基层协商民主与治理能力现代化及其程序规制

赵玉增，毕一玲

(青岛科技大学 法学院，山东 青岛 266061)

基层协商民主是保障和实现基层人民群众切身利益的重要途径和实践载体，基层城乡社区(村)、企事业单位应当将涉及单位发展的重大问题和关涉民众切身利益的实际问题，坚持通过民主协商来解决。新时代推进国家治理体系和治理能力现代化建设，就基层而言尤其离不开协商民主的制度化和法治化。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制”；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，“在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，……开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。”十九大报告明确指出，要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”中国共产党的第十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出，“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进……基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”如何实现党中央提出的战略目标？本文在分析基层协商民主内涵及其特殊性的基础上，探讨了基层协商民主与基层治理体系和治理能力现代化之间的耦合性，提出构建基层协商民主程序性机制应当遵循的两项“基本原则”、三项“实质规则”和一个“具体参照”，以基层协商民主的制度化，推进基层治理体系和治理能力现代化，进而为国家治理体系和治理能力现代化建设做出基础性贡献。

一、基层协商民主的内涵与特殊性

协商民主是20世纪80年代兴起于西方的一种民主理论，由美国学者约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次提出(1)秦绪娜：《国内外协商民主研究综述》，《中共云南省委党校学报》，2008年第1期。。其后，协商民主及其理论受到学者们的关注，并逐步赋予其越来越广泛的内涵，诸如戴维·米勒把协商民主理解为民主的一种决策体制或模式；罗尔斯提出公共理性观念、宪政民主制度和具备协商能力的公民是协商民主的三个基本构成要素；乔舒亚·科恩则论证了协商主体自由理性且平等、协商目标以公共利益为导向和协商过程需要制度保障等协商民主的三项基本原则，等等。国内学者对协商民主的关注，始于2001年德国学者哈贝马斯在北京大学所作的“民主的三种规范模式：关于协商政治的概念”主题演讲，并逐步赋予协商民主鲜明的中国特色。学界普遍认为，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现；中国特色的协商民主是在党的领导下各类协商主体参政议政、民主协商的社会主义民主政治的体现，它与西方自由民主政治的区别主要是：坚持中国共产党的领导，而不是两党制或多党制；坚持选举民主和协商民主有机统一，而不是代议制民主的替代补充；理论基础是马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论，而不是西方的民主政治理论。简言之，中国特色的协商民主是“公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”(2)俞可平：《协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展》，《学习时报》，2006年11月6日。；是“自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等形式，形成合法决策的民主形式。”(3)陈家刚：《协商民主研究在东西方的兴起与发展》，《毛泽东邓小平理论研究》,2008年第7期。中国特色的协商民主是一种新型的民主政治，强调协商主体通过公正透明的平等协商，实现民主决策、科学决策。

作为一种决策机制的协商民主可广泛适用于社会生活的各个层面和方面，大到国家的政治生活，中到省市一级、县区一级的重要决策，小到乡镇、城乡社区(村)、基层企事业单位的具体事务，都可通过协商民主广泛征询意见、实现民主决策。诸如中国共产党同各民主党派的政治协商、人民政协的政治协商、人民代表大会的立法协商、政府机关的决策协商、基层企事业单位的民主协商等都可归入协商民主的范畴。基层协商民主是协商民主在基层的体现和运用，是协商民主的一个层级或方面。有学者仔细梳理了“基层”概念的由来及其历史演变，认为“基层”是社会组织结构和行政管理组织中的最低层次，与群众联系最直接、最广泛，是构成各种组织的基础，主要包括：①中国共产党的基层组织(如党支部、党总支、基层党委等)；②基层政权机关(如乡、民族乡、镇一级政府机关，县、不设区的市、市辖区一级的政府机关)；③基层群众性自治组织(城市社区的居民委员会和农村的村民委员会)；④企事业单位，进而将基层协商民主的范围限定为党的基层组织、城乡社区、农村和企事业单位(4)陈丽：《基层协商民主：概念的界定及其解读》，《科学社会主义》,2014年第5期。。考虑到基层党组织的政治性、组织性，有不同于一般基层单位的特殊性，本文将基层协商民主限定为城乡社区(村)和各类企事业单位。

