国家治理现代化中的营商环境建设：以政商关系为视角

摘  要：营商环境是域外概念的本土表达，政商关系是统战理论的制度扩散，二者都是中国国家治理的重要议题。在优化营商环境的背景下，政商关系被重新定义和推广。这为优化营商环境锚定了更为精准的目标。虽然营商环境更重视经济发展，政商关系更关注政治稳定，但二者存在互嵌逻辑。营商环境与政商关系目标一致，旨在降低企业的制度性交易成本;手段交叠，关注制度创新与法治建设;效果兼容，促进经济高质量发展与国家治理现代化。政商关系是营商环境的核心问题，深度优化营商环境要从政商关系上找到突破口：加强营商环境法治化建设，完善构建亲清新型政商关系的政策体系，构建全天候式政务服务模式，优化营商环境的舆论氛围。以政商关系为视角探析营商环境建设，有助于准确把握营商环境的核心要义，在国家治理体系和治理能力现代化中定位营商环境的功能指向与价值坐标。

关键词：营商环境;政商关系;国家治理;非公有制经济;互嵌;制度扩散

中图分类号：D613 文献标识码：A  文章编号：2096-3378（2020）01-0039-07

一、问题提出：营商环境的政商关系视角

当前中国经济正处于从高速增长向高质量发展的转型阶段，亟须通过优化营商环境进一步解放和发展生产力。党的十九届四中全会强调：“健全支持民营经济、外商投资企业的法治环境，完善构建亲清政商关系的政策体系，健全支持中小企业发展制度，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。”[1]在中央决策视野中，营商环境和政商关系被赋予内在联系。二者都是经济治理现代化的关键思路，是建设现代化经济体系的重要环节。

既有研究关注了营商环境和政商关系的关系。张楠迪扬认为，“政商关系是营商环境的重要维度”，“营建‘亲‘清的政商关系是新时期提升营商环境的重要举措”[2]。许德友、王梦菲认为：“营商环境的改善有赖于政府与市场关系的改进，处理好政府与市场的关系是营商环境的重中之重。”[3]唐爱军提出：“亲清政商关系是构建公平竞争市场、优化营商环境的重要前提。”[4]在实践探索方面，一些地方和部门根据当地营商环境水平与政商关系需要，开展了富有建设性的行动。宁波市打造“亲清家园”项目。“亲清家园是营造新型政商关系的一个实体化综合性平台，通过强化资源要素配置保障平台运营，优化营商环境。”陕西省提出“积极构建‘亲‘清新型政商关系，努力打造国际化法治化便利化营商环境 ”。税务系统提出“加强税收营商环境建设，正党风、转作风、校税风、树新风，通过和谐融洽的税企征纳关系，带动‘亲‘清新型政商关系的构建”。

目前，对该问题的关注呈现两个鲜明特征：一是宣传阐释多于学术分析。既有研究多是理论宣传阐释性文章，主要集中于报纸和理论刊物，从历史和学理层面对二者关系的深度分析尚显不足。二是实践探索先于理论梳理。在中央到地方一系列工作的推动下，营商环境和政商关系的实践工作如火如荼地展开，一些地方还积累了创造性经验，而相应学术探讨稍显滞后。这既提出了从实践经验上升为理论思考的需要，也给理论层面再度挖掘预留了足够的空间。既有研究虽然注意到了政商关系对于营商环境的重要性，但只是将政商关系作为营商环境的组成要素来看待，很少从政商关系整体角度解读营商环境。

政商关系是营商环境的核心问题。在实践领域，构建亲清新型政商关系作为改善营商环境的重要内容被提及。改善政务服务、保护市场主体的种种举措，实际上都是为了进一步厘清政府和市场、官员和企业家的关系，从而降低企业的制度性交易成本。能否持续建设健康稳定的政商关系，直接影响营商环境的质量。营商环境与政商关系之间呈现一种明显的互嵌关系。二者之间是一种包含与被包含、容纳与被容纳，但又不完全重合的关系。二者的相互建构有利于实现经济制度的良性发展。

