我国负面清单制度的法律探析

谭龙剑 张玲宵

摘 要：自2013年以来，我国正逐步完善对自贸区负面清单制度的建设，在外资准入的管理模式上也进一步地改革、创新。伴随国内经济总量的日益增长及经济活性的稳步提升，融入经济全球化的浪潮已是大势所趋，经济全球化利于我国对外贸易事业的发展，但对于法律风险的规避以及对外法规的建设实则有着更高的要求，因此完善对外法律法规迫在眉睫。负面清单制度的意义不仅代表着一个国家的开放程度，其最终目的还是在于深化我国政府职能改革并促进外资进入。政府职能转变及产业转型深刻影响着负面清单制度，因此，应以政府职能与产业转型的现实情况来审视我国现阶段负面清单制度，方能指明我国负面清单制度的前进方向。

关键词：负面清单;外资准入管理模式;经济体制

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.072

0 引言

在经济全球化的浪潮中，上海自由贸易点的建设成为全球瞩目的焦点，与之相关的负面清单制度建设及改革也备受瞩目。上海自由贸易试点以及负面清单制度内在地促进了国内经济的活力，于外在更深入地加强了与全球经济模式的接轨，相应的政府职能也进一步地深化改革。从政府全权主导转变为国民待遇与负面清单的外资管理方式，对于经济现代化的建设提供了崭新而又实效的制度保障。负面清单管理模式，理论上指的是除了政府以列举式的方式严格限制或规制的领域外，对于清单未列明的相应领域即可自由进入，政府不予以干涉，简单地来说便是“法无禁止即自由”。

国际经济环境纷繁复杂，如何在对外开放的浪潮以及复杂的全球经济中探索出符合我国现有的外资管理模式及准入制度迫在眉睫，发展改革之路任重而道远。全球资本流动格局动荡不安，在眼前纷繁复杂的全球经济形势下维持稳定中国的快速发展以及维系对外开放所带来的改革成果，是一项艰难的挑战。

1 负面清单制度的实施现状

1.1 负面清单制度的改革及内容

“负面清单不仅仅是一份外资准入的门槛，同时它也代表了一国的开放程度高低，负面清单中所列条目越少，它对于外资投入的限制则越少，同时就代表了一国的开放程度越高。”纵观全球各个国家及地区，其经济发展程度层次不齐，存在较大的差距，因此，在此项制度的发展初期，负面清单的项目设置必然存在较为严格的限制，作为试验点的上海自贸区也是如此，此项创举是否有成效还需经过长期而又漫长的考验。国际金融环境千变万化，负面清单制度虽在一定程度上加强了外商投资的吸引，但也存在诸多不可预计的潜在风险，若贸然推进且不加以相应的政府监督管制，国内外市场经济的稳定性可能会受其波动，因此，对负面清单制度的推进更应以实践为基础，以试点的成效性作为是否全面实行的依据尤为重要。

1.2 负面清单制度框架文件的设置原因

全球经济一体化的进程中，创造性地设置某项制度的框架性文件在宏观上尤为重要，对其内容的扩充及删改还需以制度发展过程中的有效性及相应问题为依据。

其一，在涉及民生等重要领域，负面清单制度未予以明确规定。纵观世界各国，对于负面清单制度都秉持相对谨慎的态度，一国只有在经济达到相对高水平的程度时才会建立相关负面清单。相较于发达国家，发展中国家对于负面清单的建立更为谨慎，除考虑世界经济发展的整体形式以外，更为关注其本国的融入性和与之配套的相应监管制度;除此之外，鉴于国内某些产业的发展程度与发达国家存在一定的距离，负面清单制度的监管体制相较于发达国家而言也不够完善，因此，制定负面清单制度的基本框架便尤为重要，能有效避免实践过程中不必要的潜在风险，利于国内外经济的平稳发展。

其二，负面清单制度在某种意义上更代表着一国的对外开放水平，对于外部投资者来说，此项制度增强了相应引资的透明性，对于信息的真实性以及对称性更为具体。对于国内市场经济来说，更具有过渡性，我国对于外资的准入制度自始都采取重视准入而轻视监管的态度。对于负面清单制度，在政府审批权力上予以限制，但在政府职能监管上应当更为重视。

