因应市民化灰色预期的选择：基本权利优先

刘歆立 李明娟

摘 要：农民问题是个大问题，在推进城市化与进行农村全面改革中，我们必须既要看到农业转移人口市民化作为国家城乡一体化发展战略带来的巨大发展机遇，又要看到经济新常态与城市化进程自身复杂长期性对农民心理预期与行为取向产生的影响作用，基本权利优先与保障农民基本权利是因应当前农民市民化灰色预期的现实理性选择。文章从守住党在农村的政策底线与尊重农民意愿的需要、保证宅基地“三权分置”改革顺利进行、确保农村长期稳定与避免改革后遗症三方面，以保障宅基地农户资格权对于推进农村宅基地“三权分置”改革的前提作用为例进行了解证。

关键词：农民;基本权利;灰色预期;农村宅基地

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）01-0012-03

截至2018年底，全国城市人口增至8.3亿。这一城市化成就，的确为乡村振兴与农村改革提供了良好的动力支持与外部条件。然而，我们调查也发现，由于增速持续放缓与风险性增强的全球性经济外部环境、国内经济下行压力增大与深层次矛盾凸显的交织作用，共同形成了当前我国经济新常态这一宏观背景，这一宏观背景对有着市民化意愿的农民产生了复杂而深刻的影响。加之各地市民化具体进程中呈现的“转移空间”不足、“转化能力”不高、“转变程度”不深等问题，使得不少农民对我国农民市民化前景的预期产生了不确定性。这种预期特点使得农民对保障自身基本权利更为重视和参与改革行为更为谨慎。笔者认为，进行农村全面改革中应重视与因应农民这一心理预期与行为取向，在基本权利优先与充分保障农民基本权利中稳慎推进改革。下面以农村宅基地“三权分置”改革中保障农户资格权为例说明。中央文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”[1]。其中关于对“宅基地农户资格权”的新设置与作用看法意见纷呈，甚至有学者提出应舍弃“农户资格权”的称谓而完全否定其存在价值。本文认为，农村宅基地“三权分置”改革必须在保障农户资格权的条件下进行，农民基本权利优先应该是包括农村“三块地”在内的农村改革的重要前提。

一、保障宅基地农户资格权是守住农村政策底线与尊重农民权利的现实选择

首先，它是农村宅基地制度改革守住党在农村政策底线的需要。习近平总书记一再告诫我们“农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮……这些底线必须坚守，决不能犯颠覆性错误”[2]63。众所周知，农村宅基地制度改革作为新时代全面深化改革的一部分应该是有方向、有原则、有立场的改革，“该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误”[3]。因而它不仅要考虑经济发达地区先行先试的改革需求，也要考虑广大中西部省份欠发达地区现实的实际需要;不仅要通过制度创新释放出促进经济发展的改革正能量，也要通过制度守正保持住蓄积政治稳定的改革正能量，不能以公平流失的负能量抵消甚至超过效率提高的经济正能量，更不能将党的改革变成脱离农民群众意愿与失去正确政治方向的片面追求轰动效应所谓“为改革而改革”的“瞎折腾”。笔者认为，“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”的政策规定很好地顺应了当前农村改革实践要求和大多数普通农民愿望，在重新确认农村集体所有制的权威中为解决长期悬而未决的农村宅基地改革定出了正确基调，是我们党抓住改革机遇重新振兴农村公有制经济与集体经济力量的政策创新。

其次，它是农村宅基地制度改革尊重大多数普通农民住有所居意愿的需要。众所周知，农村宅基地制度改革，不仅要考虑当前有售卖宅基地意愿与进行宅基地质押担保等资本需求的少数农户的发展需要，也要考虑与顾及大多数普通农户安于生计的基本需要。这一改革必须立足与依赖于有大多数农户发自内心支持构成的深厚民意基础，必须充分尊重大多数普通农户对农村宅基地制度改革的认知态度与利益关切。如果改革虽然在一时一地满足了“先富了起来”的少数农户的发展需要，但是普遍地严重地损害了大多数“还没有富起来”农户的基本需要，这个改革很可能是犯了习近平总书记说的“颠覆性错误”，或者是邓小平同志警告我们“导致两极分化”的“就算失败”了的改革[4]。“城里人到農村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等”[2]。如何才能做到不开“城里人到农村买宅基地这个口子”与避免“利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等”现象，农户宅基地资格权这一新设权利就是交给农民对抗某些利益集团与下乡工商资本侵占其宅基地利益的有力武器。农户宅基地资格权被一些人视为阻滞宅基地流转带有歧视色彩的“封闭性”规定是一叶障目的政治短视，“若允许宅基地自由流转，很多农民为了解决一时经济上的需求而将宅基地使用权转让，将会变得无家可归，这必然会引起社会的动荡……因此，在其他替代性制度完善之前，还不能彻底允许宅基地使用权的自由流转”[2]63，因而它事实上是对处于相对弱势地位的普通农民特别是贫困农民实施必要保护的政治践诺。