二、营商环境与政商关系的理论渊源

营商环境是域外概念的本土表达，体现了国外概念由外到内的传播。政商关系是统战理论的制度扩散，體现了部门经验由点到面的延展。在双方各自生长的过程中，由于目标和内容的交合，营商环境和政商关系必然发生关联。不同的是，营商环境在结构上更具有包容性，它可以吸纳并整合包括政商关系在内的前期探索;政商关系在指向上更具有针对性，它可以回拢营商环境内容泛化的倾向，为营商环境锚定更为精准的治理目标。

（一）营商环境：域外概念的本土表达

中国推动营商环境改善的动力是内生的，但营商环境概念本身是一个舶来品。营商环境概念源于世界银行2003年发布的《营商环境报告》。该报告旨在对企业存在周期内所适用的法规进行评估，并对所涉及的经济体进行排名。2008年，该报告首次发布了关于中国的国别报告，详细提供了中国30个城市有关营商环境的数据[5]。也正是从这一时期开始，营商环境概念逐渐受到中国政府的重视。世界银行未直接给出有关营商环境的明确定义。但一般认为，营商环境是在某一国家或地区开展经济活动的便利程度。

中国的理论与实践工作者愈发重视营商环境概念，试图将这一概念本土化并推动中国经济治理实践。一方面，营商环境在理论研究层面得到梳理。代明认为，营商环境包括软环境（如政策、制度等）和硬环境（由政府组织投资去建设）[6]。马向东认为，营商环境是企业在开办、运营、注销过程中所处的政治环境、经济环境、法治环境、国际化环境等各种外部环境的总和[7]。李志军认为，城市营商环境是影响企业经营的各种外部环境与因素的综合体，包括政府服务效率、公共服务、金融信贷服务、人力资源、创新环境和市场环境六大项[8]。另一方面，营商环境在政策文本层面得到界定。各省市对营商环境进行了诠释。例如，《天津市优化营商环境条例》认为，营商环境是“市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和”。辽宁、吉林、黑龙江、陕西等地的相关条例也进行了类似的界定，多从政务、市场、法治等维度对营商环境加以诠释。

我国理论与实践领域对营商环境概念有着及时且敏感的回应。这既体现了理论界对此概念的积极关注，也说明市场主体对优化营商环境抱有较高期待。营商环境的本土化表达呈现了明显的特征，各方不断赋予这一概念新内涵。营商环境概念的复杂性、全域性、模块化倾向愈发突出。这些多维度诠释可能造成这一概念的内容泛化与认知割裂，从而削弱营商环境概念的具体性和针对性。2019年10月22日，国务院正式公布了《优化营商环境条例》。在该条例中，营商环境被定义为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”[9]，并主要从市场主体保护、市场环境、政务服务的角度作出明确的要求。该条例对营商环境概念的理解既吸纳了各地的探索经验，又突出了对营商环境核心命题——经济活动与政务服务关系的把握。优化营商环境涉及面很广、因素非常多，但主要从完善体制机制层面作出相应规定，避免面面俱到[10]。

（二）政商关系：统战理论的制度扩散

相比于营商环境，政商关系概念具有更大的本土原生性。政商关系作为社会关系的一种重要形态，从古至今在社会运行中普遍存在。但作为一种治理概念，政商关系以统战话语形式出现，改善政商关系以巩固爱国统一战线为目的[11]。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展成熟，非公有制经济人士的数量和规模不断壮大。为了将日趋增长的非公有制经济人士纳入现有政治框架，保持政治制度的稳定与活力，统战工作对象作了拓展。非公有制经济人士被定义为“我们党在政治上的重要同盟者、社会主义市场经济的重要推动者、中国特色社会主义事业的重要建设者”[12]。非公有制经济人士统战工作成为新时期统一战线工作的重要领域，构建亲清新型政商关系成为非公有制经济人士统战工作的重要课题。根据这一逻辑，统战工作部门主要采取政治吸纳和教育引导等方式，不断提升非公有制经济人士的政治认同。

