文本、观念与实践：新中国宪法的发展变迁

余净植

(中国浦东干部学院，上海 201204)

宪法是治国理政的总章程，是国家的根本法。我们党明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置。十八大以来，依宪治国的理念不断深入人心，实践上也在向纵深推进。在保持宪法连续性、稳定性、权威性的基础上，推动宪法与时俱进、完善发展，这是我国法治实践的一条基本规律(1)人民日报社论：《为民族复兴提供有力宪法保障》，《人民日报》，2018年03月11日。。宪法要为国家秩序提供一种稳定的制度保障，同时也要与时俱进、适应社会和时代的发展。宪法的制定、修改和发展，旨在更好发挥其对国家治理和社会生活的规范、引领、保障作用，同时也体现了法治和治理理念的更新，映射出社会的发展变革与进步。

一、法与时移——宪法文本的变迁

1.新中国宪法的制定和历次修改

新中国成立伊始，各方面条件限制，还不能立即召开由普选产生的全国人民代表大会并制定一部完善的正式宪法。中国共产党邀请各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族及国外华侨等各方面的代表组成中国人民政治协商会议，代表全国各族人民的意志，在普选的全国人民代表大会召开前代行全国人民代表大会的职权。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。这一立足中国实际、切合人民需要的行动纲领，总结了过去革命的经验，宣告了中华人民共和国的成立，确定了新中国应当实行的各项基本政策，发挥了临时宪法的作用。

1953年1月，中央人民政府成立宪法起草委员会，毛泽东同志任委员会主席，主持宪法起草工作。草案初稿历经社会各界代表多次讨论，并历时两个多月的全民讨论，再到全国人大会议讨论审议。1954年9月20日第一届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法》(这部宪法也被叫做“五四宪法”)。“五四宪法”的制定“是中国制宪史上的一次革命”(2)中共中央党史研究室：《中国共产党历史(第二卷)》，北京：中共党史出版社，2011年版，第253页。。这是新中国第一部社会主义类型的宪法，总结了新民主主义革命和社会主义改造与建设的经验，明确了国家在过渡时期的总任务，确定了建设社会主义制度的道路和目标，确立了新国家的国体和政体，规定了公民的基本权利及义务。“五四宪法”“适应了由新民主主义转变为社会主义的过渡时期的需要，保证了这个历史性变革的顺利进行，是一部公认的很好的宪法。”(3)人民日报社论：《宪法新时期治国安邦的总章程》，《人民日报》，1982年12月5日。宪法颁布实施后的前几年，各级政权机构都能遵循宪法的规定运行，中央决定重大问题时，毛泽东、周恩来常常会问彭真是不是符合宪法(4)《彭真传》，北京：中央文献出版社，2012年版，第858页。转引自翟国强：《中国宪法实施的理论逻辑与实践发展》，《法学论坛》，2018年第5期，第16页。。后来，党在指导思想上发生“左”的错误，不再重视宪法和法制。文化大革命时期，宪法被束之高阁成为一纸空文，因此也付出了沉重的代价。

1975年、1978年，宪法先后经历两次全面修改。1975年宪法诞生于文化大革命后期，带有浓重的文革色彩，反映了那个时期“左”的错误，存在着严重问题。1978年宪法是在我们党和国家还没有来得及对文革的错误进行全面清理的历史条件下制定的，未能彻底清理文革期间“左”的思想影响，“已同国家政治生活、经济生活的巨大变化不相适应”(5)人民日报社论：《宪法新时期治国安邦的总章程》，《人民日报》，1982年12月5日。。

中国宪法的发展过程可以改革开放作为分水岭，划分为两个时期(6)刘志鑫，翟国强：《中国宪法发展四十年：回顾与展望》，《法治现代化研究》，2018年第5期，第18页。。1978年十一届三中全会明确把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的目标。1980年9月，中共中央建议全国人大成立宪法修改委员会，主持宪法修改工作。宪法修改委员会由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员。经过两年多的讨论、修改，包括全民讨论，1982年12月4日五届全国人大第五次会议举行全体会议通过《中华人民共和国宪法》(也称“八二宪法”)。“八二宪法”继承和发展了1954年宪法的基本原则，总结了我国社会主义发展正反两方面的经验，并吸收了国际经验，是一部有中国特色、适应中国社会主义现代化建设需要的根本大法，在改革开放和社会主义现代化建设的历史进程中发挥了重要的作用，“确实堪称是我国在新的历史时期治国安邦的总章程”(7)人民日报社论：《宪法新时期治国安邦的总章程》，《人民日报》，1982年12月5日。。“八二宪法”是改革开放的产物，也伴随着改革开放的进程不断与时俱进。在党中央的领导下，全国人大先后五次，分别于1988年、1993年、1995年、2004年和2018年，对现行宪法的个别条款和部分内容作出了必要和重要的修改。这几次修改采用的都是宪法修正案的形式，共形成52条修正案。

