“教授治校”之困：北洋政府时期大学评议会的教育立法嬗变及其制度局限

郭 强

(南京晓庄学院 教师教育学院，江苏 南京 211171)

辛亥革命推翻了清王朝，结束了几千年的封建专制统治。1912年1月1日，孙中山就职中华民国临时大总统，中国历史上第一个资产阶级共和国诞生。“这一时期，中国才真正开始致力于建立一种具有自治权和学术自由精神的现代大学。”(1)[加]许美德:《中国大学(1895-1995)：一个文化冲突的世纪》，许洁英主译，北京：教育科学出版社，2000年版，第68页。北洋政府时期，随着《大学令》《修正大学令》《国立大学校条例》的陆续颁布，作为大学最高权力机构的大学评议会制度，几经变化，唯一不变的是其教授治校的终极诉求。然而，纵观这一时期的三次教育立法，对教授评议员数量和比例限定的忽略和缺位，成为其根本的制度局限。这一制度局限也导致了教授治校制度无法根本实现。

一、《大学令》与大学评议会的立法确立

(一)民主共和：民初教育改革的制度之源

辛亥革命后，民主共和的观念深入人心。南京临时政府“在中国历史上首次采用各省代表投票方式选举国家元首——临时大总统、副总统、参议院正副议长等；以投票方式决定国家政务大事——与外国宣战、媾和、缔结条约等”(2)张宪文:《辛亥前后孙中山建设现代国家的理论与实践》，《历史档案》，2004年第4期。。3月11日，中国第一部资产阶级性质的宪法——《中华民国临时约法》取代《中华民国临时政府组织大纲》颁布并施行，规定从国家元首选举到具体国家政务决策，均采用投票的方式进行，确立了“代议民主共和政体”。

“教育既兴，然后男女可望平权。女界平权，然后可成此共和民国。”(3)中国社会科学院近代史研究所：《孙中山全集》(第二卷)，北京：中华书局，1982年版，第358页。一贯重视教育的孙中山任命蔡元培为中华民国第一任教育总长，主导民国初期教育改革。在蔡元培的主持下，教育按照“民主共和”精神重新进行设计，一场以建立和实现中国国情的资本主义新教育为目标的传统教育改革运动应运而生。1912年9月，壬子学制公布，之后包括《大学令》在内的各类学校法令和规程陆续颁布，对新学制有所补充和修改，即壬子癸丑学制。作为民主共和制度下教育改革的产物，壬子癸丑学制是中国近代第一个资产阶级性质的学制，在教育史上有着重要的意义。

(二)《大学令》：评议会制度立法确立的标志

蔡元培不仅是民初教育改革的主导者，也是《大学令》起草和出台的关键人之一。《大学令》是由蔡元培提出拟定，并交由专门负责大学教育的专门教育司下设的第一科科长王云五等负责起草，再经蔡元培等修改定稿(4)李露:《中国近代教育立法研究》，桂林：广西师范大学出版社，2001年版，第242页，第30页。。蔡元培在其《我在教育界的经验》一文中谈到：“我的兴趣，偏于高等教育，就在高等教育上多参加一点意见罢了。”(5)高平叔:《蔡元培教育论著选》，北京：人民教育出版社，2017年版，第708页，第142页。他在《读周春岳<大学改制之商榷>》一文中也曾说过，“是年十月所颁之《大学令》第三条曰……即鄙人所草也”(6)高平叔:《蔡元培教育论著选》，北京：人民教育出版社，2017年版，第708页，第142页。。根据蔡元培秘书高平叔的回忆，蔡元培于1935年秋天审阅《孑民文存》稿件的时候，“亦曾向我提到此令是他起草的”(7)高平叔:《蔡元培年谱长编》(上)，北京：人民教育出版社，1996年版，第495页。。