2 我国对于负面清单制度的改进建议

2.1 政府职能部门管理模式的更迭

我国对于负面清单制度的态度从以往的“重准入轻监管”转换为现有的“轻准入重监管”。这是我国政府职能部门权利变更的一项重大变革，具有一定的前瞻性意义。“在全球资本高速流转的今天，如何在重重投资者之中找到那个“钻空子”的人，资本的逐利性则滋生了许多风险，”加强政府职能部门的监督及相应的配套监管体系便尤为重要。

第一，政府职能的转变并不意味着否定事前审查的相应程序，反之，除加强事后监督外，严格的事前审查工作依然同等重要。西方国家主张的自由化投资在其国家的经济开放程度及国内的事前审查机制均有所体现。比较发达国家，我国对于此类问題上的立法存在一定的缺陷，现存的负面清单也基于滞后性的原因而不能列明所有的国内禁止领域及产业，包含目前无法预测到但未来必会发展起来的新型产业，因此，事前审查从某种意义上来讲，其本身更是一种兜底性措施，对于国内经济权益的保护起着举足轻重的作用。

第二，中国应当加强自身对外资管理的相应配套制度，对于目前国内较为普遍的外资者双标现象，在解决问题的方式上，我国欠缺相应制度及经验。因此，对于来自发达国家的投资者而言，其因本国完善的监管体系而所受损失较小甚至微乎其微，而对于本国经济发展而言确是埋下了重大隐患。因此，设立相应的管理机构对于负面清单制度的规范显得尤为重要。负面清单制度的根本原因在于吸引投资，但维系本国经济的稳定发展是其制度创立的首要前提，设立内部监管机构对于平衡自由贸易事业的高速发展及稳固国内经济活力的平稳性起着决定性作用。

2.2 负面清单的细化及相应法规的修订

负面清单制度伴随着我国经济的整体发展而不断推进、完善，如何与国际接轨、与具备完善的法律体系的西方国家接轨是一项亟需解决的问题。我国对于负面清单制度正处于创立摸索期，对于重要且影响到国内民生甚至是经济稳定性的相关产业，我们对此予以保留而非全面实行。若仅仅对负面清单制度予以改革或者对其相应简化并不能实现外资管理的全面性，就当下而言，我国目前尚未存在一套完整的外资管理规定，而是零散分布于各项法条中，缺乏整体性，对我国负面清单制度的推进也将造成不必要的壁垒。因此，整合现有相关外资管理办法的法律规定，建立配套独立的法律规章尤为重要。

2.3 关于应保留的相关产业

我国现行的2017版负面清单，虽然减少了诸多禁止限制的产业及领域，但存在的仍有百项之余。对于保留产业，不同学者对此观点不一，因此，以上海自贸区为试点，探索可行之方案并在此基础上不断扩展其他地方试点，从而平稳的达到预期的创立目标。在未来的发展进程中，若减少相应条目其可行性应当通过试点模式予以合理预期，除关乎国家整体命脉或民生领域的相关绝对保留产业外，对于其他领域可附之以相对保留，通过自贸区的试点经验总结其可行性方案。

随着我国产业的不断升级，第三产业在国民经济中比重增长，我国应对外更加开放，广泛吸引外资投产，加快建设世界金融中心步伐。各经济主体在国际的交流互动频繁，尤其是在金融领域，但我国对金融行业的对外开放持审慎的态度，若想分享全球经济增长红利，必须顺势而为，进一步放开金融服务业壁垒。对于具有广阔发展前景且已在发达国家率先发展的新兴产业（如新能源），应主动搭乘发展“顺风车”，积极吸引与利用国外先进技术与外资促进我国相关产业的发展，从而实现弯道超车。而对于不确定性高且技术不成熟的相关产业，应该以谨慎的态度予以保留。