2018年的修改是进入新时代后对宪法做的首次修改。党的十九届二次全会提出，这次修宪必须贯彻以下原则：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持正确政治方向；严格依法按程序进行；充分发扬民主、广泛凝聚共识，确保反映人民意志、得到人民拥护；坚持对宪法作部分修改、不作大改的原则，做到既顺应党和人民事业发展要求，又遵循宪法法律发展规律，保持宪法连续性、稳定性、权威性(8)全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《建设社会主义法治国家》，北京：人民出版社、党建读物出版社，2019年版，第61页。。体现了党对宪法法治认识的深入和对宪法法治重视的加强，确保了宪法修改的政治性、程序性、人民性和专业性。这次修改共形成21条修正案，充分反映了2004年宪法修改后，特别是十八大以来党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新和制度创新成果，推动了宪法指导思想的与时俱进，完善了国家制度和体制。

我国宪法文本几经修改，折射出经济社会的发展变迁，反映了党的治理理念和法治观念的不断更新深化，是我国革命、建设、改革不同时期的阶段性特征在宪法上的必然反映，是统筹改革发展稳定动态关系、协调改革与法治互动关系在宪法上的集中体现(9)翟国强:《中国宪法实施的理论逻辑与实践发展》，《法学论坛》，2018年第5期，第17页。，实现了宪法的稳定性与变动性、社会适应性的平衡。正如习近平总书记所说，“宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，才能具有持久生命力”(10)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》(2012 年12月4日)，《人民日报》，2012年12月10日。。

2.现行宪法的主要内容与基本原则

现行宪法是党的主张和人民意愿的统一，包括序言和正文两大部分。正文共4章138条及52条修正案。

当今绝大多数国家都有成文宪法，即宪法典。其中又有三分之二以上国家的宪法有序言。宪法序言一般宣告宪法制定的背景、目标宗旨等。我国宪法序言共13个自然段，回顾总结了党领导人民进行革命、建设和改革的历史进程，论述了党的领导执政地位，确定了国家根本任务、指导思想、发展道路和奋斗目标，宣告了宪法的最高法律效力。

正文第一章总纲部分，即国家总体秩序纲领，规定了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体、国家的基本制度体系和基本原则。第二章公民的基本权利和义务。公民是相对于国家的概念，公民的基本权利和义务明确的是“国家—公民”的关系，在国家和公民的关系中，公民针对国家的法律地位和权利内容。总书记说过“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容”(11)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》(2012 年12月4日)，《人民日报》，2012年12月10日。。第三章国家机构部分，属于组织规范，涉及国家权力的配置，国家机关的组织、权限以及活动原则等。第四章确定了国旗、国歌、国徽、首都这些国家象征和标志。关于公民权利保障的权利规范和规定国家权力配置、行使的组织规范，是各国宪法的基本内容。国家和公民是最主要的宪法主体。简言之，宪法的基本功能是构建、控制公权力，其核心价值是保障基本权利，通过构建和规范公权力来保障和实现人民权利。

与各国宪法一样，我国现行宪法确定和宣告了人民主权原则、权力制约原则、基本权利保障原则和法治原则(即法律至上、人人守法的形式意义上的法治原则)，集中体现了法治的精神与核心价值。

除了确认这些公理性的原则，不少国家基于国情、历史、文化和制度传统，会在宪法中明确本国特有的宪法原则。坚持和发展中国特色社会主义、坚持党的领导是我国特有的宪法原则。

中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题。宪法以国家根本法的形式确立了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。2014年10月23日，习近平在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中强调，“全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。”现行宪法集中体现了我国社会主义法治建设成就和经验，旗帜鲜明地表明，要毫不动摇坚持社会主义法治的性质和方向，毫不动摇坚持走中国特色社会主义法治道路。

党领导人民制定宪法法律，领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动。十八届四中全会强调，社会主义法治必须坚持党的领导、党的领导必须依靠社会主义法治。2018年修宪，在正文的第一条写入“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，把党的领导充实到总纲部分的国家基本制度中，从社会主义本质属性的高度确定党在国家中的领导地位，赋予党的领导更为充分的、无可争议的宪法规范效力。坚持党的领导是一项宪法制度和宪法原则，否定中国共产党的领导和我们社会主义制度，都是违反宪法的。这一修改继续确保和巩固了我们政治制度的优势，旨在把党的领导贯彻落实到国家政治生活和社会生活的各个领域，确保中国特色社会主义事业始终沿着正确轨道向前推进。

