论生态补偿制度的二元性

引发生态补偿中生态损害减轻行为的前置性环境保护义务有普遍环境保护义务与特殊环境保护义务两种类型。前置性义务的二元性导致生态补偿制度的二元性。生态补偿制度应被区分为普遍义务生态补偿和特殊义务生态补偿两种类型。二者在前置性环境保护义务属性、基本原则、法律关系主体、内容、是否包含经济补偿等若干法律属性方面存在明显差异。对二者法律属性差异的准确认知可以为生态补偿制度设计与实践提供有效的法律框架与法律分析工具。

一、问题的提出

在中国的政策、法律与理论语境中，生态补偿概念指向两种行为：第一种是“生态损害减轻行为”或者称之为“生态修复行为”，是指直接或间接从事生态损害减轻工程的行为。它之所以产生是因为前置性环境保护义务的存在。第二种是对从事生态损害减轻行为的主体进行经济补偿的行为。我国学界和政策界对生态补偿制度的认知有一处重要缺陷，即尚未认识到不同情形下“生态损害减轻行为”的前置性义务具有法律属性上的差异，更为重要的是这种差异决定的生态补偿制度的二元性。

生态补偿涉及两种不同的前置性义务：分别为普遍环境保护义务和特殊环境保护义务。普遍环境保护义务，即环境法律法规对所有环境行为主体所规定的一般性的环境保护义务，这种义务所对应的环境保护水平是强制性底线。“谁污染谁治理”的环境法基本原则就是基于此种义务，违反这种义务会引发环境治理的当然责任，而履行这种环境保护义务则是对全部环境行为主体的普遍要求，因此被称为普遍环境保护义务；特殊环境保护义务所对应的环境保护的水平是高于第一类环境保护义务所对应的水平的。这意味着，履行特殊环境保护义务的主体付出的努力要高于普遍环境保护义务的水平。

前置性义务属性的二元性决定了生态补偿制度的二元性。生态补偿制度并非仅仅服务于纯粹生态目的，和其他所有法律制度一样，它同样负载正义功能。环境正义要求生态补偿制度实现法律关系主体权利义务的统一与协调。生态补偿前置性义务的不同决定了在具体的生态补偿中实现环境正义的要求和方式也会不同。前置性义务属性的二元性决定了它们对应的两种生态补偿在法律关系性质、法律关系的主体和内容、适用的法律原则、强制力大小、是否包含经济补偿等方面存在关键性差异，从而形成了两种不同的子生态补偿制度，即普遍义务生态补偿与特殊义务生态补偿两种类型。

由于没有深刻认识生态补偿制度的二元性结构与内涵，生态补偿法律制度的设计一直缺少具体和详细的法律指引，对于具体制度安排的合理性判断一直缺少可操作性的法律标准。具体的问题包括：如何确定生态补偿法律关系主体及其权利义务关系、能否以及如何在生态补偿机制中引入市场机制、何种情形下应该给予金钱补偿、生态补偿中政府角色如何定位、如何确定生态补偿基金的来源、如何判断生态补偿机制的设计满足环境正义要求等等问题。

为此，本研究将以前置性义务属性为基础对生态补偿制度的二元性进行论证和展释，并结合国内外立法例与案例进行分析说明，以期为我国的生态补偿的政策制定、立法与实践提供有效的法律分析框架和工具。

二、普遍义务生态补偿

普遍义务生态补偿的实践定义是指由严重违背普遍环境保护义务的行为主体采取针对性的生态损害减轻工程进行环境治理的行为和法律制度的总称。它发生的典型情形包括工程建设、湿地利用、农业生产、资源利用、大规模生态损害事故等，这些情形的共同特征是责任主体的环境影响行为对生态存在着程度较大的直接破坏，因此需要进行专门性的生态损害减轻工程。

生态损害减轻（Mitigation）措施在实践中主要包含三种具体方式：一是避免生态损害的发生，这种方式主要应用于工程建设，通过提供替代性方案取代会造成影响的建设方案；二是减轻生态损害的程度，例如在高速公路的规划、建设以及运营当中，通过高速路周边生态管理、野生动物通道、生态通道等措施使生态的损害减轻到可行的最低程度［1］(P41-51)；三是进行生态修复，包括现场的损害修复和另外择地的生态再造。

