情的复杂性，将“政府、社会、公众”视作一个统一整体。政府发挥顶层设计的优势，提升舆情预判能力，建立统筹协调多方利益的长效联动机制，提高突发公共事件新闻发布水平，构建一个能够满足社会期待的新闻发布话语体系，并组建舆情治理专业队伍，让网络舆情的社会治理最终走向善治的目标。

（一）有效性：提升舆情预判能力，强化网络舆情预警

做好突发公共事件的舆情预警是社会治理实现善治的前提。成功的预警机制可以将舆情风险大幅度降低，有效提高舆情治理效能。网络舆情预判要抓住舆情爆发前的潜伏期，首先做好舆情监测，当民众的情绪在“燃烧阈值”内波动，诉求表达愿望更加强烈时，应该对舆情的基本情况和大致走势做出精准判断，对舆情带来的影响和衍生事件进行初步研判，并有效抑制负面舆情以及谣言的扩散，积极引导舆论走向。通过舆情分析软件对舆情信息进行大数据抓取，并通过聚类敏感词语对热点话题进行筛选和分析，最终形成精确的舆情分析报告，为舆情研判提供有力支撑。同时，涉事部门应在第一时间组织专家团队对舆情走势、概率以及强度做出精确预判，并提供相关应急处置预案，协助有关部门做好应急准备，提高舆情风险防控能力。

（二）参与性：构建多元治理主体共同参与舆情治理

构建多元治理主体是实现善治的有力保障。目前突发公共事件的网络舆情治理主要以政府为主，社会公众和社会组织的潜力没有充分发挥，还未形成共同参与、合作治理的合力。而善治社会的初衷是实现公民和政府合作共治的平衡状态，实现国家权力向社会回归，因此善治是一个还政于民的过程[7]。善治的本质就是政府与公民对公共生活的合作管理。而作为政府和公民互动的桥梁，社会组织是公民参与社会治理的重要载体，因此社会组织的培育和壮大是实现善治社会的重要环节之一。社会组织为公众提供意见表达平台，汇集公众诉求信息，并向政府提供决策参考。社会组织及成员通过各种网络媒介对舆情进行收集、分析、研判，促进网民与政府间的沟通，平复网民负面情绪和消极态度，对及时化解网络舆情风险，推动突发公共事件网络舆情的治理起到了重要的作用。社会组织通过表达公众利益参与社会治理，一方面通过汇集民意，向政府表达公众诉求，帮助政府做出更加科学的治理策略；另一方面，由于弱势群体在社会治理中的问题不容忽视，社会组织可以配合政府帮助弱势群体获得更多的社会资源，最大限度减少社会矛盾的发生，及时化解社会风险相关问题的形成，促进社会和谐稳定。政府亦可借助具有一定影响力并充满正能量的网络大V，意见领袖的力量，在微博、微信、抖音、B站等网络传播平台多领域多渠道凝聚具有较强公信力的个人和社会组织，共同化解网络舆情风险，尽力消除舆情危机。同时还可以发挥监督公众不良网络行为的作用，及时澄清网络谣言，对煽动网民攻击政府等不法行为及时制止。社会组织可以充当“压力缓冲器”的角色，不仅能够将民意及时传递给政府，也可以在网络舆情建构下缓解政府压力，提高信任度。

（三）回应性：积极开展情感沟通

积极开展情感沟通是实现善治的有效方式。哈贝马斯在交往理论中提出的交往行为的三大有效性要求——“真实性、正确性和真诚性”，为网络舆情危机化解中的情感沟通提供了参考。政府应该设身处地，站在对方的立场，以受害者利益为出发点，以群众最关切的内容为信息发布的核心，从安抚情绪、利益平衡、展现政府作为等角度做好信息发布。只有做到“民有所呼，我有所应”，才能让大众真正吃上“定心丸”，及时化解舆情风险。面对网民的刻板成见造成的误解或先入为主的谣言时，通过大量的证据和详实的背景材料解疑释惑，澄清事实真相，及时消除公众对政府的成见，树立政府正面形象。例如，2019年全国关注度极高、关注时间最长的“孙小果案”，由于前期新闻发布未能满足舆论诉求，使得网络舆情在媒体深入挖掘下持续升温，随着案件的推进，官方的新闻发布随着主导权的掌握而渐入佳境，及时扭转舆情危机。其成功之处在于两点：一是相关部门在取得调查进展后第一时间向社会公布，对公众关注的焦点问题——孙小果的家庭背景做出及时解答，回应舆论关切；二是新闻发布跟进释法，向公众传递出依法处置的坚决态度，使民众在舆情治理过程中充分感受到良法善治的公平正义。