城乡社区(村)、企事业单位协商民主与国家层面的政党协商、政治协商、政府协商以及省市、县区层级的协商民主相比，有着鲜明的特殊性：(1)从主体上看，基层协商民主的主体一般是城乡社区(村)或企事业单位的成员，不像政党协商、政治协商、政府协商，或省市、县区层级的协商民主那样来自各个不同的单位，这就决定了协商主体天然的同一性和平等性，这是基层协商民主与其他层级或类别的协商民主最大的不同。(2)从内容上看，基层协商民主不会涉及国家的大政方针，也不涉及宪法法律、地方性法规的制定与修改，不会是带有全局性或区域性的气候治理、环境污染防治、区域发展等重大问题，多是与基层社区(村)、企事业单位自身发展相关的问题，诸如公用设施建设、单位小区绿化、公用场地划定、奖金津贴发放、休假值班安排等，由此决定了基层协商民主的事项主要限于本城乡社区(村)、本单位，一般不会产生外溢性影响，实践中如果基层协商民主有可能产生外溢性影响，可通过扩大基层协商民主的范围来解决。(3)从协商实践上看，城乡社区(村)、企事业单位协商民主的形式多样，较有影响的如浙江温岭的“民主恳谈会”、四川彭州的“协商对话会”、云南盐津的“参与式预算”、吉林安图的“民意裁决团”等，其他还有各地的“民主议政会”“民主听证会”“民主议事会”“民主评议会”“居民说事”“协商议事”“居民论坛”“小巷访事”等(5)陈家刚：《城乡社区协商民主重在制度实践》，《国家治理》,2015年第34期。，展现了基层协商民主的多样性和生命力。(4)从社会治理的角度看，城乡社区(村)、企事业单位是国家治理、社会治理的有机组成部分，国家治理体系和治理能力现代化建设需要城乡社区(村)、企事业单位的有效参与，很难设想没有城乡社区(村)、企事业单位参与的国家治理体系和治理能力现代化的建设。大量的实践表明，基层协商民主是提升基层治理能力的有效途径。尽管目前基层协商民主远不如政党协商、政治协商、人大协商、政府协商那样已经形成制度化的规范，实践中也存在这样或那样的问题，面临诸多挑战，如基层民众参与意识不强，一些好的制度性规范还停留在文件规定或领导讲话中，重形式、走过场的协商仍普遍存在，协商平台不足、协商机制不健全、程序不规范等，这些问题恰恰说明基层协商民主更需要加强建设。基层协商民主是实现基层治理体系和治理能力现代化建设的有效途径和方式，这是因为基层协商民主与基层治理体系和治理能力现代化建设之间存在着紧密的耦合性关系。

二、基层协商民主与基层治理体系和治理能力现代化建设的耦合性

十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，将“国家治理体系和治理能力现代化”放到了与“完善和发展中国特色社会主义制度”同等重要的高度，足见国家治理体系和治理能力现代化在全面深化改革和新时代中国特色社会主义建设中的重要地位。十九届四中全会《决定》进一步提出，“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进……基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。国家治理体系和治理能力现代化建设是一个国家制度和制度执行力的集中体现，二者是相辅相成的关系。国家治理体系是包括治理主体、治理客体、治理目标、治理方式等要素在内的综合体系，单就治理主体而言，从类别上可分为“国家或政府(如国家制度、国家机器、国家计划安排、政府管理制度等)”、“市场力量(包括各类经济主体，如企业、商家以及各类经济主体互动所凭借的经济制度和经济秩序等)”和“社会主体(即从事社会事业运作的各种行动者以及它们所在的社会场域)”三大类，这三大类治理主体需要优势互补、互利互信、平等协商，才能在求同存异、化解矛盾和冲突的基础上达至“善治”(6)任德新,楚永生,陆凯旋：《时空观视角：国家治理体系和治理能力现代化的阐释》，《江苏社会科学》,2017年第4期。，提升治理能力。从治理主体层级上看，在我们这样一个幅员辽阔的国家，结合行政区划大致可分为国家层级、省(自治区、直辖市)层级、地市(县)层级和乡镇(街道)层级的治理主体，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，村民委员会和居民委员会属于基层群众性自治组织，它们虽不是一级政府建制，但没有理由排除在国家治理体系的主体之外，相反却是国家治理体系中最基础的一个层级。“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土。”国家治理体系和治理能力现代化建设不能将城乡社区(村)、企事业单位排除在外，城乡社区(村)、企事业单位在国家治理体系和治理能力现代化建设中起着基础性作用，是国家治理体系和治理能力现代化建设的基本构成单元。

协商民主与国家治理体系和治理能力现代化有着内在关联。国家治理体系和治理能力现代化建设不仅需要科学合理的制度架构，更需要稳固的社会基础，而作为一种治理方式的协商民主，能从社会基础的角度有效承接现代国家治理的基本需求，培育现代国家治理所需的参与主体，促进生成国家治理所需的社会秩序(7)齐卫平,陈明：《现代国家治理与协商民主的耦合及其共进发展》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)，2014年第4期。，协商民主与国家治理能力现代化有着较强的耦合性，二者是相辅相成、互相建构的过程。国家治理的完善(“善治”)是发展协商民主的重要保障，协商民主又是实现国家治理文明善治的关键路径，两者都以公共利益为目标，以多元平等为原则，以协商合作为方式，具有内在的关联性(8)李翔,许昌敏：《协商民主与国家治理的内在关联与互动建构》，《江汉论坛》，2015年第6期。。这是因为，国家治理体系和治理能力现代化建设对协商民主提出了更高的要求，而协商民主是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容和具体体现，也是民众有序政治参与的重要途径；协商民主有助于各种利益关系的沟通，能最大限度地增进各类利益关系协调的积极因素，减少有碍于各类利益关系协调的消极因素，实现各类利益关系间的理解与包容，协商民主有助于国家治理体系和治理能力现代化建设；协商民主所蕴含的主导与多元、公平与效率、自由与秩序、权利与义务的多重辩证统一，对国家治理体系和治理能力现代化建设有方法论上的启示意义。特别是基层协商民主，对基层治理体系和治理能力现代化建设有着更强的耦合性，这是因为城乡社区(村)、企事业单位民众有着共同的社会联系和相近的价值取向，有着天然的开展协商民主的优势和特殊性，更容易通过协商民主凝聚共识，实现决策的科学化和民主化，能有效提升基层治理体系和治理能力现代化建设水平。