蔡元培作为老同盟会员，且留学欧洲多年，具有坚定的民主主义思想。《大学令》不仅在顶层设计上以西方民主共和为精神理念，其立法程序也秉承规范和有序的原则，执行民主化的立法审议机制。《大学令》法案经起草、修改核定后并未直接公布，而是提交了教育部组织召开的全国性临时教育会议审议。“举办教育会议的目的是为了建立一个民主化决策机制，以吸纳全国各省力量共同参与教育议案的提出、讨论和决策过程，并以此促进议案在全国范围的顺利推行。”(8)鲁幽, 周安平:《民国初期“学术本位”现代大学观——基于《大学令》的法律表达》，《复旦教育论坛》，2017年第6期。经过一个月的讨论，全国临时教育会议通过了包括《大学令》在内23件议决要案。10月24日，经全国临时教育会议表决通过和教育部最后核定，《大学令》正式公布。《大学令》的出台，“在审议学制法案这一环节上，采取了临时教育会议办法进行，使用了类似资产阶级议会审议法律的形式，相比清末癸卯学制立法是一个质的飞跃”(9)李露:《中国近代教育立法研究》，桂林：广西师范大学出版社，2001年版，第242页，第30页。。

《大学令》是我国第一部专门规范现代高等教育的法令，也是民初高等教育改革的重要成果，它的出台标志着大学评议会制度的立法确立。

(三)评议会：大学最高权力机构

大学内部治理结构是大学内部各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计(10)顾海良:《完善内部治理结构建设现代大学制度》，《中国高等教育》，2010年第3期。。《大学令》颁布后，以大学评议会和学科教授会为“二元”的大学治理结构也由此开启。

《大学令》篇幅不长，却在大学内部治理结构，尤其在教授参与校政方面重点着墨，对大学评议会的职权范围和人员构成均予以详细规定。“大学设校长一人，总辖大学全部事务；各科设学长一人，主持一科事务。”“大学设教授助教授。大学遇必要时得聘讲师。”“大学各科设讲座，由教授担任之。”“大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员，大学校长可随时齐集评议会，自为议长。”“评议会审议左列诸事项：一、各学科之设置及废止。二、讲座之种类。三、大学内部规则。四、审查大学院生成绩及请授学位者之合格与否。五、教育总长及大学校长咨询事件。”“大学各科各设教授会，以教授为会员；学长可随时召集教授会自为议长。”“教授会审议左列诸事项：一、学科课程；二、学生实验事项；三、审查大学院生属于该科之成绩；四、审查提出论文请授学位者之合格与否；五、教育总长、大学校长咨询事件。”(11)中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》(第三辑·教育)，南京：江苏古籍出版社，1991年版，第109—110页。

从以上规定，我们不难看出《大学令》下的大学内部权力关系。校长总辖大学全部事务并任评议会议长，学长主持一科事务并任教授会议长，教授担任讲座并参与评议会和教授会。评议会作为校级权力机构，由校长、各科学长及教授选举代表组成；教授会作为学科层面的决策机构，由教授和学长组成。评议会职权涵盖了校级内部所有重大事务，如学科建设、教学形式、规章制定、学生成绩、学位授予、提供咨询等，其会议决议交由校长来执行。教授会是学科内部的最高决策机构，其职权涵盖了学科内部所有重要事务，如课程设置、学生试验、学生成绩、论文质量、提供咨询等，其决议通过学长来执行。这表明评议会权力非常之大，已成为大学最高权力机构机构。《大学令》在我国高等教育史上第一次以法律的权威赋予大学教授通过评议会、教授会参与决策重大校务，是近代大学教授治校制度的开始。

(四)评议会之变：与清末会议所之比较

其实，民初的大学评议会制度在清末即以“会议所”的方式开始了形式草创。1904年初，由张之洞主持制定的《奏定大学堂章程》颁行。《奏定大学堂章程》规定设立学堂会议所和各分科大学教员监学会议所，同时对这两个层面的会议所予以详细规定，这种“二元”的内部治理结构，已经非常接近于民初《大学令》设置的评议会和教授会。