二、观念更新——从依法治国到依宪治国

“我们党对依法治国问题的认识经历了一个不断深化的过程。”(12)2014年10月23日，习近平在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-01/01/c_1120228200.htm，2019年8月10日访问。2004年，在纪念全国人大成立50周年大会上，时任国家主席的胡锦涛同志第一次明确提出“依宪治国”，把依宪治国和依法治国的关系描述为“依法治国首先要依宪治国”，指出“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。2012年12月4日，习近平总书记在首都纪念现行宪法公布施行30周年的大会上发表重要讲话。他讲到：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。党的十八届四中全会，第一次把“依宪治国”写进中央全会的决定，明确重申了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。

四中全会是党的历史上首次以法治为主题的中央全会。会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出全面推进依法治国总目标，在中国法治进程中有重要的里程碑意义。

宪法无疑是四中全会上的关键词和亮点之一。除了提出依宪治国、依宪执政的论断之外，《决定》明确提到“宪法法律至上”。从之前笼统的“法律至上”到“宪法法律至上”，突出了宪法的最高性和特殊性，突出了宪法在法律体系和法治建设中应有的核心地位。宪法是国家之本、制度之源，是中国特色社会主义法律体系之纲。没有宪法，国家的各项制度、规则难以建立，一国法律亦无法成为一个完整的、不相矛盾的统一体系。宪法体现了法治的核心价值和基本规律，是全社会关于法治、秩序、规则等的基本共识。宪法曾经是并且也将继续成为改革开放和社会发展的最基本的治理框架。

《决定》关于宪法的论述凸显了宪法在全面推进依法治国中的地位，也彰显了执政党全面推进依法治国的政治决心、更加遵循法治规律与规则的行动立场。从“法制”到“法治”“良法善治”，从“法律至上”到“宪法法律至上”，从“法律体系”到“法治体系”，从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，法治发展的进程，表明我们对法治的内涵及其规律的认识进一步深化，也将直面改革愈加深入后社会生活中出现的那些绕不开的宪法问题。

《决定》贯彻和体现了宪法的原则和精神。《决定》提出：“坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉……必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点”；强调全面依法治国“必须以规范和约束公权力为重点……”体现了我们党坚持以人民为中心，不忘初心、立党为公、执政为民的执政理念，重申了“权为民所赋”的权力观，以及把“把权力关进制度笼子里”的韬略。《决定》要求“党依据宪法法律治国理政”，“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员……”。依宪执政是对依法执政理念的发展和深化，也是遵循执政规律、转变执政方式和提高执政能力的必然选择。党的执政理念应当符合宪法精神，执政行为不得超越宪法和法律，通过完善党依宪执政的体制机制，包括党内法规的法治化、党内治理的法治化等举措切实贯彻“党在宪法和法律范围内活动”的原则，提高执政能力。

《决定》在立法、执法、司法等方面的部署，要求“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，“保证公正司法，提高司法公信力”等，都是在实施宪法、落实现行宪法的相关内容和规定。

习近平总书记讲过，“法治的权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威”(13)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》(2012 年 12 月 4 日)，《人民日报》，2012 年12 月 10 日。。从社会主义国家执政党的历史教训看，苏联解体和东欧剧变的原因之一，是对宪法的最高法律效力、宪法的最高权威认识不够，没有尊重宪法权威，没有有效地实施宪法，导致执政失去宪法基础。在全面推进依法治国的任务和进程中，宪法至上、依宪治国是法治中国的立场、基调和方向。

三、十八大以来宪法制度与实践的新发展

十八大以来，我们在宪法制度建设和实践方面不断向纵深推进，取得了新的突破和发展。四中全会部署了全面推进依法治国的六项任务，这六大任务中的第一项就是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。另外，还确立了两项重要的宪法制度——设立“国家宪法日”；建立重要公职人员宪法宣誓制度。这两项制度的设立彰显了宪法的权威地位，展示了执政党认真对待宪法、依宪执政、全面推进依法治国的政治姿态，意味着我国宪法发展进入新阶段。

1.设立“国家宪法日”，凸显宪法在法律体系和法治建设中的核心地位

12月4日是1982年宪法公布实施的日子。早在 1982 年宪法颁布之际，即有宪法学者提出设立“宪法日”的建议。2001 年 4 月 26 日，中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》，把 12 月 4 日作为每年一次的全国“法制宣传日”。四中全会把每年的12月4日设定为国家宪法日。随后，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过《关于设立国家宪法日的决定》，以决定的形式确立了这一制度。

