清代州县廉政问题研究及启示——以清代州县衙门的人员构成为例

吕 威

（长春职业技术学院，吉林 长春 130033）

权力时刻都面临着被侵蚀的危险，中国古代廉政问题始终是一个无法回避的问题，基层吏治状况更是如此。因为基层官吏直接面向帝国的百姓，是帝国在民间的官方代表。他们的贪廉与否，直接关乎百姓对国家的态度，是国家最根本的基础，他们的贪腐，直接导致百姓“由是疑役者疑官”，笔者在大量收集资料的基础上，以州县官吏构成为研究对象，探讨清代基层廉政问题。

一、清代州县官吏贪腐概况

“升官发财”“千里为官只为财”以及“三年清知府，十万雪花银”等俗语、谣谚，是明清官场腐败的真实写照。有学者统计发现，有清一代二百六十八年，仅一、二品大员贪腐的案件共计一百零八件，其中被判刑的一、二品官员共一百五十七人，最后被判处斩立决的六十八人，斩监候的四十七人，受到其他刑事处罚的四十二人。①乾隆四十六年甘肃王亶贪腐案牵扯官员达一百二十多人，五十六人被正法，其中总督、巡抚、布政使各一人，知府、道员五人，同知、知州八人，通判一人，知县达三十五人，县丞三人。②

其实，清朝统治者很早就意识到问题的严重性，据《清圣祖实录》的记载，顺治曾告诫都察院：“治国安民，首在严惩贪官。大贪官员，问罪至应死者，遇赦不宥。”其后四年，又谕刑部：“贪官蠹国害民，最为可恨，虽经革职拟罪，犹得享用贪资，以致贪风不息。嗣后内外大官员，凡受赃十两以上者，俱籍没其家产入官，并依法官罪。”康熙告谕大臣：“朕观自古帝王与不肖大臣，正法者颇多，今没有贪污之臣，朕得其实，亦必置之重典。”“凡别项人犯尚可宽宥，贪官之罪，断不可宽。”乾隆皇帝指出：“劣员多留一日，则民多受一日之残，国多受一日之蠹。”③

大致可以这样概括清代吏治：“大体说来，顺治朝执法严酷，康熙朝倾向宽松，雍正朝曾大力加以整顿裁革，并取得一时性的效果，乾隆摇摆于宽严之间，而晚期自然流于放纵。”④嘉庆、道光朝以后，国势日衰已成定局，与此同时，皇权式微，廉政建设问题日渐突出；到了晚清，吏治腐败已难以遏制。

二、州县官吏贪腐原因分析。

清代州县官吏贪腐，原因较多，既有政治层面的原因，也有经济方面的原因，还与制度的设计有关，但其州县的人员构成，也是一个不容忽视的重要环节。

就清代州县政府的人员构成来看，印证了瞿同祖先生的“一人政府”的论断，州县的长官，知州或知县是皇帝在地方的“全权”代表，清政府严格控制其他组成人员数量，除知州或知县以外，还有幕宾、书吏、长随等。⑤清政府规定了州衙门典吏额为6—12 人，县衙人数更少，具体为2—12 人。⑥从制度层面上来看，这样的规定，使地方政府在官僚机构上确实符合精简的要求，也减轻了国家与地方政府的负担，避免了官僚机构臃肿的弊病。⑦

清政府只所以如此限制州县衙门构成人员，是因为受到了体制与税收瓶颈的约束：减少帝国官员，既是出于集权控制的需要，也是降低行政成本的需要。具体而言，胥吏、衙役身份低贱，薪资不高，人员又少，政府负担轻；幕友纯属官员的私人智囊，国家不担负任何薪资待遇。压缩州县衙门构成人员完全是出于减轻国家负担的需要。

问题是，据学者研究，清代每个州县的人口都20 万左右，⑧州县官吏精简到如此，能否适应当时帝国统治的实际需要呢？从现有的资料来看，这仅仅是官方的规定，属于一厢情愿。

我们从知县或知州的实际情况来考察就会发现，州县官是经由科举途径选拔出来的帝国官员，由于科举考试的导向性，导致州县官缺乏行政实务经验，也缺乏法律专门知识，难以胜任司法审判工作，从而导致了黄仁宇所谓的“个人道德之长仍不能补救组织和技术之短”⑨的现实问题。法国学者魏丕信也认为：“在中国正式的官僚机构中，没有专业职员，政府只是由那些负责‘全权’的官员组成，或者换句话说，是由‘通才’组成的。”⑩