《奏定大学堂章程》规定，在校级层面设立学堂会议所，相当于《大学令》中的评议会。学堂会议所“由总监督邀集分科监督、教务提调、正副教员、各监学”，职权范围包括学科增减与更改、教员增减与级别、通儒院毕业奖励等差以及学务大臣总监督咨询事宜，几乎涵盖了学校所有重大事务：“堂内设会议所，凡大学各学科有增减、更改之事，各教员次序及增减之事，通儒院毕业奖励等差之事，或学务大臣及总监督有咨询之事”(12)璩鑫圭:《中国近代教育史资料汇编：学制演变》，上海：上海教育出版社，1991年版，第389页。。由此可见，学堂会议所与大学评议会已经十分接近了。但二者具有相似性的同时，又有着明显之不同，这些不同也是民初大学评议会的进步意义所在。

首先，权力归属不同。《奏定大学堂章程》的议事采取先公同核议再定议的方式。具体为，第一层级堂会议所的议题，由所有成员公同核议之后，最后由总监督进行定议；而第二层级教员监学会议所的议题，由所有成员公同核议之后，最后由分科监督进行定议。总监督和分科监督拥有其他成员所没有的最终定议特权。事实上，学校最高权力仍掌握总监督和分科监督等少数当政者手中。而《大学令》则根据民主共和的宗旨，进行充分的民主议事，通过一人一票方式决议大学事务。校长不再像总监督、学长不再像监督那样具有最高定议特权，作为评议会和教授会的成员，教授和校长、学长等当权者的权力是一样的，所有成员实现了地位平等。

其次，核心本质不同。会议所制度并无触及封建专制的管理体制，仅是在形式上借鉴了日本大学的评议会的制度，并没有在实质上接受制度的根本内核。它既保证不了教员的主体地位，也实现不了民主的核心本质。当然这一明显的专制色彩的制度缺陷是随着京师大学堂的设立与生俱来的，是由京师大学堂的根本性质所决定的。而《大学令》中评议会制度虽然在形式上与《奏定大学堂章程》中的会议所制度有着相似之处，但是在实质上却截然不同。它从思想上吸收了德日教授治校的治理理念，充分体现了代议制民主的精神和理念，保障了广大教授的民主地位，赋予了教授治校的核心权力。

二、《修正大学令》与大学评议会的权力扩大

(一)《修正大学令》之变

1917年9月27日，《修正大学令》颁布，对《大学令》进行了修正。正如蔡元培所说：“欧洲各国高等教育之编制，以德意志为最善。”(13)高平叔:《蔡元培教育论著选》，北京：人民教育出版社，2017年版，第129页。《修正大学令》的颁布，跳出了简单模仿日本学制模式，效仿了德国高等教育制度。这使大学学制向先进国家靠拢了一步。相对于《大学令》，其变化如下：

一是放宽了大学设立的限制。“设二科以上者得称为大学，其但设一科者称为某科大学”(14)璩鑫圭:《中国近代教育史资料汇编：学制演变》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815页，第815页，第815页，第816页，第816页。，允许设一科者称某科大学，这是近代中国设单科大学的开始。之后一些单科专门学校，纷纷改名为某科大学，大学数量开始增加。根据《第一次中国教育年鉴》，1912年至1916年，全国大学共10所，公办大学仅北京大学、北洋大学、山西大学3所，私立大学有私立中国大学、私立朝阳大学、私立大同学院、私立复旦公学、私立吴淞中国公学(1917年后停办)、私立武昌中华大学、私立北京协和医科大学7所(15)周邦道:《第一次中国教育年鉴·丙编》，上海：开明书店，1934年版，第14页，第16—17页。。而到了1925年，全国公立大学共47所，其中公立大学34所(国立大学24所，省立大学10所)，经教育部备案的私立大学13所(16)周邦道:《第一次中国教育年鉴·丙编》，上海：开明书店，1934年版，第14页，第16—17页。。国立大学增加10倍，私立大学增加2倍，数量惊人。

