祁阳县生态公益林建设存在的问题及对策

蒋弼国

（湖南省永州市祁阳县林业局，湖南祁阳 426100）

1 基本情况

祁阳县的土地总面积为199 746 hm2，其中林地面积102 460.3 hm2， 占土地总面积的51.30%， 区划公益林面积56 181.5 hm2， 占林业用地的54.8%。 重点公益林面积40 020.5 hm2，占公益林的71.2%；省级公益林面积5 533.3 hm2，占公益林的9.8%，市、县级公益林面积10 654.5 hm2，占公益林的18.9%。

1.1 公益林布局 公益林按生态区位、生态功能和效益进行区划布局，分布在湘江及一级支流祁水、白水两岸，二级支流清江、昌木套河、大黄系河、黄花河两岸，内下、大江、龙江桥中型水库周围，以及322 国道、356 国道、G72 高速两旁等对区域内各方面的发展和效益都具有重要意义的区域或者地段。

1.2 公益林建设特点

1.2.1 重点生态区域突出 祁阳县地处湘江中上游，其生态环境的情况对下游流域和有关流域的环境有很大的影响。将湘江干流两岸的林地区划为重点公益林，对该流域的可持续发展具有重要的意义，不仅能够对水源进行涵养，还有利于保持水土[1-4]。

1.2.2 生态脆弱区域得到保护 祁阳县属低山丘陵区，整个地形呈南北高、中间低的不对称“凹” 字型盆地。在南北部岩溶地区，基岩裸露的陡坡区划为重点公益林，通过封造并举使森林植被得到恢复。

1.2.3 “两林” 比例适当 公益林和商品林面积分别占林业用地的54.8% 和45.2%，“两林” 比例约为1 ∶1。从生态建设体系来看，区划的公益林基本涵盖全县生态重点区域和生态脆弱区域；从林业产业体系建设来看，45.2% 的商品林拥有活立木总蓄积量，占全县森林总蓄积的71.4%。商品林分布区的土壤肥沃，立地条件好，且相对集中，具有规模经营优势。

2 公益林建设存在的问题

2.1 生态功能较脆弱 据调查，祁阳县的混交林面积只占乔木林面积的11.7%，常绿阔叶林占乔木林面积的24.64%，且主要分布在高海拔地区和自然保护区内，针叶纯林占据了主导地位。近年来，由于人工采伐频繁，加上森林火灾较多，导致资源受到严重损坏，天然阔叶树种越来越少，复层林分稀少，群落结构简单，整体生态功能较为脆弱。

2.2 经营技术手段单一 在经营管理中有很多问题需要解决，比如受益以及经营主体不统一，必须引起高度重视。当前在建设方面的手段单一，主要采用封禁方式，管理护理存在粗放化问题。

2.3 生态效益补偿机制不健全 这也是建设中存在的一个主要问题，森林采伐利用有束缚，影响了权利人的经营收入。在生态效益补偿资金方面，标准偏低，并未充分发挥出应有的效益。针对补偿资金使用管理，因为没有明确的主体，标准较低，相关费用较多，林农实际到手的补偿并不多，严重挫伤了林农经营的积极性。

2.4 管护不到位 管护不到位主要由以下几方面原因造成的：首先，缺乏完善的管理机构；其次，管护难度大，没有构建范围标准；其次，管护模式单一，并没有结合各种生态区位的公益林功能情况采取分级管护的方式；最后，在管护的内容、方式以及责任方面都未得到有效落实，且乡村的护林员队伍建设不足。另外，基层乡镇林业站中的人员较为缺乏，这是由于经费不足造成的，不能适应管理的需要。

2.5 利用率低 首先，现阶段国家还没有制定统一的管理规定，导致一些林农存在错误的认知，觉得林地要是被划定成公益林，就不能合理运用。其次，综合开发需要大量的资金以及有效的信息，但是这些都存在不足，再加上国家扶持政策力度不大，这就限制了经营者的经营热情。最后，公益林抚育更新的方式不够灵活，仅限于择伐，易造成林分老化、郁闭度降低和林分质量下降。