特别是在“善治”视野下，基层治理主体与治理对象之间不再是“管控”“管制”“管理”的二元对立关系，而是一种“主体间性”的协商共治关系，“善治”本质上要求多元主体的“自我共治”(9)魏治勋,李安国：《当代中国的政府治理转型及其进路》，《行政论坛》,2015年第5期。，这就更离不开(基层)协商民主。基层协商民主的价值理念、内生禀赋、运行特色与基层社会治理是高度契合的，有着推进基层社会治理现代化的比较优势和适用价值(10)谭东华,刘光明：《发展基层协商民主 推进社会治理现代化》，《理论视野》,2015年第7期。。基层协商民主是推进基层社会治理现代化建设的必由之路。前已述及，基层协商民主在推进国家治理体系和治理能力现代化建设方面有着基础性作用，基层协商民主有助于基层社会治理能力的提升，而基层社会治理能力的提升和治理体系的完善，又有助于国家治理体系和治理能力现代化建设。特别是基层协商民主在新的时代背景下被赋予了新的价值内涵，回应着推进基层社会治理能力现代化的时代命题，有助于激发社会的“自我治理”活力(11)李德虎：《基层协商民主的制度性追求与制度化路径》，《探索》，2019年第4期。。可以说，城乡社区(村)、企事业单位是法治中国建设的最小载体，是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的基本支点，也最易于搭建民众参政议政的平台，最易于推进协商民主。基层协商民主呼应了基层社会治理的现实需要，既可以为基层公共决策提供理由支持，也可以为基层矛盾纠纷的化解提供新的视角，让基层民众有效参与基层治理、行使治理权利，特别是通过基层协商民主的制度化建设，有效提升基层社会治理能力。发展基层协商民主既是基层社会治理转型的现实需要，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的有机组成部分。“基础不牢，地动山摇。”基层社会的运作状况直接关系到民生福祉、政治稳定和社会和谐，是国家长治久安的根本，也是社会治乱兴衰的关键。这其中，至为关键的是构建科学合理的基层协商民主的程序性机制。

三、基层协商民主的程序规制

程序是各种社会理想状态制度化最重要的基石(12)②③季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》,1993年第1期。。程序具有普遍性，做任何事情都需要程序。程序不仅指日所常见的诉讼程序、选举程序、立法程序，所有按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定的过程，都可称之为程序(13)。同时，程序也不是一个简单作出决定的过程，程序本身包含着决定成立的前提，存在着左右当事人行为态度的契机，保留着客观评价程序的可能性。更为重要的是，程序一般不预设真理标准，而是通过促进意见疏通、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性(14)。程序所具有的这些本质、特征，高度契合协商民主的过程要求。质言之，基层协商民主的制度化关键是基层协商民主“程序”的制度化。好的基层协商民主的程序设置，有助于基层协商民主过程的实体性展开，“改进和完善城乡社区的协商民主，必须以程序和技术来保障制度实践，使协商民主运转起来。”(15)陈家刚：《城乡社区协商民主重在制度实践》，《国家治理》，2015年第34期。当前我国的协商民主，特别是基层协商民主还缺乏完备性，其程序性建制相对阙如，在推进协商民主制度化的过程中，在注重实体性制度建构的同时，应更加注重程序性制度的构建(16)王学俭,杨昌华：《协商民主制度化的价值、问题及路径探析——以国家治理现代化为视角》，《湖南师范大学学报》,2014年第5期。。概观前文提及的浙江温岭的“民主恳谈会”、四川彭州的“协商对话会”、云南盐津的“参与式预算”、吉林安图的“民意裁决团”等，其更多注重的是民主协商的形式和结果，还没有关注到或没有真正关注到协商民主本身的程序性设置。发展基层协商民主，实现基层协商民主的制度化，推进基层治理体系和治理能力现代化建设，必须构建科学合理的基层协商民主的程序性机制。笔者主要依据现代程序理论，结合各地开展基层协商民主的实践，提出构建基层协商民主程序机制的“两项基本原则”、“三项实质规则”和“一个具体参照”。

(一)两项基本原则

1.协商公开原则

协商民主与一般性的讨论、对话和交流不同，具有很强的目的指向性，一般是围绕着解决某个具体问题而展开。本文所言的基层协商民主主要指城乡社区(村)、企事业单位的协商民主，通过协商民主解决的主要是城乡社区(村)、企事业单位的基础设施建设、公共区域绿化、社区(村)道路通行、垃圾处置、停车位规划、单位生活福利、津贴发放等大大小小的具体问题，不涉及国家、区域性的大政方针或重大问题，也不涉及国家机密，一般也不涉及个人隐私，协商议题大都是涉及大家的公共性议题，这就决定了基层协商民主应遵循协商公开的原则。