最后，它是对农村基层探索与创造经验总结的汲取与尊重。生机勃勃的社会主义事业是人民群众创造的。对于当前我国启动的农村宅基地制度的重大改革，无论是2018年中央“1号文件”首提宅基地“三权分置”的创新说法，还是随后国土资源部负责人对宅基地进行的“所有权归村集体，资格权归农户，使用权则放活”谨慎政策解读，都可以看出它蕴含着对2016年国家“两办”发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提供的改革取向的一以贯之的坚持，及对农村农业部在全国范围内选取试点成功经验（例如“贵州湄潭模式”“浙江象山模式”等）的充分汲取。在学术界，有研究文章也分析指出，农户资格权的实际作用类似于耕地“三权分置”中的农户的土地承包权，它是我国农村告别人民公社时代后已然形成的隐形存在，当前中央文件提出农户资格权就是把这种多年存在的客观现实公开化、明确化、制度化。正如农户土地承包权介于土地集体所有权与土地经营权之间，农户资格权对于确保宅基地的集体所有权与搞活宅基地使用权具有着上挂下联、稳上活下的特殊功能，是促使农村宅基地由资源变资产、再由资产变财产的关键一环，也是尊重农民意愿与守住政策底线、实现国家政策顶层设计意图与稳住农村基本盘的关键所在。设置农户资格权有其赋权农户、赋能农户的明确政策用意与政策预期。

二、农户资格权是确保宅基地“三权分置”顺利改革进行的现实选择

首先，这一权利是落实宅基地集体所有权的必要环节。改革开放四十多年来，农村集体所有制的力量与权威不断地衰落是不争的事实，很多村庄集体经济在不断弱化、虚化与边缘化中逐步成为许多人眼里的“空壳村”。当然，这种集体经济“空壳村”应该是集体所有制的产业特别是企业的空壳，国家法律明确规定的农村“三块地”属于集体所有，资产仍实实在在地存在而并没有成为空壳。问题是，为什么这么多年与这么多人忽略了这“三块地”集体经济的存在与作用，重要的原因是作为农村集体基本构成的众多农户这一主体性力量的缺席与失语，而仅仅把集体经济力量不当地片面化为村“两委”与村民小组长等“经理人”的个人能力。当然，解决农村集体经济力量中村民“空场”的问题是一个复杂问题，但是普通农户的宅基地资格权是解决这一问题的很好载体。由于宅基地对农户来说是户户有份且为最重要的生活资料与家庭财产，通过共同拥有的“资格权”来联利联心自然能产生应对外来侵占及其他风险的集体力量。

其次，这一权利是减少宅基地使用权流转负面作用的利器。尽管中央文件提出的是“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，但是宅基地使用权一旦置入市场经济的汪洋大海后，在实践层面上如何恰当地进行政策拿捏与做到适度往往不是我们的主观意志所能完全把控的。由于市场经济无孔不入的逐利性与未来难以预期的风险性，把宅基地使用权变成普通商品进行自由流通后，对处于整个社会底层与缺少经营能力的普通农民群体来说不完全是只会增加家庭财产收入的美妙福音，意想不到的外来侵占与各类风险也会如影随形地不期而至。有学者从这个角度不无担忧地分析认为：“宅基地‘三权分置探索，除了进一步将土地制度搞得复杂以及增大农民失地的风险以外，收益不多”[5]。尽管此论有些偏激，但也绝非杞人忧天。众所周知，传统宅基地使用权是农户基于人民公社时代农村集体成员权所获得的住房福利保障，已经存续半世纪之久，在普通农民心中根深蒂固而成为心理依赖，且宅基地制度与户籍制度、承包地制度、集体资产分配制度等相互联系而成为一种制度锁定，在城乡统一的各类社会保障制度、就业制度、公共服务制度等确证农民市民化的制度条件不具备的情况下，如果宅基地实行不当的市场化改革即使造成农民流离失所是少数现象，其造成的负面冲击、不确定性等社会风险也难以估测。

再次，这一权利是农户应对未来自身发展风险的必要准备。当前之所以进行包括宅基地“三权分置”农村农业制度改革，重要原因是我国城市化40年来的快速发展出现的新挑战、新问题迫使原有的制度做出改变。然而，作为应对这些新挑战、新问题的制度改革创新不能只顾眼前不虑长远。正如全面深化改革必须有历史思维与战略思维，“农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。这在历史上是有过深刻教训的。这是大历史，不是一时一刻可以看明白的。”[2]59据国家统计局数据表明，2018年农村人口尽管从1995年的最高峰8.6亿减少到5.6亿，2017年常住人口城镇化率为58.52%，但同期户籍人口城镇化率仅为42.35%，二者相差16.17%[6]。这说明实现真正意义上的城市化我们还要走很长的路与做很多工作。在此背景下，农户宅基地使用权不可避免地将被下乡资本作为稀缺资源进行市场化配置，这对于处于信息不对称地位及“有限理性”的农民来说，很容易陷入市场经济的“利益陷阱”。因此，当前从政策上赋予农户“资格权”实际上给农民在市场机制配置资源中的宅基地保有权安装了把保险锁。