普遍义务生态补偿具有三大特点。

第一，此种生态补偿中生态损害减轻行为的前置性义务是普遍环境保护义务。普遍环境保护义务是指所有的环境行为主体都要履行的维护环境法规确定的生态质量水平的义务。例如，生态湿地或者生态保护区的法定保护标准划定了法定的生态损害底线，任何从事环境影响行为的主体都有义务达到此底线，这种义务就是普遍环境保护义务。如果突破了此底线，环境正义就要求生态损害主体承担环境法上治理生态损害的责任。

第二，此种生态补偿所遵循的原则是“污染者付费（治理）”（又称谁污染谁治理）和“生态损害底线”原则。进行生态损害减轻行为的主体并不能够得到经济上的补偿。

第三，此种生态补偿中的主体是生态补偿责任主体和环境行政机关（职权主体），二者之间形成环境行政法上的法律关系。前者以直接履行或者代履行的方式承担生态补偿的行政责任，后者负责行政监管。

按照突破生态保护底线行为是合法还是非法，普遍义务生态补偿分为两种：污染事故引发的普遍义务生态补偿；生产建设引发的普遍义务生态补偿。二者的共同特点是作为其原因的生态破坏行为突破了生态保护的底线。不同点在于，对于前者而言，污染者的生态破坏行为是被环境法律所禁止的，污染行为发生的时候也是违法行为发生的时候。对于后者而言，在特定情况下，由于社会发展的重大需要。生产建设项目主体的生态破坏行为是被法律所允许的，但生态底线并没有实质性降低，环境法为这种行为也设定了进行生态损害减轻行为的法律责任。

（一）污染事故引发的普遍义务生态补偿

环境污染事故是违反普遍环境保护义务的典型情形。对环境污染事故造成的环境损害所进行的生态补偿就是一种普遍义务生态补偿。根据“谁污染谁治理”原则，环境污染事故责任主体是进行这项生态损害减轻工作的当然主体。它可以自己完成生态损害减轻工程，也可以通过代履行的方式完成，后者更为经常。责任主体支付生态损害赔偿金（完成此项生态损害减轻工程所需的资金），由主管机关负责资金使用并主持生态损害减轻工程。

中共中央办公厅国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中所指的“生态环境损害赔偿制度”就是污染事故引发的普遍义务生态补偿。方案中规定的依法追究生态环境损害赔偿责任的情形包括：“发生较大及以上突发环境事件的；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；发生其他严重影响生态环境事件的。”

康菲溢油事故是一个典型的污染事故引发的普遍义务生态补偿案例。在调查处理阶段，国家海洋局北海分局与溢油事故责任主体康菲公司和中海油共同签订了海洋生态损害赔偿补偿协议。康菲公司和中海油总计支付16.83亿元人民币,这些款项将用于渤海海洋生态建设与环境保护、渤海入海石油类污染物减排、受损海洋生境修复、溢油对海洋生态影响的监测和研究等。康菲和中海油支付生态损害赔偿金的行为就是以间接的方式履行生态损害减轻责任的行为。

与此相似的一起国外案例是发生在美国墨西哥湾漏油案［2］。英国石油公司租赁的海上石油钻井平台2010年4月在墨西哥湾水域发生爆炸并沉没，此次事故导致了美国历史上最严重的漏油事件，对附近海域的生态环境造成了巨大的损害。事后，英国石油公司就事故造成的生态损害支付了巨额的修复费用。这也是一个通过间接方式履行普遍义务生态补偿责任的案例。

（二）生产建设引发的普遍义务生态补偿

普遍义务生态补偿中，除了污染事故外，其他的情形都可以归入生产建设行为引发的普遍义务生态补偿，如在工程建设、湿地利用、农业生产、资源利用等情形中。这些行为对环境造成的损害其实违反了应然的普遍环境保护义务，但是由于社会发展需要，这些生产建设行为依然被许可。但是，生态保护的底线并没有因为这些行为得到了许可而降低。这种被“允许”的环境行为所造成的损害依然带有相应的法律后果，相关责任主体需要对这种被允许造成的环境损害承担损害减轻的责任。有关此种生态补偿存在丰富的国内外立法例和案例。

