浅谈中小学公用经费管理

摘 要 中小学公用经费是中小学正常运转的基本保障，是教育投入的重要组成部分。加强公用经费支出管理，改进公用经费管理水平，提高公用经费使用效益，可以更好地促进中小学教育的发展。随着我国综合国力的日益增强，国家整体财政收入的稳步提升，政府更加重视对教育领域的建设，逐年加大了对教育的投资力度，尤其是中小学享受着得天独厚的资金优势，而中小学公用资金更是在庞杂的教育资金体系中占据了相当重要的部分。如何科学使用、统筹安排好公用经费的支出，成为摆在教育管理者面前一个重要的、迫切需要解决的问题。在学校日常公用经费的使用中，存在着诸如预算执行不到位、经费分配不均衡、被挤占、挪用以及社会环境等因素导致的问题和困难。这既需要财政部门、教育主管部门的政策引领，又少不得中立监督部门业务审计与反馈，当然最终不能脱离基层单位的落实与执行到位。只有在多方共同努力、不断探索和完善后，才能实现中小学公用经费的资金使用合规性、合理性及有效性。

关键词 中小学 公用 经费管理 问题

一、中小学公用经费管理概述

（一）中小学公用经费管理的概念

中小学公用经费是指义务教育阶段中，为保障义务教育学校能够正常运转、顺利完成教育、教学活动以及日常维护工作等发生的经费支出。

公用经费的来源主要是教育公用经费，由财政预算安排。具体范围包括办公经费支出、水、电、通讯、报刊、专用材料费、物业费、建筑物及仪器设备的日常维修维护维修费、教师培训、取暖、差旅费、三公经费、学生活动费、党员活动费、福利费、工会经费、教师伙食费等。不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面的支出。其中，教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排，用于教师按照学校年度培训计划参加培训所需的差旅费、伙食补助费、资料费和住宿费等开支。

（二）中小学公用经费管理的重要性

中小学公用经费在保障义务教育阶段学校正常运转，教学活动，后勤服务方面发挥重大作用，是确保中小学教育教学工作顺利开展的必要保证。加强公用经费支出管理，改进公用经费管理水平，提高公用经费使用效益，可以更好地促进中小学教育的发展。《中小学公用经费管理实施细则》要求按照轻重缓急、统筹兼顾的原则安排使用公用经费，既要保证日常开展教育教学活动所需的基本支出，又要适当安排促进学生全面发展所需的活动经费开支。

二、中小学公用经费管理存在的问题

中小学校预算安排的公用经费逐年增加，以北京市 2016年公用经费定额部分标准来看：普通高中1800元/生，初中1860元/生，职业类学校1250元/生，小学1760元/生，其他单位12300元/人，且不再单独安排返聘教师劳务费、学生教辅用书和学教具等、教师体检、单位物业等经费。中小学公用经费保障水平提高后， 如何加强中小学公用经费的管理，用足、用好资金，提高使用效益， 促进教育事业良性发展，是中小学校财务管理中面临的新课题，当前的公用经费管理还存在各种問题。

（一）公用经费分配不均衡

一是公用经费定额数取决于在校生人数，而定额标准规定了小学、初中、高中的生均定额标准各不相同。若不考虑其他因素影响，两所规模相当的完全中学（含初高中），初中学生人数大于高中人数的学校比初中学生小于高中学生人数的学校所得到的公用经费总数要高。二是学生人数多的学校所得到的公用经费总量要大于人数少的学校。三是规模相同的两所学校，学生人数少的学校耗费公用经费总量要小于规模大的学校，这种差异主要存在于走读学校和住宿制学校之间以及城区热门学校和边远农村中心校之间的差异。

（二）预算编制对或有事项变动估计不足，执行不到位

首先，公用经费的支出大部分存在没有完全按照预算执行的问题，在实际执行时，更容易出现的问题是预算虽按照规范事项逐一编制，但一些不可控的、随机性强的、突发性事件、大额支出是无法充分估计的，且可变因素涉及金额占公共经费比例较大。例如，单位公共取暖费在预算周期按照原价编制，但在预算执行周期却遭遇政策性调价;再如残疾人保障金在预算周期依政策无须缴纳，但执行周期由于残疾人在年度中遇身份转换（如调出或退休），造成单位解决残疾人就业人数未达免缴上限，从而使该项支出大幅度上升等。这些不可控因素带来的资金缺口，大部分由于个体的特殊性无法获得相应专项资金支持，往往只能占用当年公用经费，少则十几万元，多则几十万、上百万。其次，财政预算编报一般都是以自然年度为一个预算周期，一旦确定上报，在执行年度无法由基层单位自行调整补充，且从申请追加预算到获得批复的周期较长。这些不可控因素均是造成学校日常公用经费支出形成资金缺口的因素。