二是缩短了大学修业的年限。“大学本科之修业年限四年、预科二年”(17)璩鑫圭:《中国近代教育史资料汇编：学制演变》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815页，第815页，第815页，第816页，第816页。，修正了《大学令》中大学各科之修业年限三年或四年，预科三年的规定。

三是增加了教员职称的类别。“大学设正教授、教授、助教授”，修正了《大学令》中只设教授、助教授的规定。讲师仍旧，“遇必要时得延聘讲师。”(18)璩鑫圭:《中国近代教育史资料汇编：学制演变》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815页，第815页，第815页，第816页，第816页。

四是改革了大学治理的结构。《修正大学令》还有一个根本变化，就是废止教授会，只设评议会，将大学评议会、教授会为“二元”的治理结构改革成为以评议为“一元”的治理结构。

(二)评议会之变

《修正大学令》废除了《大学令》关于大学各科设教授会的规定，只保留了评议会，“审议下列诸事项：一、各学科之设立、废止。二、学科课程。三、大学内部规则。四、学生试验事项。五、学生风纪事项。六、教育总长及校长咨询事件”(19)璩鑫圭:《中国近代教育史资料汇编：学制演变》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815页，第815页，第815页，第816页，第816页。。

《大学令》的“二元”结构变为《修正大学令》的“一元”模式后，原教授会的主要职能，如审议学科课程、学生试验、学生风纪等事项，都被划归并到评议会之中，评议会的职权范围进一步扩大了。《修正大学令》同时规定，“遇必要时，得分科议事”“前列事项，如仅涉及一科或数科者，得由各该科评议员自行议决”(20)璩鑫圭:《中国近代教育史资料汇编：学制演变》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815页，第815页，第815页，第816页，第816页。。如此一来，执掌学校最高权力的评议会，也成为学科事务的最高决策机构，而评议员在该科重大事务中也有非常大的决议权。

(三)评议会变化之利弊

弊的方面，教授会废止后，学科事务由评议会和所在科的评议员议决，大学教授只能通过选举教授代表参与评议会，从而间接参与校务决策，丧失了共同直接参与本科事务决策的权力。教授在学科层面的权力遭到打压甚至剥夺，不利于教授积极性提高和教授治校的最终实现。或许正是出于此点原因，北京大学等高校在各自的改革实践中，并未按照《修正大学令》的规定废止教授会，几乎无一例外的保留了教授会的设置。《修正大学令》关于废止教授会的规定，并未在各个大学进行实施，出现了政令不行的尴尬局面。

三、《国立大学校条例》与大学评议会的权力收放

(一)《国立大学校条例》之变

为适应新形势的发展，1922年11月，北洋政府颁布了《学校系统改革案》，又称壬戌学制或新学制。它一改过去机械模仿日本学制的原则，结合本国实情，以美国学制为蓝本，理性融通，成为了中国近代学制史上实施时间最长，影响最大，也最为成熟的一个学制。“据高等教育段说明，其要点有五：(一)大学设数科或一科均可，单设一科者称某科大学；(二)大学修业年限四年至六年；(三)废止预科；(四)旧制高等师范学校应提高程度，改为师范大学；(五)大学采用选科制。”1924年2月23 日，北洋政府教育部颁布了《国立大学校条例》，除了规定上述要点外，还有三个特点：“(一)国立大学得设董事会审议学校进行计划、预决算及其他重要事项；(二)各科学长取消，代以教务长一人，主持全校教务，由正教授或教授兼任，取消助教授而保留其他三级；(三)恢复教授会，同时并设教务会议。”(21)周邦道:《第一次中国教育年鉴·丙编》，上海：开明书店，1934年版，第11页。