1.欧盟法的“环境补偿措施”（Environmental Compensation Measures）。在欧盟立法中，环境影响评价指令（The Environmental Impact Assessment Directive 85/337/EEG,97/11/EG)、鸟类指令（The Bird Directive 79/409/EEG)以及栖息地指令（The Habitat Directive 92/43/EEG）共同为“环境补偿措施”构筑起法律框架。“环境补偿措施”就是本文所指的生产建设引发的普遍义务生态补偿。欧盟“环境影响评价指令的5(3)条规定，项目的开发者应该提供关于项目的信息以及对于设想的用来避免、减轻甚至补救重要的负面影响的措施”［3］(P204-226)。“栖息地指令的6（4）条规定，一个会给‘欧盟2000自然保护网’①造成负面影响的规划或者项目必须被执行，那么环境补偿措施就是必须的。”［3］(P204-226)“环境补偿措施的目的是为了有效地抵消对保护区的负面影响。”［3］(P204-226)

作为欧盟的重要成员，德国的国内法律中也规定了“环境补偿措施”，其原则为“补偿原则”（Compensation Principle）或者“影响减轻原则”（Impact Mitigation Principle）。此项原则是为了在规划与项目建设过程中保存和发展自然与地理景观的功能，通过补偿的措施，达到建设与发展项目实现后自然与地理景观不变的目的。［3］(P204-226)此项措施随后被纳入德国联邦自然保护法中（Federal Nature Conservation Act）［4］(P49-53)，并被认为是德国环境政策中“污染者支付”原则的体现。根据影响减轻原则，如果在建设项目中，对自然和地理景观损害无法避免，污染者应当首先减轻此种损害，然后对无法减轻的损害采取补偿手段。［4］(P49-53)

2.美国水生态保护中的生态补偿。在美国，针对水生态环境的普遍义务生态补偿是美国联邦水法的排污许可制度中的一部分。美国《清洁水法》第404条设立了美国水域内排放疏浚或者填充性物质的许可制度。此制度规制范围内的活动包括发展性填埋、水源工程（大坝与堤坝）、基础设施建设（例如机场与高速路）以及矿业工程。这项制度的生态补偿要求包含两方面，对于“任何被许可的排放给湿地、水流和其他水资源造成的负面影响都必须被避免并被减少到可行的最小程度。对于任何无法被避免的影响，都需要补偿性减轻措施来替代湿地和水资源的损失”［5］。后者被称为“补偿性减轻”（Compensatory Mitigation）。补偿性减轻的措施可通过四种手段实现：对于先前存在的湿地和其他水地的复原；对于现存水生境功能的增强；新的水生境的建立；对于现有水生境的保存。

有三种机制可以提供补偿性减轻：排污许可人负责机制、减轻银行机制及减轻费用代替机制。排污许可人负责机制最为传统，比例也最大。后两种机制的共同特点在于补偿责任被转移给第三方，由第三方代替排污许可人从事生态损害减轻行为。无论是对于水生态损害的避免减少，还是补偿性减轻，都是基于美国联邦水法恢复和维护国家水域的化学、物理以及生物完整性的目标。［5］这个目标为所有水环境下的排放行为设定了普遍的环境保护义务，并且，重要的是它的效力及于获得许可的排放行为。排放主体不会因为获得许可而被赦免普遍的环境保护义务，他们还是必须通过专门的生态损害减轻工程来抵消所造成的水生态损害。

3.农业“复合合规”政策。“复合合规”（Cross Compliance）是对那些要求农业生产者只有符合环境标准方有资格获得补贴的政策统称。［6］传统的农业补贴政策是对农业产量与补贴二者进行关联，借助产量与补贴之间的利益安排实现政策目的。“复合合规”型的农业政策添加环境保护要求，将其直接与补贴相联系，形成农业生产绿色经济激励。［6］复合合规农业政策要求农业生产者必须以某种系统性减轻生态损害的方式进行农业生产才可以获得农业补贴，提高了农业补贴的门槛。