另外，清代官员任职，实行回避制度，即地方官员不能在本省任职。顺治十二年规定，“在外督抚以下，杂职以上，均各回避本省。”⑪袁守定说：“州县以一身辗转于催科、词讼、簿书、期会之间，事如蝟集，应接不暇，八面受敌，神耗力竭，犹不足以胜之”⑫，州县牧令一人，在一个完全陌生的地方，既要承担税费的催缴，还要承担案件的审理，也要负责各种档案的管理等等，神耗力竭，实在分身乏术，不得不求助于胥吏、衙役的帮忙，解决州县牧令庶务蝟集的困扰。

胥吏数量众多，远远超出官方的明确规定。清初侯方域曾做到一个计算，“今天下大县以千数，县吏胥三百，是千县则三十万也。”⑬到了晚清，吏役泛滥的状况更为严峻，有“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”⑭之说。这一数字并非夸张，清末刘衡曾谈到，自己初到巴县上任时，一个小小的县衙，衙役居然多达七千余人。⑮“虽然清代掌印官的数量大致没有发生变化，但是如果将‘未入流’的官员和非正式的政府机构纳入整个国家机器范围来考虑，那么，我们可以说国家机器在扩大，其规模至少与人口增长及经济增长得保持同步。”⑯‘掌印官’指州县长官，是朝廷正式任命的官员。‘未入流’官员，包括了地方政府中的胥吏、衙役等下层人员以及地方官员的私属人员――幕友、长随、和家人。

清人邵晋涵曾说：“今之吏治，三种人为之，官拥虚名而已，三种人者，幕宾、书吏、长随也。诚哉言乎！官之为治，必不能离此三种人，而此在种人者，邪正相错。求端人于幕宾，已什不四五，书吏间知守法，然视用之者以为转移，至长随则罔知义理，唯利是图，倚为腹心，鲜不偾事，而官声之玷，尤在司阍。”⑰依邵晋涵的观点来看，州县牧令，徒具虚名，幕宾、书吏、长随才是州县的真正掌权者。

州县长官所招募的胥吏一般都来自于当地，有些甚至是世代盘踞衙门，这些人不仅熟知衙门运作的奥妙，熟知当地社会复杂情形，并且与这个乡土社会有着千丝万缕的人际关系。如《红楼梦》中的《葫芦们判断葫芦案》中，一个世故的、熟悉官场内幕的差吏，帮助主子出谋划策，左右判决，询私枉法，使真正的凶手逍遥法外。

胥吏、衙役在充当国家治理力量的同时，也成为帝国贪腐的主要力量。清人汪辉祖为了避免胥吏贪腐，告诫州县长官：“事无钜细，权操在手，则人我有。若胸无成见，听人主张，将用亲而亲官，用友而友官，用长随吏役，而长随吏役无一非官。人人有权，即人人做官，势必尾大不掉，官如傀儡，稍加约束，人转难堪，甚有挟其短长者矣。国人知有（禾+六+（展去尸））侯、华阳，而不知有王，速败之道也。故曰：官须自做。”⑱

这些政府规定之外的衙门组成人员的“束修”来自州县官的俸禄，而州县官的法定俸禄有限，每月充其量也只有三两银子，只够州县官一家粗粮、兼喂马匹五六天的开销⑲。而州县长官聘请的人员，尤其是为其出谋划策，帮其审理刑、民案件、负责田粮牧谷的师爷，其束修少则数十两银子，多则数百两银子，较之州县官吏的俸禄多出数倍。

因此，不论是知州还是知县，其合法收入都不足以支付雇佣的人员束修，只能假借朝廷的各种名目大肆增加各种耗羡，将负担转嫁到百姓头上；而其雇佣的胥吏、长随的收入更是微乎其微，因此，他们便利用手中权力，大肆勒索百姓。从这个角度上来说，清代州县衙门的贪腐，具有必然性。这导致了衙门普遍存在并且不可遏止的腐败现象。