面对高度復杂和不确定性的治理场景，政商关系也日趋丰富和多元。“在互联网时代，政商关系不能简单地看成是政府官员和企业家之间的私人关系。”[13]一些不法商人的利益输送、围猎官员、干预民主等导致政商关系畸变，给政治秩序和社会公平正义带来了挑战。在这种情况下，重新定位并治理政商关系成为迫在眉睫的课题。2016年两会期间，习近平总书记首次用“亲”和“清”概括并系统阐述新型政商关系的内涵。自此，政商关系理论逐渐走出统战话语体系，被政府部门广泛吸收和运用。2017年，“构建亲清新型政商关系”写入党的十九大报告，政商关系进一步成为国家治理的关键词。除了政治吸纳外，以政策鼓励、有效干预、优质服务为主的政策支持，以共担社会责任、同面国际竞争为导向的合作治理，越来越多地用于改善政商关系。我国构建亲清新型政商关系，既注重防范和规避负面现象，也注重推动形成良好的政策环境、法治环境、市场环境、社会环境[14]。中国政府将营商环境建设作为进一步简政放权、参与和引领国际经济合作的重要抓手。2017年以来，中国的全球营商环境排名位次不断攀升，成为全球营商环境改善度最高的国家。

我国优化营商环境既要学习、吸收和转化世界经验，同时要提炼并推广本土经验。新时代，政商关系作为传承有序的本土经验进入决策层视野，在优化营商环境的框架下被重新思考和定义。从这个意义上说，政商关系是后发现代化国家在现代化过程中需科学处置的问题，营商环境则是现代国家治理体系的一项重要因素。

三、营商环境与政商关系的互嵌逻辑

营商环境是企业在开展商业活动中面临的由政府塑造的重要制度软环境。政府是营商环境的塑造者，企业和市场是营商环境的服务对象。二者都是营商环境的核心元素，二者的关系也就成为透视营商环境优良程度的关键指标。没有良好的政商关系，优质的营商环境就无从谈起。双方之间存在明显的互嵌逻辑。

（一）目标一致：降低企业的制度性交易成本

优化营商环境的最高目标是解放和发展生产力，加快建设现代化经济体系，推动经济高质量发展。优化营商环境从破解制约民营企业发展的体制机制问题着手，通过更大力度向市场放权，降低企业的制度性交易成本，为市场主体兴业发展破障解绊。从中央到地方的优化营商环境实践，都以“放管服”改革为核心，推动营商环境建设制度化。“优化营商环境目标的确立，是放管服改革进入2.0时代的标志。”[15]亲清新型政商关系通过为企业松绑，使企业在市场竞争中获得更加平等的地位和自主权。

从这个意义上说，虽然驱动改善营商环境和政商关系的动力机制未必一致，但二者在目标导向上取得了最大公约数，即最大限度地降低企业的制度性交易成本。制度性交易成本是企业在运转过程中因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的成本，是由于体制机制问题造成的经济、时间和机会等各种成本[16]。制度性交易成本虽然客观上能为市场交易和企业利润的实现提供一定保障，但当这种成本超过一定限度时，就可能浪费企业的人力物力并贻误市场机遇。此外，企业无法通过自身努力降低制度性交易成本，只能依靠政府从外部进行公共制度改革与创新。这种改革与创新不仅意味着营商环境的优化，也需要政商关系的稳定和高效，即最大限度地减少政府对市场活动的直接干预，让企业有更多的时间耕耘市场。