协商公开是基层协商民主的必然要求，也是程序正义的应有之义。任何公共性的程序设置，都以公开为原则，“没有公开性，其他一切制约都无能力。和公开性相比，其他各种制约都是小巫见大巫。”(17)王名扬：《美国行政法》，北京:中国法制出版社，1995年版，第433页。基层协商民主协商的是公共性议题，公共性议题需要公开进行，这也是现代法治的基本要求。罗尔斯说“有规律地、公平地实施公开的规则，在被适用于法律制度时就成为法治。”(18)J.Rawls. A Theory of Justice(Revised Edition).Boston: Harvard University Press,1999.p.206.前文提及的各地推进基层协商民主的“议政会”“听证会”“议事会”“评议会”“居民说事”“协商议事”“小巷访事”等实践，都遵循了协商公开的原则，得到了基层民众的理解支持和积极参与。当前基层协商民主制度化实践大致可区分为制度建构主义和技术操作主义两种路径倾向，前者强调基层协商民主的制度建构，注重基层协商制度文本供给、协商规范化和协商机制的建构；后者把基层协商直接作为一种治理技术，强调处理基层事务的现实操作性，如在征地拆迁、城区治理、乡村建设等事务中引入协商程序，形塑“技术性”的组织动员机制和矛盾调处机制(19)李德虎：《基层协商民主的制度性追求与制度化路径》，《探索》，2019年第4期。两种路径倾向的基层协商民主，都应遵循协商公开的原则，而且这种公开应是全方位、全过程的公开，具体包括协商议题的公开、与协商议题有关信息的公开、协商时间地点的公开、协商过程的公开、协商规则的公开、协商结果的公开等。如果协商不公开，就无法保证参与者是平等的、实质性的参与，也就无法向参与者和公众展示过程是“协商”的。只有协商公开，才能增强基层协商民主的公正性和可接受性，也才能有助于提升基层治理能力。

2.程序中立原则

“中立是程序的基础。”(20)季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》,1993年第1期。程序中立的核心价值在于，承认所有程序参与者都是具有同样价值并值得尊重的平等的道德主体，必须给予同等对待，否则就意味着存在偏私(21)程洁：《行政程序法中的程序中立原则》，《行政法学研究》，1999年第3期。。程序中立是程序正义的基本要求，如果程序不是中立的，比如在协商过程中主持者故意让一方充分表达而限制另一方的表达，就会使人感到协商没有给予参与者同样对待，就很难保证协商过程的公正性和协商结果的可接受性。在协商民主程序设置上，程序中立可以让程序参与者真实地感受到得到了客观、公正的对待，确信通过中立的程序能够获得公正的结果，这反过来又会进一步提升参与者参与协商民主的信心和积极性。相反，如果协商民主的程序不中立，人们就很难在协商过程中感受到公平、正义，长此以往人们就会失去对协商民主的信心和热情，甚至会拒绝参加，即使在外力的压迫下参与到协商民主中来，也很难从内心接受协商的过程和结果。

程序中立的价值追求是程序正义，也就是罗尔斯所言的“作为规则的正义”(Justice as Regularity)。“作为规则的正义”是一种过程正义，是评价程序本身正义与否的价值标准。罗尔斯把程序正义作为一个独立的范畴，进一步区分为“纯粹的程序正义、完全的程序正义和不完全的程序正义”三种类型，所谓纯粹的程序正义，即不存在结果正当与否的独立标准，但存在一个公认的或正确的程序，只要严格遵循程序的规定，其所导出的结果都是正确的或公平的，典型事例如各种游戏规则；所谓完全的程序正义，是指在程序之外存在着决定结果是否合乎正义的某种标准，且同时存在着满足这个标准结果得以实现的程序，典型事例就是著名的蛋糕切分问题，只要设定切蛋糕的人最后一个取蛋糕，就不用担心蛋糕分配不均问题；所谓不完全的程序正义，即虽然在程序之外存在着衡量什么是正义的客观标准，但是不存在满足这一标准结果得以实现的程序，即无论如何设置程序总是不能百分之百地保证结果公正，如刑事诉讼程序，无论怎样设置总是不能完全避免错误结果的发生(22)[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社,1988年版，第82页。。罗尔斯关于程序正义的分类及思考对基层协商民主的程序设置是有启发意义的。尽管基层协商民主不涉及国家、地区性的重大问题，但协商民主的议题大都与基层民众的切身利益相关，很难做到让参与者置身其外，因此，基层协商民主不可能如游戏一般实现纯粹的程序正义，甚至也很难做到完全的程序正义，更多的是尽可能地达至不完全的程序正义。也就是说，实践中人们很难设计出让所有参与者都能满意的协商民主的程序，但这不成为阻却协商民主追求程序正义的理由，相反更应该促使人们尽可能设计出达至不完全的程序正义的协商民主程序。如此，程序中立就是达至基层协商民主程序正义的重要遵循。