设立专门的宪法日是多数国家的通行做法。许多国家都把本国通过、颁布或实施宪法的日子确定为“宪法日”“宪法纪念日”，或“国庆日”。

中国“国家宪法日”的设立，贴近 12 月 4 日这个现行宪法颁布日的本意，也契合了全面推进依法治国的法治发展新阶段。设立专门的宪法日既是一项宪法制度，也是一项宪法文化建设，目的是促使全社会了解、尊重和信仰宪法。其意义不仅是增加一个纪念日，突出宪法在法律体系中的最高地位、宪法在法治建设中的根本性和全局性，更是推动宪法宣传教育常态化、长效化，宣示宪法最高性、重塑宪法权威的重要举措，推动举国上下逐渐形成尊重宪法、宪法至上、用宪法维护人民权益的社会氛围。

2.确立宪法宣誓制度，通过仪式传递宪法价值

“忠于宪法的宣誓制度”是公职人员遵守宪法法律的一种承诺方式。宪法宣誓制度的历史几乎和宪法的历史一样久远。习近平总书记在对《决定》的说明中提到：宪法宣誓制度是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。

“八二宪法”文本没有明确规定宪法宣誓制度。作为我国法律体系组成部分的《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》均规定了宣誓制度。香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员就职时，必须依法宣誓拥护中国香港特别行政区基本法，效忠香港特别行政区。实践中，历任国家领导人江泽民、胡锦涛、习近平在当选国家主席发表讲话时都曾提到要遵守宪法，恪尽职守(14)如习近平同志在2013年3月被第十二届全国人民代表大会第一次会议选举为国家主席时，讲话开篇就是：“我将忠实履行宪法赋予的职责……”。尽管这还不是一种严格意义上的宣誓仪式，但已经具备了宣誓忠于宪法的庄严性。。

2018年2月24日，十二届全国人大常委会第三十三次会议通过《关于实行宪法宣誓制度的决定》，将宪法宣誓活动进一步制度化、规范化、法律化，明确宣誓的主体、时间、誓词、程序和方式，体现了宪法宣誓的严肃性和庄重性。同时对宪法宣誓制度相关规定作出适当修改。因为监察体制改革，该决定增加了和监察委员会有关的内容，规定各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓；增加了宣誓仪式应当奏唱国歌的规定；另外，誓词从70字改为75字，修改了有关奋斗目标的表述。

宪法宣誓制度构成宪法的一个基本内容。关于宣誓的主体、程序及方式等，各国做法不尽相同，不过效忠、维护捍卫宪法是各国宪法规定的誓词的主要内容。最关键的是应当有违反誓言接受制裁的规定，如《澳门特别行政区基本法》第八十一条规定，立法会议员违反誓言的，经立法会决定，即丧失其议员资格。

2018年3月17日，新当选的国家主席、中央军委主席习近平在人民大会堂进行了宪法宣誓。之后，十三届全国人大一次会议选举和决定任命了国家机构的组成人员。这些国家机构的领导人也依次进行宪法宣誓。这是宪法宣誓制度实行以来，第一次在全国人民代表大会上举行的宪法宣誓活动，也是国家领导人首次进行宪法宣誓。2018年修宪，把宪法宣誓制度写进了宪法。

宪法既是公民权利的宣言，又是国家权力的规约。宪法宣誓成为通行各国的宪法制度与文化，源于其本身的重要价值。宪法宣誓制度融合了仪式的神圣性和宪法的根本性。这种仪式不仅是表达性的——宣扬和传递宪法价值观念；同时也是建构性的——展现和建构宪法权威。宪法宣誓制度直接展示了宪法所确立的公民与国家之间的关系，一方面宣示宣誓主体权力的来源与权力的合法性，另一方面明确公民的监督权。通过公职人员宣誓遵守宪法，让宣誓者感受到权力属于人民，权力服从宪法的法治原则和精神，培育公职人员“权为民所赋，权为民所用”的宪法意识，强化他们对宪法的敬畏之心、对人民的谦卑之情。宪法宣誓制度要求宣誓主体遵守、维护并捍卫宪法，承诺以宪法和法律约束自己的行为，形成针对宣誓主体法律和道义上的双重效力。对社会公众而言，宣誓仪式让观看仪式的公众最直观地体会到宪法至上的精神和作为公民的主体地位与监督权力。正如总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中所言，确立宪法宣誓制度“有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威”。