（三）日常公用经费使用过程中存在被挤占和挪用现象

中小学公用经费在使用过程中，一般存在两种挤占、挪用形式。一是直接挪用。未独立核算，与基本支出混用，或虽然独立核算，但直接列支不准予列支的费用。例如，在支付本单位人员工资时按劳务费支出方法在公用经费中列支。二是变相挪用。虽独立核算，但利用公用经费和专项经费中一些功能重合的经济科目，进行超标准、超限额支出。比如，部门预算中安排的修缮类、维修（护）类项目资金，与公用经费支出中的零星维修费在支出范围上有所重合;部门预算中安排的购置类经费中与公用经费中的材料购置、实验用品购置的支出范围有所重合等。

（四）人口因素影响、经济环境影响的公用经费分配短缺

首先，无论北京市城市功能区建设影响的人口疏解政策，还是“二孩”政策，影响的生育率变化，不论社会对教育的重视日趋敏感，还是“中央商务区”内的教育集团化优势所带来的连锁反应导致的抢占优势教育资源，势必影响未来十年的义务教育和高中教育的招生人数峰谷变化。这种变化若不加以特殊政策性资金支持，单凭公用定额维持教育教学正常运转，最终都将造成资金和资源配置的严重短缺或浪费。

其次，北京市生均公用经费定额标准虽已在近5年内上调一次，加之中央十八大以来，逐年压缩“三公经费”的开支，但受物价条件影响，人均CPI增速水平仍大于公用经费增速水平。虽然中小学校设备的购置、基础设施的建设投入有专项资金的大力支持，但是，高昂的维护运维成本却需在日常公用经费中支出。例如，某校区为探索特色办学条件，依托现有场地资源，修建了一座小型室内冰场，主要用于内部教学，不对外营业，冰场工程部分总造价约500万元，如期完工。制冰机造价上百万，学校无设备购置专项资金的后续支持，故选择向专业机构租赁设备，但由于冰场需24小时不间断电能水循环制冰，能耗很大，自冰场试运行以来，每月水电开支均达到阶梯能耗用量上限，加之专业运维人员操作、保养维护服务均处于行业垄断状态，每年60万左右的运行维护成本使这所学校背负着沉重的公用资金缺口。这些均是项目前期可行性分析时未全盘考虑物价因素造成的影响。

三、完善中小学公用经费管理的对策

教育经费的投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公用财政的重要职能。《教育法》第55条明确规定：各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性教育增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均教育经费逐步增长。随着中小学经费管理制度的改革，经费标准的逐年提高，如何行之有效地用好公用经费已经成为公用经费管理的重要任务所在，考验着每一个资金使用者的财务管理能力。

（一）优化中小学生生均定额标准，资金使用向边远郊区倾斜

公用经费预算计算依据目前是围绕在校生人数得出的，存在一定的弊端。一是建议以学生人数为主，学校规模指数为辅的系数形式形成最终公用经费额度，这样可以有效解决那些在校学生总额少、规模大、边远地区学校的公用经费短缺问题。二是适当提高规模较小的城市中小学生均定额标准以及向边远郊区县做资金的适度倾斜。

（二）建立资金预留机制，加快推进项目资金执行进度，盘活存量资金

首先，针对基层单位执行预算时，对或有事项的结果估计不足，导致预算执行不到位的情况，应在区级财政、教委部门建立资金预留机制，完善公用经费应急使用制度。定期询访基层单位的公用资金使用动态，提早掌握公用资金缺口额度，针对普遍存在的资金短缺事项进行部门预算二次补充。其次，管理部门应对基层单位的项目资金执行进度起到督促作用，加快推進那些满足付款条件的项目，及时调整、终止那些不满足付款条件的项目。再次，管理部门应设立时间节点，将结余的资金收归财政指定账户，从而达到盘活存量资金、统筹使用的目的。杜绝基层单位“一边伸手要钱，一边结余大量资金”的情况。

（三）量化公用经费支出，规范公用经费的支出手续

第一，要科学的量化总量占用比较大的专用材料费、维修费、活动费、环境建设费等在公用经费中的额度。上述费用因其在专项费用中存在一定的重叠支出，故应在公用经费中设置支出上限，将年度预算与年度决算数据有机结合，联合起来考量一个学校的经费使用和管理水平，避免造成挤占公用经费和资金的浪费。