1985年修改的美国食品安全法增添“生态保护合规”规定（Conservation Compliance Provision），这项规定包含高度易被侵蚀土地保护（Highly Erodible Land Conservation）和湿地保护（Wetland Conservation）的内容。前者要求，作为获得联邦农业计划优待利益的资格前提，耕种美国农业部所定义的特别容易受侵蚀土地的农民和农场主必须实施经过批准的土地保持计划。［7］后者要求，作为获得联邦农业计划优待利益的资格前提，农业生产者不能够在“已被转换湿地”（Converted Wetlands）上耕种或者为了农业种植而转换湿地。［8］“生态保护合规”所涉及的联邦农业计划优待利益的项目包括：来自联邦农业部农场服务局的贷款与灾害救助支付；自然资源保护办公室与农场服务局保护项目中的优待利益；联邦农作物保险费补贴。［8］

2005年，欧盟通过立法使复合合规政策成为欧盟范围内的强制性农业政策。［9］此项政策通过环境、食品安全、动物与植物健康以及动物福利方面的基本标准和保持土地良好的农业与环境状态的要求，将补贴与农业生产者合规行为加以联系，所有农业补贴的获得必须以符合复合合规政策为前提。复合合规政策下的生态保护要求仍然是欧盟生态农业措施中的基线要求，也即遵循污染者付费原则，农业生产者需要承担履行此项强制义务的成本。

“复合合规”是普遍义务生态补偿的一种类型。首先，相比之前，复合合规政策提高了农业生产者的普遍性环境保护义务水平，但依然属于普遍环境保护义务，是农业生产者都必须履行的。其次，虽然农业生产会造成环保底线被突破，但是由于农业生产的重要性，它依然被允许，只是农业生产的主体必须采取法定的生态损害减轻措施来弥补生态损害。这体现出生产建设引发的生态补偿的特点。最后，它遵循“谁污染谁治理原则”。复合合规下的补贴不是针对生态损害减轻行为的额外补偿。相比之前，复合合规政策将满足生态要求增加为获得原有农业补贴的条件，补贴没有增加，但获得补贴的难度增加了。农业生产者需自己承担因生态损害减轻行为而付出的成本。

另外，复合合规下的生态补偿责任具有行政法上的强制性。在欧盟法律中，复合合规是强制性的。虽然在美国，这项义务是选择性的，理论上农业生产者可以在“合规并获得补贴”与“不合规并失去补贴”之间自由选择，但实际上农业生产者并没有太多选择权。因为，农业补贴与农业生产者之间利益关系紧密，丧失农业补贴是农业生产者的极大损失。这些实践因素决定了在美国生态补偿义务是准强制性的。

4.我国生态资源补偿费制度。这项制度下，国家向因自然资源利用而对生态造成破坏的主体收取补偿费，作为生态损害减轻工程的费用。此费用非自然资源经济价值的对价，不是资源使用费，而是一种生态损害减轻责任的代履行方式。

早在1951年4月，西北军政委员会颁发的《西北区森林管理暂行办法的命令》中就已经规定，采伐林木时，“除向林主交纳山价外，并向林业主管机关或当地政府交纳育林费”［10］(P444)。1972年财政部、农林部联合制定并颁布的《育林基金管理暂行办法》标志着我国统一的育林基金制度的建立。［11］80年代，生态资源补偿费概念开始在与矿山开采相关的政策中出现。1983年的云南省开始了对矿山开采造成的生态破坏收取生态环境补偿费的实践，以昆阳磷矿为试点,每吨矿石提高30元,主要用于采矿区复土植被及其他生态破坏恢复治理。［12］之后，江苏、福建、广西等省、自治区都陆续开始征收生态资源补偿费。

5.我国环境影响评价制度中的生态补偿。我国环境影响评价制度中也存在着生产建设引发的普遍义务生态补偿。环境影响评价法第7条的规定，在涉及规划的环境影响评价方面，规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响做出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。该法第17条规定，“建设项目的环境影响报告书中应当包含：……(三)建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;(四)建设项目环境保护措施及其技术、经济论证……”。其中，“提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”和“建设项目环境保护措施及其技术、经济论证”就是附随规划项目的生态损害减轻行为。这些行为是获得规划许可的前提条件，以普遍环境保护义务为前提，属于污染者付费原则范畴。不同于上文所述农业复合合规政策的是，我国环境影响评价制度中尚未明确规定生态损害的底线即生态损害减轻的目标。