3.以国家宪法日和宪法宣誓制度为契机，凝聚共识、推动宪法实施

设立国家宪法日、确立宪法宣誓制度，使之前各地零散的宪法宣传活动、自发进行的就职宣誓，变成统一的国家宪法日、统一的宪法宣誓仪式，是弘扬宪法精神的重要方式，也是彰显宪法最高地位的具体手段。

宪法日侧重于推动全社会通过各种宪法宣传活动普及宪法知识、彰显宪法成就、弘扬宪法精神、塑造宪法文化，使宪法贴近公众生活，成为社会生活中的规则与习惯，为宪法实施凝聚共识、提供社会与文化基础。宪法宣誓侧重的是仪式性表达的一面，一次宪法宣誓就是一次对宪法权威的宣示，是公职人员遵守宪法法律的一种庄严的承诺，这一承诺如果不能兑现，将直接损及政府的公信力，消减公众对宪法的信仰。国家宪法日和宪法宣誓制度的设立是一个契机。藉此，通过特定的时间、场景和仪式等来传递宪法的价值理念、凝聚共识、培育宪法精神、推动宪法实施。国家宪法日和宪法宣誓制度还只是弘扬宪法精神、维护宪法权威的一个方面，宪法精神和原则内化于心、外化于行仍需长期的努力，不能让这两项制度流于形式。切实推动宪法实施、真正发挥宪法的作用，还需其他制度的配合和支撑，包括整个法律体系的进一步完善、建立具有实效性的宪法实施和监督制度等，尤其是要使违宪行为得到切实有效的制裁和纠正。

十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我们在弘扬宪法精神、维护宪法权威、推动宪法实施、加强宪法监督等方面，取得重要进展和显著成效。除了设立国家宪法日、实行宪法宣誓制度，还包括：实施宪法规定的特赦制度；通过立法实施宪法确立的国家勋章和国家荣誉称号制度、国歌制度；根据宪法精神处理辽宁拉票贿选案等重大问题；根据宪法和香港基本法主动进行释法，对粤港“一地两检”合作安排作出合宪性判断和相关决定；为深化国家监察体制改革提供宪法法律依据；加强法规、规章、司法解释等各类规范性文件备案审查工作；依据宪法授权国务院、最高人民法院、最高人民检察院、地方、军队等进行改革试点，确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进；等等(15)参见全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《建设社会主义法治国家》，北京：人民出版社、党建读物出版社，2019年版，第81-84页。。这些都是宪法实施和监督方面的最新实践成果和经验。

党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。“合宪性审查”这个专业的宪法学概念，第一次出现在党的正式文件中，意味着我们向依宪治国迈出关键一步。十九大报告把完善法律体系和宪法实施分开表述，改变了四中全会上的论述方式。在“坚持全面依法治国”这一部分论述了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”(16)十九大报告“三、新时代中国特色社会主义思想和基本方略”项下“(六)坚持全面依法治国”部分中。；“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”放到“深化依法治国实践”部分(17)十九大报告“六、健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”项下“(四)深化依法治国实践”部分中。，突出了依宪治国、宪法实施的问题。

2018年修宪，把全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，隐含了制度创新的契机。

四、 把全面贯彻实施宪法提高到新水平

宪法实施是指已经制定的宪法文本如何转变为现实的一套理论、制度和机制(18)参见蔡定剑：《宪法实施概念与施行之道》，《中国法学》，2004年第1期；张千帆：《宪法实施的概念与路径》，《清华法学》，2012年第6期。，通俗的说就是宪法如何贯彻落实的问题。“宪法的生命在于实施，宪法权威也在于实施”(19)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》(2012年12月4日)，《人民日报》，2012年12 月10日。。依宪治国、依宪执政的关键在于宪法实施和监督制度的完善和落实，让宪法成为具有生命力的法，在国家政治和社会生活中切实发挥应有的作用。

法治的核心是宪法之治。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作(20)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》(2012年12月4日)，《人民日报》，2012年12 月10日。。根据宪法序言，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这是最广义上的宪法实施。其中，公权力机关遵守、落实和维护宪法是宪法实施的核心内容。

1.宪法的独特性决定了宪法实施的特殊性

宪法是政治现象也是一种法律现象。作为一种“政治法”，宪法具有政治和法律的双重属性，这也体现在宪法内容和宪法实施方面。各国宪法的内容和功能都涵盖了政治与法律两方面。宪法是确认民主事实和政治决定的形式与载体，一旦民主事实和政治决定通过制定或修改宪法的逻辑、程序确定为宪法规范，便成为宪法规范的对象，受到宪法的约束。各国宪法的实施也都大致可分为法律化实施和政治化实施两种途径和类型。因历史文化传统、具体国情、发展道路和发展阶段等的不同，两种实施方式在各国呈现出不同的权重和交互作用。