三、农户资格权的设置是保持农村稳定与避免改革后遗症的现实选择

首先，这一权利设置是当前保持农村稳定的重要政策创新。习近平总书记2016年在农村改革座谈会上的讲话中指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，决不能动摇。这不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求”[2]58。宅基地作为农民最重要的生活资料解决着他们的基本居住问题，只有安居才能乐业，只有农民安居乐业了才能避免进城农民在“中等收入陷阱”作用下形成城市“贫民窟”的问题，因而坚持与完善农村宅基地制度与坚持和完善农村基本经营制度一样是我们“决不能动摇”的“最大政策”。

其次，这一权利设置有着使普通农户免于“流离失所”的保障功能。宅基地农户资格权源于农户作为农村集体经济组织成员的资格权。联系到我国目前农村公有制存在特点及其现实状况，包括宅基地在内的“农村三块地”的公有制在进入改革开放后的社会主义市场经济条件下依然有着很强的适应性和强大的生命力，宅基地农户资格权基于人民公社时代的集体成员资格这个身份基础获得的财产权对于普通农户适应改革开放具有不可或缺的权利保障作用。关于这个新设权利的性质，它首先是我们党在中国特色社会主义新时代为普通农户提供基本居住保障的基本权利。因而，对它的“禁止流转”继续规定是基于大多数农户的相对弱勢地位防止被外在的强势群体侵占或剥夺的政治保护。把这种对弱势群体的必要保护理解为对社会强势群体例如下乡工商资本的社会歧视，不仅是无视普通农户现实弱势处境的政治短见，更是对普通农户特别是贫困农户实现自身生存权与发展权的严重不公平。由于宅基地资格权基于集体经济组织成员身份取得，因此权利主体只能是作为集体组织成员的农户。

最后，这一权利设置可以让普通农户稳定获得房屋财产处分权能的用益物权。所谓收益权能就要保障农户对自己宅基地之上所负载的社会福利和自由使用获得收益的权利。当然，无论宅基地使用权如何搞活与流转，资格权人也就是宅基地农户都有定期向现有使用权人索要保障费用的权利。所谓处分权能，就是资格权人可以自主决定是自己持有有限度地进入市场流转的权利，甚至能够进一步决定自己持有还是将资格权赠予、转让给直系亲属或集体经济组织成员的权利。当然，不排除农户资格权随着城乡融合和农村社会保障体系的完善，农户宅基地资格权可能有退出历史的可能[7]。

總之，在推进城市化与进行农村全面改革中，我们必须既要看到农业转移人口市民化作为国家城乡一体化发展战略带来的巨大发展机遇，又要看到经济新常态与城市化进程自身复杂长期性对农民心理预期与行为取向产生的影响作用，在充分保障农民基本权利的前提下稳慎地推进农村各项改革发展事业。

参考文献：

[1]中共中央国务院.关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报，2018-02-05.

[2]中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2019.

[3]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社，人民出版社，2019：86.

[4]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：139.

[5]贺雪峰.农村宅基地“三权分置”改革能收获什么[J].决策，2018（7）.

[6]国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2019-07-12].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.

[7]徐忠国，等.农村宅基地三权分置的经济解释与法理演绎[J].中国土地科学，2018（8）：16-22.

收稿日期：2019-08-06

基金项目：河南省重点研发与推广专项（软科学）项目“经济新常态背景下我省农民市民化灰色预期因类施策及其应对”（192400410105）;河南省政府决策招标项目“河南省农民闲置宅基地‘三权分置研究”（2018B220）;教育部人文社会科学研究一般项目“我国农民改革实践的道义自觉及新时代走向研究”（18YJA710006）资助成果

作者简介：刘歆立（1973-），男，河南漯河人，副教授，硕士生导师，副主任，博士，从事传统文化与农民权利研究;李明娟（1987-），女，河南新乡人，硕士研究生，从事马克思主义政治学原理研究。

The Choice of Responding to the Gray Expectation of Citizenization： Priority of Basic Rights

——Taking the protection of farmersqualification right in rural homestead reform as an example

LIU Xinli1，2， LI Mingjuan1

（1.School of Marxism， Henan Agricultural University，Zhengzhou 450002， China;2.Research Center for scientific development and farmers

rights，the key construction base of philosophy and Social Sciences in Colleges and universities of Henan Province，Zhengzhou 450052， China）

Abstract： The problem of farmers is a big problem. In promoting urbanization and carrying out comprehensive rural reform， we must not only see the huge development opportunities brought by the urbanization of agricultural transfer population as a national integrated development strategy of urban and rural areas， but also see the impact of the new normal of economy and the long-term complexity of urbanization process on Farmers' psychological expectations and behavior orientation， basic rights Giving priority to and protecting the basic rights of farmers is a rational choice in response to the current gray expectation of citizenization. This paper takes the premise of protecting the qualification right of rural homestead farmers from three aspects： keeping the bottom line of the party's policy in rural areas and respecting the needs of farmers' wishes， ensuring the smooth progress of the reform of "Three Rights Separation" of homestead， ensuring the long-term stability of rural areas and avoiding the "Three Rights Separation"of the reform as an example.

Key words： farmers， basic rights， gray expectation， rural homestead