其实，在大学内部治理结构方面，《国立大学校条例》的最大变化，当属董事会的设立和教授会的恢复。《国立大学校条例》第一次以法规形式对国立大学设立董事会制度予以明文规定：“国立大学校得设董事会，审议学校进行计划及预算、决算暨其他重要事项。”规定董事会由三类人员构成，一是例任董事，即校长；二是部派董事，即由教育总长就部员中指派者；三是聘任董事，由董事会推选呈请教育总长聘任者，第一届董事由教育总长直接聘任。“国立大学校设评议会，评议学校内部组织及各项章程暨其他重要事项。以校长、正教授、教授互选若干人组织之。”同时规定恢复教授会：“国立大学校各科、各学系及大学院各设教授会，规划课程及其进行事宜。”(22)中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》(第三辑·教育)，南京：江苏古籍出版社，1991年版，第174,174-175,175,175页。

《国立大学校条例》颁布后，大学《修正大学令》下的大学“一元”(评议会)治理结构，变为“三元”(董事会、评议会、教授会)治理结构。

(二)评议会之变

《国立大学校条例》的颁布，带来了评议会制度的两大变化。

一是评议会的地位置于董事会之下。首先，在具体行文上，《国立大学校条例》将董事会置于“三会”之首，首先规定了国立大学董事会的设立，之后才规定了评议会的条款。其次，在职权范围上，评议会的评议范围仅限内部机构及各项章程，而董事会则掌握了学校计划、预算决算等核心权力。原属于评议会的重要职权收归董事会所有，董事会的设立，从一定程度上使原本属于评议会的职权稀释了。“今乃设董事会以钳制之，使大学内部各种机关，莫不蜷伏于其下，而自治之制度益难于发达，是不惟无补中国目前之实际，且有违世界现代之潮流也。”(23)《教育部颁布国立大学条例之反响》，《教育杂志》，第1 6卷第4号。董事会制度无益于教授治校，由这样政客官僚构成的董事会来行使管理学校的权力，是对蔡元培治北大以来全国大学努力于构建教授治校的民主秩序的打击。

二是评议会教务方面的权力划归教务会议。《国立大学校条例》规定设立教务会议，由各科、各系以及大学院之主任组成，职权为审议“学则”“教学”“训育”(24)中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编(第三辑·教育)》，南京：江苏古籍出版社，1991年版，第175页，第174页。事项。原《修正大学令》赋予评议会教务相关的权力划归至新的机构——教务会议，而教务会议是没有教授参与的。这样一来，各科系教授会课程规划与执行的权力其实无法保障。

用棉签蘸一下耳道内粘稠物，涂抹于载玻片上，盖上盖玻片，在显微镜下观察。在显微镜下可观察到螨虫 （图2），该载玻片置于室内数日，视野内的虫体仍然活动。

《国立大学校条例》的出台，使大学评议会最高权力机构的法定地位遭到了前所未有的挑战，评议会和董事会之间的权力博弈在制度上形成了。

(三)《国立大学校条例》之利弊

首先，利的方面。《国立大学校条例》的出台，是中国高等教育管理体制从学习日本转向学习美国的一次积极探索，其初衷意在通过设立董事会，吸纳社会力量参与谋划和支持大学的发展，以解决各大学捉襟见肘的经费困窘和实现教育独立。国立东南大学的成功举办，可以说与其董事会的设立和运作有着直接的必然联系。就连一手设立评议会制度的蔡元培也曾对董事会制度赞赏有加，并有意引入北大。1923年，蔡元培欧美游学归国，面对北京政局日益混乱的环境，他在“致北大教职员函”中即提出“与北京政府划断直接关系，而别组董事会以经营之”(25)高平叔, 王世儒:《蔡元培书信集》(上)，杭州：浙江教育出版社，2000年版，第668页，第672页。的教育主张。面对教育界濒临破产的困局，他在“致北京国立各校教职员联合会议的信”中进而提出组建八校董事会以争取教育经费主张：“组织一北京国立八校董事会，负经营八校之全责。凡八校维持现状及积渐扩张之经费，均由董事会筹定的款。”不仅如此，蔡元培对董事会在校长任用方面寄予了更高的期待：“而各校校长宜先由各本校教授会公推，再由董事聘请，不复受政府任命，以保独立之尊严，而免受政治之影响”(26)高平叔, 王世儒:《蔡元培书信集》(上)，杭州：浙江教育出版社，2000年版，第668页，第672页。。不过，蔡元培设立北大董事会以实现教育独立的理想最后付诸东流。《国立大学校条例》颁布后反对最激烈的就是北京大学。