中国宪法亦具政治和法律的双重属性。由于生成发展的历史背景、国家政治的整体架构和权力结构的特点，以及整个国家尚处于体制改革和社会转型时期，我们宪法的政治属性和面相更为突出，更像一部政治纲领式的宣言，功能上更着重于对政治事实、重大变革的确认和宣告。所以，新政权成立之时，政治上拨乱反正、重大变革之际，宪法会受到高度重视，而且往往通过修改宪法的方式来发展宪法。宪法制定和修改之际，也是全民讨论宪法草案、学习宪法文本、宣传宪法的热潮(21)林来梵：《转型期宪法的实施形态》，《比较法研究》，2014年第4期，第27页。。宪法作为法的属性和功能未被充分认知。至于宪法实施方面，政治化特征亦较为明显，主要表现为执政党主导的政治动员模式，依靠最高政治权威高位推进。这种模式可以在短期内调动各种力量，体现出我们集中力量办大事的制度优势。但是健全宪法的实施和监督，还需推动常态化、长效的宪法实施机制。

宪法既是治国安邦的总章程，也是国家的根本大法。宪法的宣示性和规范性是相统一的。十八大以来，法治理念进一步提升，宪法的法律属性和法的规范作用逐渐被社会各界接受并强化。宪法也从确认改革发展到规范改革。改革开放初期，“摸着石头过河”，一些改革探索突破了宪法法律的规定。对此，法学界提出了“良性违法”“良性违宪”的概念(22)参见郝铁川：《论良性违宪》，《法学研究》，1996 年第 4 期；童之伟：《“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法》，《法学研究》，1996 年第 6 期。。在过去某个特定时期的具体条件下，改革“良性违宪违法”有其必然性。进入全面依法治国新时代，中央提出严格遵循“在法治下推进改革，在改革中完善法治”的原则，正确处理改革与宪法法治的关系，既要坚持重大改革于法有据，也要坚持重大改革于宪有据，避免改革与宪法脱节。伴随法治化进程，宪法的实施也逐渐过渡到政治化实施和法律化实施并存、相互影响和同步推进的双轨制格局(23)翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》，2014年第4期。。

2.宪法法律化实施的两个层面

宪法的法律化实施涉及两个层面。

首先，宪法实施有赖于整个法律体系的完备。宪法作为最高法，其他法律和法规都可视为宪法的自然延伸，都是为了实现宪法所保障的公民权益和国家利益。通过立法具体化宪法的组织规范和权利规范、完备以宪法为核心的法律体系是各国宪法实施的重要路径。

我国现行宪法是以立法实施为主，“通过(规定)完备的法律推动宪法实施”(24)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》(2012年12月4 日)，《人民日报》，2012年12月10日；张德江：《提高立法质量 落实立法规划——在全国人大常委会立法工作会议上的讲话》(2013年10月30日)，《中国人大》，2013年11月10 日。。立法机关在制定法律时，通常在总则中会做出“依据宪法，制定本法”的规定。多数立法都是对宪法规定、宪法内容具体化的结果。概括和抽象的宪法条文通过诸如行政法、刑法、民法、诉讼法等各个部门法的具体化得以具有操作性。如行政诉讼法，即是对规范约束行政权力的宪法原则的具体化，为“民告官”提供了常态化的制度渠道，通过监督审查政府行为的合法性来保障公民、法人等行政相对人的权益。2014年，行诉法在实施24年后首次修改，其中扩大受案范围、增加法院审查行政行为时可对行政行为所依据的规范性文件附带审查等方面的修改，将促使行政权力及其行使更加符合宪法精神。从这个意义上，我国宪法一直在通过其他部门法、通过法律体系的完善发挥着作用。

目前，我们已经形成以宪法为核心，宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个主要法律部门，以及法律、行政法规、地方性法规三个规范层次构成的中国特色社会主义法律体系。完备的法律规范体系还要在内容上合宪、合理、和谐统一。这意味着，我们的立法进入到清理优化、科学立法的阶段，要为善治定“良法”，“使每一项立法都符合宪法精神”。这就涉及到宪法实施更深入的一个层面。如果这些普通法律、具体的法规规章违反了宪法怎么办？这需要建立健全一种制度，由特定的有权主体运用宪法，以宪法作为判断的标准和依据，对普通法律、行政法规、地方性法规、政府规章是否合宪进行具体的评价，纠正违反宪法的法律规范和其他规范性文件，维护法律体系的统一性和权威性，促成国家治理的法治化。正如马克思所言：宪法是法律的法律。包括在没有具体法律规定、宪法的一些内容还没有通过立法得到具体化的情况下，也需要直接适用宪法。这体现了宪法作为“法”的特性。