青藏铁路工程是典型的实践案例。尽管该工程取得了环境规划许可，但是相应的生态保护底线并没有被放弃，工程的责任主体依然需要对造成的生态损害承担减轻责任。在青藏铁路建设中，由于青藏地区的生态系统属于高寒生态系统，比较脆弱，自我恢复能力差。为了弥补工程建设对生态系统的损害，在工程建设中不仅采取了特殊的施工方法和材料，而且进行了更多的生态修复工作。

三、特殊义务生态补偿

特殊义务生态补偿是生态系统服务的需方为了鼓励生态系统服务的供方进行生态损害减轻工程，而对后者进行经济补偿的法律行为和制度的总称。这种生态补偿可以通过经济鼓励的方式促使环境行为主体采取更高水平的环境保护措施，在特定范围内把生态保护的水平提升到更高水准。它具有以下四大特点：第一，特殊义务生态补偿中生态损害减轻行为的做出并不是因为普遍的环境保护义务被违反的后果，而是因为环境政策法律或者合同安排的特殊环境保护义务。第二，特殊义务生态补偿的原则不是“污染者付费”，而是“环境公平”和“承担特殊环境保护义务的主体得益”原则。由于高于普遍义务的付出，从事生态损害减轻行为的主体获得物质上的补偿是此类生态补偿的典型特征之一。第三，由于此种生态补偿对应的环境保护义务并非强制性的普遍保护义务，而是普遍保护义务之外的额外义务，所以，此种义务在很多情况下是非强制的，而是自愿的。第四，此种生态补偿法律关系的主体包括从事生态损害减轻行为主体和对这种生态损害减轻行为进行经济补偿的主体，或者称之为生态系统服务的供方和需方。他们二者的法律关系具有行政法属性或者合同法属性。

根据义务来源不同，特殊义务生态补偿分为环境政策与法律安排的特殊义务生态补偿和合约安排的特殊义务生态补偿。

（一）环境政策与法律安排的特殊义务生态补偿

环境政策与法律规定的特殊义务生态补偿来源于环境政策或法律的规定，此种生态补偿经常表现出强制性，但不总是强制性的，在很多立法例中，此项义务是选择性的。无论是选择性的，还是强制性的，这种生态补偿都会通过财政转移支付对于承担特殊生态损害减轻义务主体进行经济补偿。政府代表生态系统服务的需方——生态补偿政策受益区域的全体人民，通过不同渠道从受益主体那里筹集所需资金，支付给承担了生态损害减轻行为的地区或者主体，以弥补他们因为承担了特殊的环境保护义务而承受的经济损失。由于是在环境政策与法律提供的制度框架下进行的，所以可以在较大的地域层面发挥作用，例如跨市、跨省的规模。欧盟的农业环境措施、我国的退耕还林工程和新安江流域生态补偿都是这类生态补偿的典型案例。

1.欧盟的农业环境措施（Agri-Environment Measures）。欧盟法律所规定的“农业环境措施”的目的是鼓励农业生产者采取更好的生态损害减轻措施来保护和增强他们土地上的环境。这项政策是自愿性参与的，而非强制的。依此政策，农业生产者与政府就农业环境措施承诺签订合同，而由于采取这些措施产生的成本和减少的收入由政府补偿。［13］(P188)此项目支持的农业环境措施的种类丰富，例如低强度放牧系统管理、综合农场管理和有机农业、地理与历史景观的维护（例如灌木篱笆、沟渠和树林）以及高价值栖息地和相关生物多样性的保存等。［14］(P14-15)