其次，弊的方面。很明显，教育部通过出台《国立大学校条例》，削弱评议会职权，强势介入董事会，意在强化对国立大学的控制。《国立大学校条例》明确董事会的人员构成，以部派董事和聘任董事由董事会推选，呈请教育总长聘请等具体要求，董事会实际上被控制在教育部手中。同时，《国立大学校条例》还通过校长聘任权的控制，加强对大学的管控：“国立大学校设校长一人，总辖校务，由教育总长聘任”(27)中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编(第三辑·教育)》，南京：江苏古籍出版社，1991年版，第175页，第174页。。对于校长的产生方式予以明确，这是《大学令》和《修正大学令》所没有的，足见教育部对于国立大学的外部控制在逐步加强。

四、教授治校之困：大学评议会的制度局限

(一)教授治校：大学评议会的终极诉求

《大学令》首次以法律形式确立了以评议会和教授会为代表的教授治校制度。大学评议会旨在以制度作为保障，赋予教授民主参与校政决策的权力，从而实现教授治校的终极诉求。

所谓教授治校，顾名思义，即教授通过一定的形式参与大学决策与管理，从而实现教授治理学校的目的。教授治校制度是一个名副其实的舶来品。在西方大学发展的进程中，教授治校有着悠久的历史。它最早可追溯到中世纪的大学。为了维护自身权益，巴黎大学效仿中世纪城市手工艺人自治模式，成立了“教师行会”，“教师行会”以教师为主体，具有课程选择、教师任用，甚至校长选举的权力，由此逐渐形成了西方大学教授治校的传统，并传到了英国的大学。宗教改革时期，加尔文于1558年创办的日内瓦学院建构了以校外的董事决定校政决策、大学教授掌管学术事务的大学管理的模式，大学董事会由此诞生。日内瓦学院的管理模式，成为后来哈佛等许多著名大学办学的样板，一步步演化为目前美国大学内部治理模式。19 世纪，德国的洪堡创立了柏林大学，并将科学研究引入大学，国家行政不干预大学教授的教学和研究。德国大学的这一教授治校模式，后来成为很多国家借鉴和模仿的对象。

在我国，教授治校正是在对日德大学教授治校制度效仿和借鉴的基础上实现的，其建立的标志为《大学令》的颁布。“民国建立后，学堂称学校，监督堂长，改称校长，正教员副教员，改称教授、助教授，遇必要时且得延聘讲师。教务提调等称，则完全取消。大学令并规定大学全校设评议会，各科设教授会，为教授治校制度之始。”(28)周邦道:《第一次中国教育年鉴·丙编》，上海：开明书店，1934年版，第10页。何炳松指出，《大学令》中“全校的评议会和各科的教授会的设置，这是现代所谓‘教授治校’制度的起源”(29)刘寅生,房鑫亮:《何炳松文集》(第二卷)，北京：商务印书馆，1997年版，第545—546页。。《大学令》在我国教育史上第一次明确提出了教授拥有参与大学管理的权力，并且赋予法律的权威，而且也是蔡元培“教授治校”的思想的充分反映(30)[加]许美德:《中国大学(1895-1995)：一个文化冲突的世纪》，许洁英主译，北京：教育科学出版社，2000年版，第68页。。