第二，中小学公用经费在实际发生支出时，依旧存在审批手续不完整性的情况。例如，费用原始凭单上的经办人，验收人，审批人，用途事项列示不全，采购物资没有验收人签字;政府采购手续不全或超标准采购，采购合同未签订或采购时间早于合同签订时间;维修（护）费在支出时，仅在开具的发票项目栏中列示劳务费或服务费，没有具体维修明细或提供劳务人员工资的发放记录;外聘代课教师的劳务支出没有按照相应职称级别规定执行，造成超支使用公用经费等。上述由于支出手续不规范导致的公用经费管理问题应进一步加强对会计人员、政府采购人员、资金审批相关领导的业务水平提高，不断完善公用经费的管理水平。

第三，建立健全公用经费使用效益的评价机制。在日常教育教学活动中，仍有一些学校存在着对公用经费使用效益的重要性认识不足的问题。有些学校片面地认为只有教学质量和硬件设施建设是对学校发展最为有效的评价指标，既缺少对公用经费使用效益的科学性、可利用性的整体认知，又很少关注对学校经费投入的经济效益和社会效益的评价。这是许多公办中小学公用经费管理中所面临的共性问题。公用经费的支出更多是注重运转，忽视发展，出现该花钱的地方不花钱，不该花钱的地方瞎花钱。在公用经费的使用过程中，支出范围偏离了以“教育教学为中心”基本原则。

第四，完善内部控制度建设。首先，加强引入外部监督机制，是抓好中小学公用经费管理的必要保障。进一步加强财政授权支付制度，引入第三方监督机制，加强资金支出过程中的合理性、风险性把控。对于未能按照公用经费使用规定进行支出，最好采用事前、事中检查，发现问题及时处理，发现挤占、挪用公用经费的情况，应按照《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定进行查处，并追究相关人员的责任。其次，教委作为中小学校的主管部门应做好政策宣讲和指导工作。学校负责人、财务人员、公用经费的具体经办人员要从业务上熟练掌握支出规范，从思想上提高廉洁自律的意识，财政、教委、审计、督导部门应对中小学教育经费进行定期检查，确保资金使用过程透明，程序合法，效益最大。此外，随着内控制度的不断完善，财政和教委等主管部门应牵头推动基层单位建立健全内控控制制度体系。例如，推动和鼓励基层单位建立内部审计组织，由行政、工会、教职工、党员代表等组成单位内控小组，对公用经费使用情况定期审查，公布使用情况，接受教职工监督等。

（四）利用大数据手段，提高资金使用效率和资源的内部整合

政策性的布局调整是一个国家体系运转、完善的必要手段。首先，作为教育资金使用的管理部门，应积极顺应这种变化，尽量缩小差异带来的消极影响，利用好现有资源，最大限度地对本辖区的教育基层单位提供大数据支持，适当公开数据和资源使用途径，打通同类资金使用限制。其次，加快推进专项资金的执行力度，将当年预算中安排的区级资金、上年结转的市级专项资金中“零支出”或执行率较低的项目在规定时间内无正当理由不支出的一律予以收回，将以前年度项目执行净结余实行财政资金自行上缴收回。再次，建立完善的项目配套资金制度，将项目后续的运行维护经费以项目资金的形式安排在部门预算中，与日常公用经费区别开来，更有利于提高公用经费的使用效益，也方便统计项目资金实际使用耗费。

四、结语

中小学公用经费在保证学校正常运转方面起到了重要的支持作用。在市场经济体制要求资金投入使用充分体现效益化的超大型一线城市，科学规范和加强中小学公用经费支出管理，提高资金使用效益，既体现了教育经费计划管理的需要，也是规范学校办学行为，提升学校办学档次和展现办学理念的有效途径。既要加大经费投入力度，建立较为灵活机动公平的公用经费分配制度，又有加快完善监督机制，保障正常教育教学活动的同时，牢记“厉行节约”的原则。综上所述，公用经费使用关着日常教育教学管理的质量的优劣，影响着一个学校能否得到长远发展，这些都需要财政部门、教育主管部门、社会监督部门、社会大众的不断探索和共同努力才能得以实现。

（作者单位为北京市第三中学）

[作者简介：孙镜心（1983—），女，北京人，本科，会计师，主管会计，研究方向：财务管理。]

参考文献

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