3 加强公益林建设的对策

3.1 科学制定生态建设发展规划

3.1.1 生态建设规划原则 要促进生态公益林的建设，就需要科学进行规划，在这个过程中要遵循相应的原则，包括生态优先、确保重点。将祁阳县湘江干流及其支流等主要河两岸和水土流失特别严重的石漠化和潜在石漠化地区作为生态建设重点；注重整体，协调统一；突出祁阳县的特色，实行综合治理；统筹规划，典型引路，循序渐进。

3.1.2 生态建设目标 一方面，以重点工程项目为龙头，以基地建设为依托，以调整结构为主线，以生态公益林保护为屏障，分类区划布局。到2025 年，祁阳县的林业用地面积达到105 105 hm2，森林覆盖率达到60.4% 以上，活立木蓄积量达到580 万m3。另一方面，林业科学化管理监测体系基本形成，可利用资源基本满足总要求。

3.1.3 生态建设主要内容

3.1.3.1 改善生态质量 一方面，巩固已实施退耕还林的造林成果，充分发挥出应有的效益。在巩固已取得的长防林建设成效基础上，实施工程造林5 000 hm2，其中封育补植30 000 hm2。另一方面，加快湘江及其一级支流祁水、白水等重要流域的生态建设步伐，确保全县生态环境整体改观。

3.1.3.2 自然保护区建设 一是争取项目和各级财政投入，以挂榜山、大江等国家级、省级自然保护区为重点，投资修建生物防火林带，逐步形成自然保护区防火林带网。二是结合省级自然保护区的建设工作，积极引资，开发挂榜山森林旅游资源，大力发展生态旅游业。三是加大对县级自然保护小区建设的投入，促使县级自然保护小区保护基础设施达标。

3.1.3.3 调整林业结构 祁阳县应大力调整林种结构和产业布局，坚持生态优先，发展高效林业。根据祁阳县的自然条件，将全县区划为5 大经营区。一是西北四明山工业原料林区，同时发展经济林；二是中部湘江及白水、祁水、清江两岸防护林区和油茶、经济果木林区，同时还发展薪炭林；三是东北祁山楠竹、松类工业原料林区，在发展中种植果木林以及药材；四是南部阳明山用材林区，可以同时发展药材；五是大江、挂榜山自然保护区。

3.2 强化公益林经营管理 一是注重抚育管理，尤其是未成林，促进林分的健康生长；二是加大公益林改造力度。根据宜地条件选择合适的公益林建设模式：新造林中应尽量使用阔叶乡土树种，营造针阔以及竹阔、竹针混交林；循序渐进地对针叶纯林进行改造，扩大混交林比例；有计划地采取更新采伐、低效林改造等策略，改善林分结构，将公益林培育成复层异龄林分，以提高其生态效益。

3.3 完善生态效益补偿机制

3.3.1 提高补偿标准 补偿标准应该要高于经营者之前的林地产出效益，同时还要丰富补偿资金来源方式，比如可积极拓展国家补偿、税收调节、谁受益谁补偿、社会集资等方式，并提高补偿金额。

3.3.2 建立科学的核算体系 要构建科学的核算体系，就需要充分发挥出生态林业理论的指导作用，提升补偿标准的合理性。祁阳县要逐步把森林资源消耗的价值、生产经营活动产生的效益部分、环境质量消耗以及经济活动环境资源等内容都加入其中。

3.3.3 分类施补 生态公益林的补偿标准应根据生态区位、地类、优势树种进行区别对待。同时，重点区位的公益林补偿标准应加倍，不能一刀切。

3.4 建立公益监测管理体系 首先，完善管理制度和保护措施。以乡镇林业站为基础，建立生态公益林管理站，确定专职管理人员；以镇乡（场）为单位确定专职监管员，以村为单位确定管护员，根据公益林面积的分布状况，配备管护员和监管员，保证数量能够满足工作需要。其次，要注重运用信息化管理方法。