(二)代议制民主：教授治校的实现方式

英国哲学家约翰·穆勒认为最好的政府形式就是代议制政府。“主权或作为最后的至高控制力归属于社会整个集团；任何一个公民不仅对行使这种最终主权有发言的权力，而且，至少在某些时候，被要求能在政府参政议政中发挥作用，亲自履行某种地方的或一般公共职责。”(31)[英]约翰·穆勒:《代议制政府》，段小平译，北京：中国社会科学出版社，2007年版，第79页。中华民国的成立，确立了代议民主共和政体。代议制民主也成为近代大学评议会制度的基本议事原则，并成为教授治校制度的实现方式。

在学校层面，大学评议会是第一层级的最高权力和立法机构，教授通过民主选举自己的代表参加评议会，间接决策大学重大事务。在科系层面，教授会是第二层级科的最高决策机构，全体教授参加教授会，直接参与科系重大事务决策。无论是评议会还是教授会，代表们以一人一票的方式决策学校和科系事务。1925年，蔡元培对于北大教授治校制度的运行模式进行了权威解读：“首先是组织了一个由各个教授、讲师联合会组成的更大规模的教授会，由它负责管理各系。……组成一个双重的行政管理体制，一方面是教授会，一方面是行政会。但是，这种组织形式还是不够完善，因为缺少立法机构。因此又召集所有从事教学的人员选出代表，组成评议会。这就是为许多人所称道的北京大学‘教授治校’制。”(32)高平叔:《蔡元培教育论著选》，北京：人民教育出版社，2017年版，第519—520页。当然，在实践层面，各大学评议会、教授会设立之时各不相同，但都继承了此制度设计的精神，无非具体细节有所不同罢了。

无论是教育立法规定，还是各大学的具体实践，近代大学的教授治校，即是“通过由教授们选出的代表及行政领导人员组建的评议会和教授会来管理大学的一种代议制度”(33)张正峰:《中国近代大学教授治校的制度设计及其局限》，《高教探索》，2012年第1期。，代议制民主是教授治校的实现方式。

(三)制度局限：教授治校的实现之困

纵观北洋政府时期大学评议会制度的三次教育立法，在应然的大学评议会中，教授通过选举自己的代表组成评议会决策大学重大事务，从而实现教授治校。但在实然的大学评议会中，考察教授治校能否真正实现，不仅在于该大学是否建立了评议会制度，更在于教授评议员能否在评议会中拥有多数席位。因为在代议制民主中，一人一票投票表决是决策事务的基本规则，票数直接决定决策的结果。因此，教授评议员能否在评议会中占据多数席位，直接决定了教授代表能否拥有更多票数，从而决定了教授治校制度能否实现。

根据立法规定，教授会以全体教授和该科学长组成，这就决定了教授在教授会中拥有绝对席位，获得多数票数，从而掌握科系重大事务的决策权。而评议会以校长、各科学长、教授互选的代表组成，评议员中，既有不担任行政职务的教授代表，即教授评议员，又有担任行政职务的校长、学长等当然代表，即行政评议员。因此，互选的教授评议员数量的多少和比例的大小，直接决定了教授评议员能否占据绝对席位，能否获得多数票数，也就决定了教授治校制度能否实现。只有当教授评议员拥有比行政评议员更多的席位时，校务决策才能真正体现教授的意志，教授治校才能真正实现。反之亦然。

遗憾的是，这一关键问题在《大学令》《修正大学令》以及《国立大学校条例》中均未予以解答。这也成为北洋政府时期三次教育立法的根本制度局限。所幸的是，解铃还须系铃人，作为《大学令》的总设计师，蔡元培在执掌北京大学的改革实践中，对教授评议员数量和比例进行了详细规定，保障了教授评议员的多数席位，有效地弥补了这一制度局限。这也是北洋政府时期评议会为代表的北大教授治校制度独树一帜的关键原因所在。