现实中，基层协商民主很难做到完全的程序中立，甚至人们很难达成判断程序中立与否的一致标准，但不可否认的是，基层协商民主相较于其他协商民主，更容易经由程序中立增强协商民主的正当性、合理性和可接受性。总结各地基层协商民主的程序实践，还是能够得出一些有助于实现基层协商民主程序中立的制度化设置，比较重要的有：(1)程序要预先设定。基层协商民主总是围绕着具体议题而展开，要保障协商民主有秩序地进行，人们就需要在协商开始之前先设定协商的具体程序。由于程序设置不涉及具体的协商议题和结果，或者相对于协商议题和结果人们更容易达成对协商程序的一致意见，这就使得基层协商民主程序的预先设定成为可能。同时，协商程序的预先设定，要比“临事而治”更具合理性。以城乡社区(村)、企事业单位经常遇到的推选各种代表为例，如果推选一个代表城乡社区(村)、企事业单位就制定一个推选程序，推选另一个代表又制定另一个推选程序，人们很容易认为这样的推选程序是针对某个“代表”制定的，而如果城乡社区(村)、企事业单位预先制定了推选各种代表共用的协商民主程序，人们就不会认为这种程序是专为某人制定的。经由共用的协商民主程序推选出的代表也更容易得到大家的认可和接受。推选代表的协商民主程序如此，其他的基层协商民主程序也如此，实践中人们对基层协商民主颇有微词，一个重要的原因就是没有做到协商程序的预先制定，总给人一种“临事而治”的感觉。(2)程序主持者要保持中立。任何协商民主程序的进行都离不开主持人，而主持人是否客观、中立，直接影响着协商程序是否客观、中立。相对于其他协商民主，基层协商民主应更容易、也更应该做到主持者中立，这是因为实践中很难遇到基层协商民主的事项关涉本城乡社区(村)、企事业单位每个人，只要不是关涉每一个人，就能推选与协商民主事项无关的人作主持人；即使基层协商民主事项关涉单位每一个人，也可以很容易地通过委托第三方(人)作主持人，实现主持者保持中立。以常见的城乡社区(村)回迁楼分配为例，目前多数城乡社区(村)通过俗称的“抓阄”来分配，如果抓阄程序的主持人是不参与回迁安置的第三人，民众接受、认可的程度就高，或者即便程序主持者是本单位的人，但规定程序主持人最后一个抓阄，民众也会接受、认可程序的公正性。实践中如果不能做到基层协商民主的主持人与协商民主事项的无关性，也可以通过程序的设置改进主持人的客观中立性，如要求主持人在协商过程中不发表自己的意见，也不能对发言人的发言表达意见或倾向；主持人若要发言，则应辞去或委托他人代行主持人等。(3)程序规则自身中立。即程序本身的规则设置应当是中立的，尽可能做到不偏不倚，比如应给予所有参与协商民主的人以平等对待、同样对待，在协商过程中任何人都不享有区别于他人的差别对待，同等地给予每位发言者发言机会和时间等。

(二)三项实质规则

1.理性交涉规则

现如今的城乡社区(村)、企事业单位已不再是以“地缘”或“血缘”为纽带的单一构成，而是一个以多元、复杂、异质为特征的生产生活共同体。在城乡社区(村)、企事业单位共同体中，充满着复杂的政治、经济、文化、社会等多重利益结构关系，人们在其中相互交往的过程中追求自我利益的最大化，当然这种最大化的自我利益诉求，一般不以突破共同体的整体性利益为圭臬，这既使得基层协商民主有其必要，也使得基层协商民主成为可能。基层协商民主是基层民众广泛、平等、理性参与基层社会治理的一种新方式，这种新方式基于民众的公民意识而展开，承认民众个人的权利意识和理性意识，通过集体的或个人的沟通、交流、讨论、辩论、反思、回馈等方式，形成基于协商的民主决策。这样一个基于协商的民主决策过程，离不开人们基于公共理性而设定的交涉规则。由此，理性交涉规则就成为设置基层协商民主程序机制首先要遵循的一项实质性规则。

公共理性是协商民主的理论基石，基层协商民主的有序进行离不开民众的公共理性。公共理性是公众的理性表达，“是各种社会行为主体基于契约的公共精神，在批判与和谐博弈的过程中所形成的关注社会公共权力、公共利益、公共行为和公共之善的理性。”(23)史云贵：《中国现代国家构建进程中的社会治理研究》，上海:上海人民出版社，2010年版，第50页。体现为国家、政党、利益集团、大众、个人及其相互之间在利益整合过程中实现共治的能力。公共理性表达公正理念、倡导社会协作、运用共赢思维、发展共治逻辑。公共理性既是一个实体性概念，又是一个蕴含着丰富方法论意义的范畴，公共理性要求基层协商民主应以共同体利益为导向，在协商过程中积极引导参与者通过广泛、有序、理性交涉服务于城乡社区(村)、企事业单位的公共事务和公益事业，实现基层社会治理与基层自治的有效衔接和良性互动，提升基层治理能力和水平。基于公共理性的协商民主从意见和意志的形成“过程”出发，依赖于沟通、交流，通过“主体间性”，得到合理性的结果。因此，协商民主的现实化不依赖于能够采取集体行动的某个阶层，而是依赖于与之相应的“进程的制度化”(24)[德]哈贝马斯：《民主的三种规范模式：关于协商政治的概念》.http://www.aisixiang.com/data/1857.html,2001-4-20/2018-9-12.。在实现基层协商民主“进程的制度化”的过程中，如何保证协商过程是理性交涉的就显得尤为重要。