三、清代州县吏治的现代启示

就清代州县衙门构成与贪腐情况来看，值得反省，以下从三个方面就清代州县官吏角度进行分析：

（一）提高公务人员的待遇

从清代州县衙门贪腐情况来看，从事公务的人员，不论是纳入国家财政范围的官员，还是未纳入财政范围的胥吏、长随，其合法收入都较低，无法进行扩大再生产，无法过上一个体面人应有的生活状态，这就为权力寻租创造了一种可能。在当代，我们不能对公务人员提出过高的道德标准，进行道德绑架，从而牺牲公务人员的个人利益。虽然高薪不一定有“养廉”的结果，低薪也不一定无“清官”，但是，基于人性的局限，低薪往往成为诱发官吏贪腐的一个重要原因。不能期望当其他行业的人都大把挣钱，并享受着丰富的社会资源的时候，却要求公务人员守着权力，拿着低薪，而心甘情愿地做孺子牛。要保证公务人同的薪金处于一个相对较高，并令许多行业羡慕的水平。也正因为认识到低薪造成的严重危害，雍正元年，清政府开始在湖南、山西两省实行提解“耗羡”，以此支给各级官吏“养廉银”，其数量往往要比官员的正常俸禄多出数十倍；其后，逐步推广。这一做法，在一定程度上缓解了州县衙门贪腐问题，但因并未从根本上解决低薪问题，州县贪腐问题很快就又死灰复燃

（二）简政放权，减少官员贪腐机会

从清代州县贪腐情况来看，州县编外胥吏、衙役人员过多。虽然大清会典要求州县胥吏典吏最多不能超过十二人，但具体人数远远超过这一规定，少者也有数百人，多者更达数千人。这一方面说明清代州县衙门统摄具体事务过多，处处设卡，借机向百姓敛财；另一方面，也必然造成地方百姓财政负担过重。因此，我们要改进社会服务思路，政府作为权力的行使者，要简政放权，精减机构，对那些可能通过社会自律性机构进行自我约束管理的事务，要放权于社会。避免出现正处级动物园、正县级风景区的遍地开花。减少不必要的行政管理环节，就能减少权力寻租的机会，贪腐现象也会随之减少。

（三）加强官员的廉政考核机制，降低贪腐机率

清初，对官员的考课，自康熙四年(1665 年)开始废止考满法，实行京察与大计。京察考核分称职、勤职、供职三等。京察标准为“四格”、“八法”。“四格”即才、守、政、年，“才则或长或平或短，守则或廉或平或贪，政则或勤或平或怠，年则或青或中或老。”⑳四格法以守考廉。“八法”即贪、酷、罢软、不谨、年老、有疾、才力不及、浮躁。贪、酷革职提问，罢软、不谨革职，年老、有疾休致，才力不及、浮躁者降调。大计是指对外官的考课，三年一次。布政使、按察使由督抚考后，送吏部会府具题造册，通行审察，然后上报皇帝，府尹以下州县以上官员，由督抚与吏部会核后上报皇帝；州县官员例由州、县正官申送本抚、道考核，咨达部、院。㉑大计考课结果有卓异与供职两等，其标准援用京察的“四格”、“八法”。可以说，清初吏相对清廉，这是国家认真执行廉政考核的结果。因此，要建设系统的官员考核机制，要将官员的廉政与否作为官员仕途升迁的重要指标。要严格执行具体规定，防止流于形式，通过制度的推进来保障廉政建设。

注 释：

①牛创平、牛翼青.清代一、二品官员经济犯罪案件实录[M].中国法制出版社，2000 年，第1 页。

②《清实录?高宗纯皇帝实录（一五）》[M].卷一千一百四十，中华书局，1985 年影印本。

③《清朝通志?刑法略》卷七十八。

④韦庆远:论清代官场的陋规[J].参见韦庆远.明清史新析[M].中国社会科学出版社1995 年版,第275 页。

⑤[清]汪辉祖.学治臆说·学治续说[M].“用人不易条”，辽宁教育出版社,1998.第93--94 页。

⑥[清].伊桑阿等纂修《大清会典》（康熙朝）卷15《吏部十三·吏员》，王云五主编.近代中国史料丛刊三编[M].第72 辑，台湾：文海出版社，1992，612--613 页。

⑦美国学者韩格理对此做了一个比较：清政府于1899年编修的《大清会典》共有额设官员2 万，当时人口4.5 亿，平均2 万人约有1 名官员；加上15 万协助官员的师爷、胥吏、衙役和长随等，平均1 万人只有3 名政府的公家仆人。而法国在1665 年，人口为2000 万，每500 人约有1 名官员；1789年前夕，人口4000 万，科层官员（包括小城书记和城门守卫）30 万，每1000 人约有7.5 名官员。欧洲国家19—20 世纪之交的人员与官员的比例是1000 人约有20—30 名官员，远远高于中国的官员比例。

⑧另见[德]马克斯·韦伯著.儒教与道教[M].洪天富译,江苏人民出版社1993 年版,第60 页。

⑨[美]黄仁宇.万历十五年[M]，中华书局，1982 年版，第135 页。

⑩[法]魏丕信.18 世纪中国官僚制度与荒政[M],徐建青译，江苏人民出版社2003 年。