欧盟“农业环境措施”凸显出了特殊义务生态补偿的典型特征。这项政策下，生态损害减轻行为的前提并不是对环境保护的普遍义务的违反，而是对超出普遍环境义务水平的特殊义务的承担。农业生产领域的普遍环境保护义务体现为“一般性良好的农业生产措施”（Usual Good Farming Practice），“农业环境措施”要求比之更高的生态损害减轻措施。［13］(P188)基本原则由污染者付费原则变为“提供者得利原则”（Provider Gets Principle）。［15］

2.我国的退耕还林工程。迄今为止，我国规模最大的跨区域的特殊义务生态补偿实践是“退耕还林工程”。退耕还林工程要求将水土流失严重，沙化、盐碱化、石漠化严重的，生态地位重要、粮食产量低而不稳的耕地停止耕种，进行植树造林、恢复森林植被的工作。退耕还林工程包括两项内容：一是耕地停耕植树的生态修复工程；二是对退耕还林的主体进行经济补偿。之所以需要对于退耕还林的主体进行经济补偿，是因为退耕还林这项义务的属性的特殊性。退耕还林主体所承担的生态损害减轻工作并不是来源于环境法规定的普遍环境义务，而是由于退耕还林工程政策和法律的规定而施加的额外的环境保护义务。在生态退化地区的正常生活造成的生态损害并不违反环境法。

从宏观角度而言，此种生态补偿中的生态损害减轻工作主体是退耕还林的重点区域的省市，例如陕西、甘肃等西部重点省份。对于这些省份的经济补偿主要是依靠中央转移支付。根据受益者支付的原则，支付经济补偿的主体是受益的特定省份乃至全国人民，中央财政代表全国人民对于作出了特殊牺牲的西部省份进行经济补偿。从微观的角度观察，从事退耕还林工作的末端行为主体是农户，在退耕还林中，他们必然要作出牺牲，对他们进行的经济补偿体现为各种补助费和政策优惠。例如，依据《退耕还林条例》等法律法规和政策规定，国家无偿向退耕农户提供粮食、生活费补助，并对积极参与植树造林的民众提供种苗造林补助费。当然，由于退耕还林工程这样的国家政策性工程的天然属性，此类生态补偿中涉及的生态损害减轻义务常常具有行政强制性，至少是弱行政强制性。这是我国与欧盟的农业环境措施所不同的一点。

3.我国新安江流域生态补偿。新安江流域生态补偿是我国第一个跨省域生态补偿项目，以新安江流域的生态保护为目标。具体从事水生态损害减轻工作的最重要主体是安徽省，还包括浙江省部分地区，它们所承担水生态损害减轻义务并不是来自环境法上所规定的水环境保护普遍义务，而是一种特殊义务。这项义务是由财政部和环境保护部为实施新安江流域水环境补偿试点工作而专门制订的相关政策所确立的，例如2011年3月财政部、环保部印发《关于启动实施新安江流域水环境补偿试点工作的函》和同年9月财政部、环保部正式印发的《新安江流域水环境补偿试点实施方案》。由于出自政策与法律安排，和我国的退耕还林工程一样，新安江流域生态补偿中的特殊义务是强制性的。另外，新安江生态补偿项目的受益主体主要是浙江省，根据受益者支付原则，它是最重要的经济补偿支付主体。除此之外，中央政府也是一个非常重要的支付方。

（二）合约安排的特殊义务生态补偿

合约安排的特殊义务生态补偿中的生态损害减轻义务来自于当事人之间的合同约定，而非环境政策或者法律的规定。与此相对应，此种生态补偿中对于生态损害减轻义务主体进行“补偿”的资金大多来自于生态系统服务需方的自愿支付，而非政府通过财政手段进行的转移支付。美国罗德岛的食米鸟保护项目和墨西哥“生长的树”（Scolel Té）项目是典型案例。