在沟通方式上，从情感上对网民进行抚慰，要比声嘶力竭地要求网民冷静对待更为有效。正如庞勒笔下的乌合之众，理智被情感战胜，谣言的辨别与正确的推理会被激进的情绪取代。网民的行为是由情感而不是理性支配的。以权威的姿态，说教的口吻发布灌输性的沟通内容，只能让群众更加反感，甚至激化矛盾。如果通过共情式的换位思考与网民进行良性互动与协商，最终达成彼此的谅解与信任。在沟通技巧上，充分利用当下媒体融合的信息传播特征，转换话语传播的方式，创新符合新媒体语境的表达，将各类政府应对突发公共事件所采取的有效措施讲清楚讲明白，用公众听得懂的语言对关注度最高的问题及时传递信息，让公众在第一时间了解事件真相。美国社会学家米尔斯曾提出，“人们需要的不只是信息，还是一种心智品质，这种品质可以帮助他们利用信息增进理性，从而看清世事”[8]。因此，发挥5G网络超链接和海量信息的传播优势，充分利用线上线下的多种媒介形式，对信息进行解疑释惑，深度剖析，用富有情感的文字、声音、图片、视频以生动有趣的形式呈现交流互动的内容，让真相的声音传播的更快、更广，及时杜绝谣言的滋生和蔓延，最终实现网络舆情真正走向善治。

（四）责任性：构建多中心协同联动的善治模式

构建多中心协同联动的治理模式是实现善治的重要途径。在当下的网络场中，受众行为选择各异，发声手段日趋多样，越来越多的政府部门借助新媒体的力量进行舆论引导。因此，各部门之间可以通过信息共享、资源整合、互动沟通等形式形成舆论引导合力。各部门彼此分工协作，相互配合实现化解网络舆情风险的共同目标。设立网络舆情应急协同联动机制，明确统筹主体，着力推进以大数据为基础的信息共享，通过各种信息宣传渠道积极回应舆论关切，线上、线下共同发力，形成多中心协同治理模式，真正从时、度、效三方面化解突发事件舆情危机。

在2019年“杭州女童失联遇害案”的舆情应对过程中，无论从线下处置还是线上新媒体信息发布都展现出极高的舆情处置水平，在案件处置、舆论引导、社会风险防范三方面同频发力，及时化解舆情危机。具体来说，在个案处置方面，要具备高度的风险防范意识，以扎实的线下工作、优质的舆论引导缓解线上公众的群体焦虑，最终全方位的化解个案风险。在社会风险防控层面，更要致力于打造和谐、稳定、安全的社会环境，尤其要加强对留守老人儿童、流动家庭子女等特殊群体的重点防控，通过入户走访、隐患排查、信息报告等手段加强管理，织密安全防护网，最终实现城市更安全、社会更安定、人民更安宁的善治局面。因此由某个部门或某个人牵头、多个部门参与组成联合调查组、工作组是较为常见的做法。联合小组负责舆情应对和统一信息发布，多部门协作既可以稳定舆论态势，也避免多头回应信息沟通不畅或信息发布不一致等问题出现。如果舆情的严重程度、牵涉面、舆情发酵超过本级应对范畴，应及时提请上级领导机关和主管部门指导，如有必要也可以提级回应。为此，在该事件舆情出现的第一时间，线下迅速发布公告，积极搜救，到租客原籍地区调查，为线上信息发布和舆论引导做好基础工作。同时积极利用新媒体线上有序发布信息。最后，检察机关下发通知要求对留守儿童安全做出隐患排查，从社会风险防控角度给舆情“收尾”。政法机关勇于担当、守护社会平安的正面形象得以最优化的彰显，是多元协同治理模式的典范。

四、结语

舆情风险是社会发展进程中的不确定因素，也是社会风险的重要来源之一。网络舆情事件之所以突发，往往源于舆情风险的复杂性和不可控性。但风险社会同时也是科学社会、媒体社会和信息社会[9]。面对重大风险和危机，对潜在风险和发展方向进行科学预判，做到谋划在前，谋定而后动，防范于未然。用草摇叶响知鹿过、松风一起知虎来、一叶易色而知天下秋的见微知著能力，泰山崩于前而色不变的定力，乱云飞渡仍从容的静气，在最短时间内形成缜密的思路、可行的办法、过硬的举措，最终实现善治的目的。

此外，随着5G、大数据、区块链等现代传播技术的深度融合，网络技术的革新对突发公共事件网络舆情治理提出了更高要求。既要充分利用好区块链、大数据等新技术控制违规违法信息的蔓延和传播，及时防范和化解舆情危机，又要充分发挥网络舆论民意表达、建言献策和民主监督的功能，实现善治的终极目标，并加速推进国家治理体系和治理能力现代化。