这种由特定的国家机关根据专门的程序或方式，依据宪法、以宪法为标准，对宪法以下的法律文件和行使公共权力的其他行为，是否符合宪法进行审查，对违宪的法律和行为予以追究和纠正的制度，就是合宪性审查制度。这项制度包括有权依据宪法作出判断的主体，具体的审查范围、审查程序和审查效力等方面的内容，涉及依据宪法作出判断和对违宪的规范、决定或行为进行制裁，两个基本环节。合宪性审查是维护宪法权威的“最后一道防线”，是全面贯彻实施宪法最有效的保障手段，也是目前我们宪法实践的要务。“纠正一次违宪行为，要比宣讲百次宪法的效果更好”，更有助于各级领导干部树立宪法思维，维护宪法权威。

主流学术和政治媒体对合宪性审查这项制度的称谓，经历了使用和交替转换使用“宪法监督”(即实施宪法的监督保障制度)、“违宪审查”“合宪性审查”“宪法司法化”等用语的发展变迁(25)参见林来梵：《中国的“违宪审查”：特色及生成实态——从三个有关用语的变化策略来看》，《浙江社会科学》，2010年第5期。。这一定程度上对应了制度的发展和观念的更新。十九大报告第一次在党的正式文件中提出了“合宪性审查”，标志着我国宪法实施进入到一个新阶段。

3.基于不同的国情和传统，各国确立了合宪性审查的不同模式

大凡有宪法、实施宪法的国家，都确立了合宪性审查制度，只是具体的制度模式存在差别。

比如以美国为代表的以司法为中心的审查模式，由普通法院在审理具体案件过程中，附带地对作为案件审理依据的法律是否符合宪法进行审查。有的国家则采用专门机构审查的模式。这类模式大致又分两种情况，以德国的宪法法院制度和法国的宪法委员会制度为典型代表。德国在普通法院系统外设立宪法法院来专门处理宪法事案，宪法法院是独立且具权威性的机构，分两个法庭，既能审核新出台的法律是否符合宪法，同时也直接受理公民的宪法诉讼，兼具司法和政治的双重属性。法国的宪法委员会，是专门设立的行使监督宪法实施权力的机构。法国宪法委员会不属于三权分立理论中的司法权范畴，是立法权、行政权和司法权之外的独立超然的国家机构，其职能主要是在事前审查议会通过的法案是否合宪，还包括监督议员、总统选举的合法性，裁决政府与议会之间的权限争议等。宪法委员会的裁决对所有公权力机构均有约束力。2008年法国通过修宪，增加规定法院在审理案件的过程中，如果认为案件审理依据的法律违反宪法，有权向宪法委员会提出审查请求。由此赋予案件当事人和审理法院启动合宪性审查的主体资格，把具体案件的审理和宪法委员会的审查衔接起来。再就是以中国等社会主义国家为代表的代议机关审查模式，由作为民意代表机关的国家权力机关或者立法机关审查法律文件或具体行为是否符合宪法。

各国宪法审查模式的不同主要与一国国情、政治、司法传统等有关。美国的模式源于它三权分立相互制衡和司法优先的传统，德国、法国在普通法院之外设立专门的宪法审查机构，与这些国家历史上司法权不够强大，议会地位突出等因素有关。

4.符合中国国情和制度结构的宪法实施与合宪性审查模式正在探索中

我们关于设立合宪性审查机构的讨论，可追溯到1980年9月，修改制定“八二宪法”之际。“是否设立专门的机构来保障宪法实施，从修宪开始到最后通过宪法修改草案，一直是讨论最热烈的一个问题。”(26)全国人大常委会原副委员长王汉斌在提到1978年和1982年宪法修改时言及。转引自秦前红：《2018年宪法修改与新时代中国法治的发展》，《人大研究》，2018年第11期，第6页。