基于公共理性的协商民主也可归于商谈理论。按照德国学者阿列克西的分析，商谈理论的基本理念是商谈能够理性地进行，如果在商谈中满足了理性实践论证的诸多条件，则实践商谈就是理性的。而如果商谈满足了理性商谈的诸多条件，则商谈结论就是正确的。因此，商谈理论是关于实践正确性的程序理论。在此基础上，阿列克西给出了理性商谈的两组规则体系：第一组规则体系是直接涉及论述结构的规则，主要包括：言语无矛盾、主张一致且可普遍化、语言概念清晰、前提真实可靠、论证演绎完整等，第一组规则各自是独白性的，但理性的实践论证不能缺少它们；第二组规则是涉及商谈程序的规则，主要包括：(1)任何人都得参与商谈；(2)(a)任何人都可质疑任何主张，(b)任何人都可将任何主张引入商谈，(c)任何人都可表达其观点、愿望和需要；(3)言说者不得被在商谈内或商谈外存在的强制阻止行使其在(1)和(2)中的权利，这些规则保障了任何人参与商谈的权利以及在商谈中的自由和平等(25)[德]罗伯特·阿列克西：《作为理性商谈的法律论证》，载郑永流：《法哲学与法社会学论丛》，北京：北京大学出版社，2008年版，第20-29页。。上述理性商谈的两组规则体系，是阿列克西提出的“理想的”理性商谈应当遵循的规则，这些规则在基层协商民主中或许很难做到百分之百的落实，但这些规则是保证基层协商民主理性交涉的基础，我们可进一步将之细化为基层协商民主的具体规则，如：

①任何协商民主的参与者只能借助语言表达其观点，不能诉诸语言之外的其他手段(如武力、沉默等)来表达其意愿；

②参与协商民主的言谈者至少在本议题的协商过程中的发言不能前后矛盾；

③任何参与协商民主的言谈者要对自己的发言负责，并受自己发言内容的约束；

④任何参与协商民主的言谈者都不能说假话；

⑤任何参与协商民主的言谈者都可质疑或被质疑。一旦质疑或被质疑，对方则需要作进一步的解释；

⑥任何参与协商民主的言谈者都不能打断别人的发言，以保持言谈者发言的完整。

如此，基层协商民主才可有序进行，达至理性交涉。理性交涉是基层协商民主的实质性规则要求，建立在理性交涉基础上的基层协商民主才能保障大家以理性的方式论证自己的主张，相互澄清各自的疑点，尽可能理性地达成协商共识，这样的基层协商民主才能推进基层治理体系和治理能力现代化建设。

2.平等且实质性参与规则

程序是交涉过程的制度化。程序的本质既不是它的形式性，也不是它的实质性，而是它的过程性和交涉性(26)②季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》,1993年第1期。。程序限制恣意，但不排除选择，甚至程序总是与选择紧密地联系在一起。程序的重点不是最后导出的结果和内容，而是哪些人按照什么手续来作出选择或决定的过程。按照季卫东的分析，现代程序的功能意义在于：①过滤各种主张和选择的可能性，以便找出最佳方案；②通过平等且实质性参与，疏导人们的不满和矛盾；③排除决定者的恣意，保留各种可能性；④减轻决定者的责任风险；⑤让有可能受到程序不利影响的参与者接受程序决定等(27)。对基层协商民主而言，如何保证参与者平等且实质性参与是其程序设置的关键所在。这是因为在城乡社区(村)、企事业单位协商民主实践中，由于诸如教育水平、收入差距、信息技术利用等方面的差异，导致基层协商主体运用协商政治的能力不平等，甚至存在影响协商主体有效参与协商过程和平等维护自身需求、利益的障碍(28)吴兴智：《协商民主与中国乡村治理》，《湖北社会科学》,2010年第10期。。提高协商主体运用协商政治的能力，一方面靠教育、培训提高他们的协商意识和协商能力，另一方面也需要基层协商程序的自我完善，这其中至为关键的就是基层协商民主程序本身如何能保证参与者平等且实质性参与。下面，以某社区车库建设议题的民主协商过程为例说明之。