（二）手段交叠：制度创新与法治建设

为了实现企业投资兴业更加便利的目标，营商环境提供了一整套透明、规范和可操作的制度。世界银行设计了开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、跨境贸易、执行合同、办理破产等一系列指标体系来测评营商环境，为不同国家和地区提供了透明量化、有可比性的借鉴标准。我国在对标国际先进标准的过程中，吸纳了世界银行的评价标准，并根据中国实际调整改造，在扩大市场准入、精简行政许可、推进“证照分离”等方面进行制度创新。在此基础上，中国在世界范围内开创性地出台《优化营商环境条例》，将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措用法规形式固化下来，并继续支持各地探索创新，不断完善营商环境评价体系。

政商关系是本土概念。构建亲清新型政商关系，离不开法治健全和制度创新。法治和制度能为构建亲清新型政商关系提供体制资源支持。通过制度创新与法治建设，亲清新型政商关系构建获得重要条件。随着优化营商环境上升为重要议题，营商环境相关法律和制度落地，为从根本上破解政商关系难题提供了难得的机遇。通过法治化营商环境建设，国家依法保护市场主体的财产权和其他合法权益，保护企业经营者人身和财产安全[9]4;对市场准入清单以外的领域，各类市场主体可以依法平等进入[9]。

（三）效果兼容：高质量发展与治理现代化

优化营商环境有助于解放发展生产力、提高竞争力，促进经济转型升级，推动经济高质量发展。在国家层面，营商环境建设有助于推進以转变政府职能为核心的行政管理体制改革，进一步完善现代市场经济体系，进一步落实党的十八届三中全会提出的全面深化改革目标。与营商环境相比，政商关系主要从政治层面着眼，其预期效果是双向的。一方面是降低企业的制度性交易成本，给非公有制经济创造更多自主权和空间;另一方面是牢牢把握非公有制经济发展的走势，维系并增进企业家群体对国家政权的认同感和向心力。

在直接层面，优化营商环境能够更大程度地推动政府简政放权，实现政商关系的第一重效果。在间接层面，优化营商环境能够更大范围地激发市场主体的活力，提升企业家群体的政治认同，实现政商关系的第二重效果。但是，营商环境只能在弱意义上增进企业家的政治认同，在强意义上提高企业家的政治参与需要改善政商关系。相比于营商环境视野的全周期性，政商关系虽然只聚焦于一点，但关涉营商环境的核心问题。市场主体保护、市场环境、政务服务等一系列问题实际上都要围绕处理政商关系展开。在优化营商环境的背景下，政商关系被重新定义。基于政商关系视角，营商环境的优化进一步聚焦。

（四）各有侧重：经济发展与政治稳定

营商环境和政商关系虽然有不少交集，但非完全重合，而是各有重点。营商环境主要关注经济问题，注意力集中于企业参与市场活动的初期和成长阶段，希望在激发市场主体活力、顶住经济下行压力的同时，面向全球打造中国竞争新优势。政商关系实际上更为关心政治问题，视域范围聚焦企业参与市场活动和社会活动的发展和成熟阶段。传统意义上的政商关系更是将注意力集中在大中型民营企业身上，按照“一手抓鼓励支持、一手抓教育引导” 原则[17]。

随着制度变迁，二者之间产生了相互引力。一方面，营商环境建设着眼点不局限于企业。作为公共服务的重要内容，“方便群众办事”也是优化营商环境的预设目的之一。政府希望“以群众和企业满意不满意、认可不认可作为衡量标准”[18]，倒逼政务服务质量和效率提高，破解“放管服”改革深水区问题。另一方面，政商关系的内涵不断拓展，亲清新型政商关系不止步于官员和企业之间的一清二白，也在设法为经济增长和企业发展提供优渥的制度环境和政策保障。营商环境和政商关系相互走近是二者效果兼容的重要体现。