实践中，我们推动宪法实施的探索有两条路径：一是通过宪法性诉讼，促使宪法在司法中适用；二是通过个案推动全国人大常委会启动现有制度中隐含的合宪性审查程序。

中国法院很少、但也曾有过几次直接引用宪法裁判案件的情况。包括曾被冠以“宪法司法化第一案”的齐玉岺案。针对该案，2001年最高院作出《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》，成为推动宪法司法适用的一种努力和尝试。但是依据宪法，宪法解释权专属于全国人大常委会，法院没有解释宪法的权力，法院适用宪法也没有明确的宪法法律依据。所以，法院在审理案件时能否直接适用宪法仍存在理论上的争议和制度上的障碍。最高院后又发布公告，废止了齐玉岺案的批复。

现行宪法确定了一切法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触的合宪性原则，明确全国人大及其常委会有权改变和撤销不符合宪法的规范性文件。宪法第62条规定，“全国人民代表大会行使下列职权：(一)修改宪法；(二)监督宪法的实施；……(十二)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。第67条：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：(一)解释宪法，监督宪法的实施；……(六)监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；(八)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。全国人大及其常委会拥有广泛、重要的权力，包括修宪权、宪法解释权和宪法实施监督权，是宪法实施监督的“第一责任者”。

1998年，全国人大常委会的工作报告指出：“对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，是全国人大常委会的一项重要职权”。具体程序主要规定在立法法中。2000年通过、于2015年修改的《立法法》，是一部规范立法活动的法律，确立了法规备案审查制度，规定对法规规章是否符合宪法法律进行审查，包括第90条的规定(修改后的第99条)，初步建构起合宪性审查的一种模式。

2003年“孙志刚事件”发生后，即有学者依据立法法90条等的相关规定，向全国人大常委会提出书面申请，要求启动特别调查程序，审查孙志刚事件以及作为收容遣送制度依据的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的合宪性问题。最终，政府自我纠错，国务院发布国务院令，施行新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，1982年5月国务院发布的收容遣送办法同时废止。新办法提出了新的自愿救助的原则，取消了强制手段。但这一纠错过程中，立法法规定的法规审查程序和通道并没有被激活。严格意义上，中国尚无直接适用宪法作出违宪判断的先例，作为有权机关，全国人大及其常委会一直以来是秉持一种审慎谦抑的立场。

2004年，全国人大常委会在法制工作委员会下设立了专门的法规审查备案机构，专门负责各类立法及司法解释的审查工作，取得了一定的成绩。2005年全国人大常委会修改了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，同年制定《司法解释备案审查工作程序》，进一步完善了审查制度的运作机制(27)全国人大常委会基于备案审查制度展开的主动审查，采取的是柔性化的内部沟通协商方式，尚属内部的工作机制。。

四中全会提出：完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

2015年立法法修改，进一步规范了立法权。此次修改将第五章“适用与备案”改为“适用与备案审查”，增加了有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，以及审查申请人反馈与公开机制等内容，重申了全国人大及其常委会的宪法实施监督权。

十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。

2017 年 12 月，全国人大常委会首次审议了全国人大常委会法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告。

2018 年 3 月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，将全国人大的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。6 月 22 日，全国人大常委会又通过《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，规定原“法律委员会”的职责由宪法和法律委员会承担，明确“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。

“合宪性审查”首次写入党的文件以及决定由“宪法和法律委员会”肩负起合宪性审查工作，表明向依宪治国迈出关键一步，增强了宪法实施与监督的专门性、专业性和权威性，对于深入推进合宪性审查工作，推进全面依法治国具有重大意义。

合宪性审查是保障宪法实施的重要制度安排，但是具体的制度模式因国情、传统和制度结构的不同而呈现出不同的样态。不能简单的用西方的宪法理论、价值观来衡量评价中国的宪法与宪法实践。纵观各国宪法的实施，合宪性审查制度的确立都经历了一个历史过程。我们宪法实施的原理和机制不同于其他国家，有自己独特的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。我国宪法实施从通过立法实施宪法，发展到合宪性审查，已经走出单一且过度政治化的实施模式，形成政治化实施和法律化实施有效互动、双向建构的阶段。宪法政治化的实施构成法律化实施的推动力，也为法律化实施提供政治权威保障；同时通过制度发展演变，政治化实施的经验和方式逐渐被法律系统吸纳，演变为常态化的实施机制和法律程序(28)参见翟国强：《中国宪法实施的理论逻辑与实践发展》，《法学论坛》，2018年第5期。。当下，有必要整合现有的制度，如激活立法法等制度资源，加强备案审查制度和能力建设，利用法院系统内部的“案例请示制度”对接全国人大的现有制度等(29)林来梵：《转型期宪法的实施形态》，《比较法研究》，2014年第4期，第38页。，根植中国现实、解决中国问题的宪法实施制度与合宪性审查模式正在探索中。