扬州市广陵区汶河街道荷花池社区是上世纪90年代建成的老旧小区，小区一直没有物业管理，小区居民的自行车、电动车经常被盗，居民多次强烈要求建车库未果。期间社区居委会曾就小区整治请教专家，政府也曾出面提出建车库，但因众口难调而始终没有结果。最后小区决定“问专家不如问大家”，让所有住户参与协商共同解决建车库的问题，前后历时三个月，先后召开6次听证会、60余次车库建设协调会，最终决定在小区公用地及绿化带上改扩建车库。这其中一位王姓居民从起初反对到最后同意的经历很有代表性，他说他之所以反对是因为空地可以用来活动、锻炼身体，每次协商他都去，就是为了表达反对，而且很执着，协商了十余次，反对了十余次，后来经同意建车库的人家不厌其烦地做工作，最终在路上他碰到其他不同意建车库的居民(约占5%)，就说“算了吧”(意思是劝说其他不同意建车库的人别反对了)，最终小区建成了车库(29)阚为,洪波：《协商民主如何嵌入中国民主治理场域——公民参与的视角》，《浙江学刊》,2015年第1期。。这样一个基层民主协商建车库的事例，生动地说明了反对者王姓居民尽管是极少数(占全体居民的5%)，但他与其他居民是一样的，实质性参与了整个协商过程，这让王姓居民感受到了真的是在“协商”——十余次协商、十余次反对，但也正是这十余次的协商过程，让王姓居民不经意间发生了态度的转变。这样一个基层协商民主的生动事例也验证了“机会和偏好”会在协商过程中发生转变，这正是协商民主的优势所在。

基层协商民主保证参与者平等且实质性参与有两方面的要求：一是参与者相互间是平等的，即便是诉求或主张是极为少数的那一方(人)，也能与多数方(人)一样平等地表达意见，相互间互不影响和制约，不存在具有权威性、优势地位的特殊成员，人人都具有平等的协商机会、协商权利和协商能力。要避免任何参与者具有任何的优势地位和机会，人人在政见和意愿表达上享有同等的份量，在涉及公共利益决策或自身利害决定作出过程中拥有与他人平等的尊严和发言权。二是参与者的实质性参与，这就要求参与者的参与是有制度保障的，参与不仅仅是在履行作为单位一员的义务，也是参与者作为单位一员的权利，这种参与权不因任何事由而被剥夺。更为重要的是，基层协商民主要能做到参与者的参与能实质性地影响协商民主的过程和结果，而不是走过场、走形式、走程序，协商民主的最终结果是从协商程序中生成的。同时，“平等”与“实质性”参与两方面要求是相互证立的，只有参与者相互间是平等的，才能真正做到实质性参与；也只有参与者的实质性参与，才能说明参与者相互间是平等的。基层协商民主若能保障参与者平等且实质性参与，就能提升民众参与协商民主的意识和能力，也才能提升城乡社区(村)、基层企业事业单位的治理能力。

3.兼顾多方利益规则

协商民主通俗地说就是“协商”+“民主”，是协商基础上的民主，也是民主指导下的协商，平等、理性、包容是协商民主的价值基础。在当下的中国语境，基层协商民主既是一种制度，也是一种调解矛盾、化解纠纷和解决问题的措施。从治理措施的角度看，基层协商民主所具有的平等、理性和包容的内在特质，有利于化解基层社会治理的困境，实现法治、共治和善治的目标(30)王岩,潘友星：《协商民主视域下基层政府治理研究》，《思想战线》，2016年第2期。。同时，基层协商民主是建立在多元主体广泛参与基础上的民主决策机制，其理想状态是经过充分地协商，达成解决议题的普遍共识，参与者意见完全一致，无须再通过少数服从多数的表决方式作出决定或安排。但更多的情况可能是，即便经过了充分的协商，仍不能达成一致意见，在协商无果的情况下，需要通过“表决”作出最终的决定。

当基层协商民主最终需要通过表决来作出决定时，如何保护少数方(人)利益的问题就凸显出来。民主决策说到底是一种少数服从多数的机制，是通过多数表决的选择方式作出决定的制度安排。就基层协商民主而言，当通过协商不能达成决策共识而又不得不对协商议题作出决定时，诉诸少数服从多数的决策机制就成为相对理想的选择。但这种决策机制无法排除多数方(人)利用其多数地位损害少数方(人)的可能性，这种损害常常被人们认为是理所当然的。但随着现代民主理念的传播，人们认识到基层协商民主也会因参与者经济地位的不平等、知识资源丰富程度的各不相同、信息掌握和处理能力的差异，以及协商中各自分析和表达能力的不同等因素，导致协商未必能取得完全一致的结果，这就需要将协商和民主有机地结合起来，充分发挥协商基础上民主的积极作用，尽可能有效降低民主的消极影响，使协商民主制度趋于完善(31)何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，北京:中国社会科学出版社，2008年版，第7页。。这就要求我们要注意到：多数选择的结果不一定就是最好的和可行的，需要运用程序让大家来自由地、理性地进行交涉，在程序运行中排除强力的干涉，“合理而公正的程序是区别健全的民主制度与偏执的群众专政的分水岭。因为民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。”(32)季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》，1993年第1期。那基层协商民主如何尽可能地避免“多数人说了算”呢？这就要求基层协商民主经过充分的协商在运用“多数决”作出决策时要兼顾多方利益。