四、营商环境建设的政商关系向度

政商关系是营商环境的核心问题。它是衡量营商环境水平的重要尺度，也是透视营商环境质量的绝佳窗口。优化营商环境必须从政商关系方面找到突破口。

（一）加强营商环境法治化建设

法治有助于营造好的营商环境和有效的政商关系。《优化营商环境条例》从市场主体保护、市场环境、政务服务三个方面明确了优化营商环境的重点工作。在原则层面，该条例对政商关系的规范和界限作出明确规定：“对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预”，“政府及有关部门应当按照构建亲清新型政商关系的要求，建立通畅有效的政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求，了解市场主体生产经营中遇到的困难和问题，并依法帮助其解决”。在技术层面，该条例在商事制度改革、“证照分离”改革、减税降费政策、信用体系建设、“双随机、一公开”监管、电子政务等方面提出了明确要求和建设重点。这从厘清政商关系角度为优化营商环境提供关键动力。《优化营商环境条例》的出台意味着我国营商环境优化的方向、总体方案和思路已经确定，推广、落实、评价、改革将成未来营商环境建设的重点。落实《优化营商环境条例》，不仅要严格执法，同时需制定可操作可量化可实现的颗粒化措施。

（二）完善政商关系的政策体系

优化营商环境是持续深入的过程，需要不断改革创新。作为后发现代化国家的特有难题，政商关系虽然未被世界银行等国际组织明确提及，但在中国的营商实践中客观存在。当前，我国经济治理中政府与市场及各部门之间的关系尚未完全理顺，存在政策缺乏稳定性和连续性、透明度不足、执行不一致等问题[19]。政商关系治理尚缺乏足够的国际经验，中国需要结合自身实践深入探索。从中央到地方的法律制度，都为各地区、各部门探索创新优化营商环境的政策措施留出了空间。“政商之间健康秩序的形成，实际也是一种治理，故其必须依靠一套规范良性的制度安排来支撑。”[20]其一，制度建设要以“优质高效”为导向，廓清政府与市场的各自活动边界。其二，制度政策设计应该创设可量化的“亲清指标”“亲清指数”。其三，在继续深化党风廉政建设和反腐败斗争的同时，应倡导对领导干部服务企业的正向激励。更为重要的是，政商关系的政策体系应在营商环境的框架下思考，指标设计应与营商环境相衔接，避免重复建设和制度冲突。

（三）构建全天候式政务服务模式

纵观国内外优化营商环境的先进经验，无论是新加坡式“大政府”高效管控路径，还是爱尔兰式“需求引导”路径，共通点在于政府为企业提供一切便利，精简流程，贴身服务[21]。政务服务不是被动性、选择性的，而是主动性、全域性的。这就需要建立一种密切交往的政商关系模式，重塑政府供给公共服务的流程和端口，改变政策制定和执行碎片化现象，提升政策执行效果和资源配置效率，减少企业的政策学习成本和制度交易成本。例如，深圳市福田区成立了专门从事服务企业的事业单位——企业发展服务中心。该中心统筹和负责全区所有的政策咨询服务，工作人员还会主动到企业提供上门服务，介绍政府扶持和服务企业的政策，帮助企业申请政府的各种支持项目[22]。北京启动营商环境改革的3.0版本，以企业和群众的需求为导向，全方位推进营商环境各个领域的改革，为企业的动态发展提供全天候式政务服务。

（四）优化营商环境的舆论氛围

从增进政商理解互信的角度营造积极的舆论氛围，有助于形成优化营商环境的舆情支持，为相关法律政策的落地实施提供良好社会条件。习近平总书记强调：“要加强舆论引导，正确宣传党和国家大政方针，对一些错误说法要及时澄清。”[23]《优化营商环境条例》第五十条也提出：“新闻媒体应当及时、准确宣传优化营商环境的举措和成效，为优化营商环境创造良好舆论氛围。”其一，职能部门要持续有力推进优化营商环境的体制机制建设。其二，新闻媒体应当及时、准确宣传优化营商环境的措施和成效，监督营商环境的短板和不足，对一些错误言论进行有效引导，及时消除企业和公众的疑虑。此外，政府部门要建立通畅有效的政企沟通制度，构建营商环境舆情收集机制。

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责任编辑：林华山