1.美国罗德岛的食米鸟保护项目。在美国罗德岛的詹姆斯敦，农民们在他们的土地上收获干草的行为会破坏当地草地鸟类的栖息地，其中包含一种数量正在不断衰减的鸟类——食米鸟。每年第一次收割干草恰好会干扰食米鸟的筑巢过程，并且会破坏鸟蛋和杀死幼鸟。为了保护这种鸟类的生存条件和环境，来自罗德岛大学和生态资产市场公司的经济学家们从詹姆斯敦当地愿意帮助鸟类的居民那里募集资金。他们所收募集的资金足够补偿三个詹姆斯敦的农场因为减少他们每年的第一次干草收割的损失以及从其他途径获得干草的成本。通过这种补偿和支付，使得农场可以延迟对于干草的收割从而使得鸟儿们可以有充足的时间在草地筑巢而不会遭到干草收割活动的破坏。通过这种途径，农民们每年减少了一次干草收割机会，但是获得了相应的补偿，从而为鸟类的繁殖提供了时间［16］。

2.墨西哥“生长的树”（Scolel Té）项目。这个项目1997年始于墨西哥南部的恰帕斯省。自愿参与该项目的农户根据所处的环境与地理特点设计林地的再造方案，以增加林地的面积实现碳捕获。根据碳捕获量的大小，农民们可以从项目的生态气候基金里面获得相应的支付，以此作为自己碳存储量的补偿。生态气候基金来源于向私人组织出售自愿减排量（Voluntary Emissions Reduction）所获得的收益。购买碳排放量的用户主要来自发达国家，国际汽联就是客户之一。［17］(P249)这一项目的基础原则很显然是受益者支付原则，以碳信用额作为经济补偿的衡量标准。农户通过自愿作出牺牲提高农业生产的环境保护水平从而节省碳排放，将节省下的碳信用额出售给需方，需方的支付成为对于农户的经济补偿。由于碳循环的全球性特点，碳排放供需关系不受地域的限制，扩大了交易的地域范围，供需方之间交易关系的建立更加灵活。

四、结论

生态补偿的前置性义务分为普遍环境保护义务与特殊环境保护义务两种。二者的不同属性决定了它们分别引发的生态补偿中环境正义的实现需要不同的法律安排，由此决定生态补偿制度的二元性，即应区分为普遍义务生态补偿和特殊义务生态补偿两种不同的法律制度。二者法律属性上的重要差异包括：在不同的前置性义务背景下，二者适用不同的法律原则，前者遵循“污染者付费（治理）”和“生态损害底线”原则，后者遵循“承担特殊环境保护义务的主体得益”原则。因此，只有后者才会包含针对生态损害减轻工程主体的经济补偿行为。

二者法律关系的主体、属性和内容不同。前者的主体包括生态补偿责任主体（一般为行政相对人）和环境行政机关，二者之间形成环境行政法律关系。在这种法律关系中，生态补偿责任主体需要向拥有环境监管职权的环境行政机关负担生态损害减轻责任（以直接或间接方式），环境行政机关有权要求相关的生态补偿责任主体承担生态损害减轻的责任。这种责任也常被称为生态赔偿责任。但并不是所有包含生态损害减轻或者生态赔偿责任的情形都能够被称为生态补偿，后者的主体是生态系统服务的供方和需方，二者之间形成行政合同法律关系或民事合同法律关系。在这种法律关系中，生态系统服务的供方有义务进行生态损害减轻工程，同时有因此获得经济补偿的权利，而生态系统服务的需方有法定或者合同义务根据供方所提供的生态系统服务支付相应的经济补偿，并有权获得来自供方的生态系统服务供应。

二者强制力大小不同。普遍环境保护义务是强制性义务，对它的违反引发行政法上的责任；而特殊环境保护义务是由环境政策、法律或合同设定，具有强制性、任择性、约定性三种效力模式，总体而言属于强制力较为中和的义务。

总之，生态补偿制度是为了实现生态保护的目的而创制，但任何法律制度都以正义为内生目的，要求权利义务的均衡与协调。生态补偿中，环境正义目的与生态保护目的同具重要性，并且前者决定后者作为法律制度的可持续性。本文提出的生态补偿二元性以环境正义考量为基础，它可以为我们衡量生态补偿制度设计的合理性提供有效的法律尺度，是将生态补偿作为法律制度进行研究的基本框架和工具。

注释：

①欧盟2000自然保护网（Natura 2000 site）覆盖了欧盟18%的土地和几乎6%的海域，目的是为欧洲最有价值和遭受威胁的物种与栖息地提供保护。

②See 7 CFR Part 12。