3 负面清单制度在我国的发展前景

3.1 加快我国政府职能转变

负面清单制度以开放来倒逼改革，标志着我国全面深化改革开放的坚定决心，将之前的“重准入轻监管”的外资准入模式转变为“重监管轻准入”的全新管理模式。与此同时，也对我国政府部门带来了新的监管挑战与要求，并且对政府的审批权限进行了适当的简化，与近年来政府提倡的简政放权的施政纲领不谋而合，可以说是政府在职能转变的道路上迈出了一大步。

长久以来，我国对市场经济的调控手段大多为指导、管制、审批等方式，不可否认，这种模式在一定程度上确实有效地抵御了经济发展中可能产生的风险，为我国这些年经济快速增长打下了坚实的后盾与基础。但是随着我国特色社会主义市场经济的深化改革与发展，现有的监管模式与我国的经济发展相脱节。因此，进一步优化政府监管模式，化繁为简，转变政府职能刻不容缓。由此，负面清单的外资准入模式的颁布表现出了政府在改革现有的管理模式上坚决的态度，外资企业不仅有了更为清晰、准确的规定可以遵循，而且逐渐造就了我国市场经济中全新的政府调控与市场自我调节关系。

近年来，我国企业的信用体系建设初见成效，这一体系的建立使得监控相关外资在我国的运行情况成为可能。依托相关政府部门企业信用信息系统，不仅可以监控相关企业在后期的税收、劳动法保护中是否出现问题，还可以根据信用体系对外资企业评级，将更多的社会资源给予信用好的外资企业，从而促进其发展。负面清单制度的推行势必会引起现有监管模式与体系的改革，需要进一步开放市场准入的门槛，简化行政审批程序，切实解决“审批难”的问题，为市场经济的发展注入新的活力，创建出一个诚信、开放、高效、公平的市场准入监管机制。

3.2 促进我国产业转型

一直以来，发展负面清单与准入前国民待遇的外资管理模式对于众多发展中国家来说都是一把双刃剑。一方面来说，负面清单的改革确实可以为市场带来新的活力，促进本国的经济发展，本国可以依托外资带来的先进的技术和经验激活与发展本国的相关产业，从而为自己融入全球化的经济发展带来积极影响;但令许多的发展中国家踌躇不前的是，引进新的外资在另一方面很可能对本国自己的经济产业和企业造成冲击。由于本国的相关技术经验相对于发达国家还具有许多差距，于是由于外资的进入，可能会让本国的产品和企业失去竞争力。但是笔者认为，更多的外资进入中国，对于我国经济产业的影响终究是利多于弊的。

首先，市场是一个本身就自带调节功能的产物，市场生来就带有优胜劣汰淘汰机制。我国要想要在未来的国际资本市场上占有一席之地，只注重本国国内的发展是不可行的，必须加入更多地良性的外资，带来更多的发达国家的先进技术经验，在我国国内形成一种良好的竞争机制，以此来加速促进我国的民族产业的发展。

其次，分析我国负面清单的发展历程不难发现，我国在服务业上的限制是逐渐放宽的，这正好印证了我国要逐渐加快产业转型的脚步。引入外资是利用外资的雄厚资金及其国际化的产业布局为我国的产业转型带来新的发展，通过税收优惠、基础设施等相关资源的有效引导，为我国的经济体制改革做出更多的贡献。

最后，在更深层次的改革上来说，不仅是将外资带进来，也创造了更好的机会让中国企业走出去。负面清单模式的改革是中国加入全球化经济发展的必由之路，但是更多的也促进了中国与其他国家的联动发展，为中国企业更好地走向世界舞台奠定了良好的基础。在国内进行负面清单的改革不仅让更多的企业具有了竞争力，也为他们在未来的国际舞台上能更好更快地融入他國的经济发展创造了先决条件，这为中国经济发展的带来了无限的可能。

在未来，负面清单制度不仅会在国内仅有的几个试点中产生良好的作用力，更多的是可以将先进成熟的经验推广至全国，结合美国日本等发达国家的成熟经验，并且通过试点地区先行实践所产生的良好经验应用于此。可以预见，未来将此管理模式推广至全国之后，能为我国带来的不仅仅是雄厚的外资，先进的经验技术，更可能为我国的产业升级、政府职能转变乃至经济体制的改革带来不可估量的积极影响。

参考文献

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