一是要认识到城乡社区(村)、企事业单位本身作为一个利益共同体，相互间并不存在根本利益上的冲突，所谓的不同意见表达多数情况下都是根本利益一致基础上的分歧，这为决策兼顾多方利益提供了基础。二是即便存在利益分歧，也可以通过均衡照顾各方利益、遵循轮流原则等方式获得解决。以社区公共休闲场所开放为例，如果让大家表决是否开放公共休闲场所，除了公共休闲场所附近休息受到影响的少数住户外，绝大多数住户都会表决同意开放，但又确实存在着休闲场所人声噪杂影响附近住户休息的客观现实，那是否我们在决策开放的同时，规定一个可行的开放时间呢？如午间12:00-2:00、晚上10:00以后关闭公共休闲场所，这就是“多数决”时兼顾少数方(人)利益的一个事例。三是基层协商民主要充分地展开公共讨论，化解分歧，消除不满，增强决策的可接受性。如前文提及的荷花池社区建车库的事例，车库建成后社区又主动建了老年人日间照护中心，解决老年人因建车库占用绿地没有活动场地的问题，做到了均衡照顾各方的利益。现代社会是一个多元的社会，一个人可能在这个事项上属于少数派，但在另一个事项上又属于多数派，因此个体权益一般不会永久地受到压抑，即便可能存在某个少数方(人)群体始终处于少数的地位，也可以通过“轮流原则”(principle of taking turns)获得解决，即多数方(人)多获得一些权益，或次序靠前；少数方(人)少获得一些权益，或次序靠后，这样的“轮流原则”优于“多数决”赢者通吃的做法，更符合现代基层协商民主的治理理念。

(三)一个具体参照：罗伯特议事规则

“罗伯特议事规则”是以其创始人亨利·马丁·罗伯特(1837-1923年)命名的有关会议议事的规则。罗伯特议事规则虽是有关会议议事的规则，但其规则设计体现了谨慎仔细地平衡组织和会议中个人和群体权利，包括多数者的权利、少数者的权利、每个组织成员的权利、缺席者的权利以及上述人员组成为一个整体的权利(33)②新文：《南塘村农民用罗伯特议事规则开会》，《山西农业》，2009年第5期。。以会议动议为例，就分成了“主动议、附属动议、优先动议、偶发动议、动议的重提和不良动议”五章，其中“偶发动议”又分为“搁置、修改、委托、改期、调整辩论限制、结束辩论、暂停”等七节的内容，足见其会议议事规则之详尽。基层协商民主本质上也是一种会议议事程序，可以借鉴罗伯特议事规则构建城乡社区(村)、基层企事业单位各自的协商民主程序。留学美国的袁天鹏回国后，在安徽阜阳南塘村推介罗伯特议事规则，将罗伯特议事规则简化成了“南塘十三条”(34)，这说明罗伯特议事规则对基层协商民主有借鉴意义。

借鉴罗伯特议事规则，在设置基层协商民主的具体程序时，要注意保护各参与人的权利，既要保护意见占多数的人的权利，也要保护意见占少数的人的权利，甚至给予坚持己见的人充分发言的机会，包括对那些没有参加协商议事的人，也给予充分的尊重；如果可能，在基层协商民主中可以只赋予主持人议事程序进行的主持权利，保留大家共同决定议题的权利，防止主持人代替大家决策；坚持议题必须在经过充分且自由的辩论协商后才能做出，辩论要文明表达，禁止人身攻击，辩论要围绕议题展开，不偏离议题、不重复已有发言，如果参与人员众多，可以预先设定每个人的发言次数、每次发言的时间限制，不得随意打断别人的发言，主持人应给予意见相左的双方轮流发言的机会等。当然，各城乡社区(村)、基层企事业单位在具体构建各自的协商民主程序时，可结合本单位实际情况制定切实可行的、得到大家认可的协商民主的议事规则，罗伯特议事规则只是提供一个可资借鉴的参照。

基层协商民主与国家治理体系和治理能力现代化建设有着内在关联，坚持社会主义协商民主的独特优势，推进基层协商民主建设，构建程序合理、环节完整的基层协商民主，是落实十九届四中全会《决定》精神的要求。本文提出的构建基层协商民主程序机制的两项“基本原则”、三项“实质规则”和一个“具体参照”，也是相互联系、相互支撑的。例如，没有协商公开，就很难做到参与者的理性交涉，而参与者不能理性交涉，也就谈不上参与者的平等且实质性参与；再比如程序不中立，也就很难做到兼顾各方的利益，而兼顾各方的利益，又以平等且实质性参与为前提等等，这些程序“原则”或“规则”是相互支撑的。进而，各个城乡社区(村)、企事业单位各有不同，协商民主的议题也千差万别，很难制定“放之四海而皆准”的基层协商民主程序，这就要求各城乡社区(村)、企事业单位应当从本单位实际出发，制定符合本单位实际的协商民主程序。本文提出的基层协商民主程序设置应遵循的原则或规则，也有进一步具体化之必要，期待笔者对基层协商民主与治理能力现代化建设及其程序规制的思考，有助于新时代坚持社会主义协商民主的制度优势，通过构建程序合理、环节完整的基层协商民主，推进基层协商民主制度化建设，提升基层治理能力现代化建设。