疫情对“三农”的影响及应对思路

刘尚希

“三农”问题是全面建成小康社会最具基础性的方面，处理不好会对我国的现代化形成非常大的制约，解决问题的关键是进行深层次的改革。此次疫情对农业农村经济产生了深刻影响，必须坚持以动态的观念深化农村的经济社会改革，彻底解决农民双重身份的痼疾，推动我国的现代化进程和中华民族伟大复兴。

一、疫情对“三农”的影响是战略性冲击

在疫情形势下，“三农”问题变得愈加复杂，疫情冲击对农业、农村、农民的影响是深远的，这种冲击不是短期的，而是有长期性的。具体来说，包括两个层次的内涵。第一层含义，是指疫情本身不是短期的。全球疫情在加重，农产品的进出口都会受到影响，进而影响国内的农业。在沿海地区，外向型企业的订单减少，很多农民工就业受到较大影响。此外，农村的产业如旅游、种植、养殖等也会受到波及。国外的疫情还在发展，这种影响暂时结束不了，因此不能单从国内疫情走势去判断，而要放在全球视角来看疫情冲击。第一波冲击是可控的，是国内的疫情冲击，第二波疫情冲击单靠中国控制不了。疫情冲击难以预计，有很大的不确定性，倘若把两次冲击结合来看，短期内很难结束。第二层含义，是指疫情冲击所带来的影响短期内不会消退，它是长期的、深远的，甚至是战略性的。对我国而言，全球的疫情冲击实际上已造成战略的转变，我国的战略机遇期、内涵、条件可能都要重新去琢磨和诠释，原有的内涵可能不再适用。我国战略机遇期的条件发生转变，疫情冲击在当前最明显的后果不仅仅是引发“去全球化”的问题，还包括在这一过程中衍生的“去中国化”风险，这种风险会引致产业链重构，这对我国2亿多农民工和农业产业来说影响是巨大而深远的。

这次疫情冲击不可能在疫情结束后回到原有的状态。无论是从经济角度、社会角度来看，还是从国际关系角度来看，亦或从我国的发展战略角度来看，可能都回不到原来的状态。这次疫情就像一股巨大的外力，使一个运行的物体换了轨道，进入一个新的轨道。我们应当有一个战略判断，它是一个高风险的轨道，处于高风险的发展轨道意味着风险是全方位的，不仅是某一方面。从这一点来讲，我们要在疫情冲击背景下来判断各方面的问题，包括“三农”问题、粮食安全问题，要有一个战略预判，在这个预判前提下，考虑当前的一些政策，比如救助政策、扶贫政策、农业支持政策等。

在疫情冲击下，“三农”也进入了一个高风险的轨道。防风险的前提条件就是能识别风险，这就需要在理论上进行探讨和创新。只有形成一些新的思路，才能“看到”风险，从而识别风险。这个新思路来自于新的理论逻辑和分析框架。原有的理论逻辑和分析框架所带来的思维惯性以及路径依赖，如政策的路径依赖、发展的路径依赖等，会使我们对新条件下的风险视而不见，导致风险即便到了眼前，我们可能还若无其事。从这次疫情来看，其实也印证了这一点。在当时出现不明肺炎的情况下，如果有一种很强的风险意识，也许这个风险冲击不会这么大。正如钟南山院士所说，“在中国首先发现了疫情，中国率先发现了这种新冠肺炎病毒，其实这个东西早就在世界上游荡。”从这一点来讲，如果国内公共卫生体制对疫情形成了很强的风险理念，或者说把预防理念植入到体制当中，疫情影响就不会有这么大。

当前的“三农”政策和体制，需要放到疫情冲击之下来思考。我们不能像一些媒体或学者一样，把这次疫情单纯地看成一个外生的冲击。疫情本身当然是外生冲击，但这种外生冲击目前转化成内生冲击，内生冲击会对系统内部秩序产生重大影响乃至重构。这次疫情冲击不像2003年“非典”那样，当时的冲击是一种真正的外在冲击，没有转化成一种内生的冲击，经济社会很快就恢复了。而这一次前所未有的冲击，实际上已经转化成了内生的冲击，对经济可持续、社会可持续以及全球化的可持续，都带来了实质影响，乃至需要重构规则和秩序。如产业链、供应鏈的修复就包含了一些环节需要重建，并非是停摆之后的重启那么简单。“非典”冲击以后，整个经济社会运行没有大的变化，就像武侠小说里讲的一样，给人打一拳，表面看有点外伤，但是没有内伤，这就相当于一个外生的冲击。但是，如果打了一拳出现内出血了，内脏破裂了，这种外生冲击就变成了内生冲击，产生的问题很严重，引致的风险也很大。现在的这种冲击，就是一种由外而内的冲击，对此要有一个明确的认识和判断。

二、用动态观念看“三农”问题

农村地区是个区域概念，是相对于城区来说的，无论是产业的结构、人口的素质、地理环境等各个方面，农村地区跟城市地区都是不一样的。农村人口的发展变化趋势，既可能有农村户籍的，也可能有非农村户籍的，还有一些城区人可能会住到农村地区。农村地区应当是基于多元因素而形成的一种区域概念，不是过去种地的地方就叫农村，这完全不是一个概念。不是说住在农村的就一定是农民，以后这种说法会慢慢发生改变。现在称之为农民工的这些人，他们的生活方式和工作地点很多都是在城市，但是他们还是要过年回到农村去，甚至处于一种候鸟式的生活状态。从他们的户籍所在地来看，他们还是农村的人，但实际上已经不是传统意义上的农民。所以，按照趋势来看，农村人口结构会有一个大的变化，在高质量发展的新阶段，如何认识“三农”需要深入思考这一问题。

思考新时代的“三农”问题，很重要的一点是要有动态的观念。当前存在着农村地区大量基础设施的浪费问题，为什么会出现浪费现象？就是因为农村基础设施在建设期间只静态地考虑问题，比如村村通规划和建设，但是若干年后村子里的人都走了，这个村子就空了，那么基础设施就浪费了。这不是一种动态的观念，是假设人口不流动来规划和建设的。我们长期以来习惯于计划体制下的那种静态社会，虽有打工而流动，但对家庭的迁徙缺乏深刻认识。消除绝对贫困人口同样面临这种情况。长期以来，扶贫是基于地理的静态扶贫，当前应转向基于人口流动的动态扶贫，只有这样扶贫工作才有更开阔的视野和新的思路。现在的一些扶贫在观念和做法上就是按照地域一个村一个村来分别治理，基于地理的状态静态地设计扶贫政策，对某个区域进行大量资金投入，政府在规划投入和建设的时候是假设人口不流动的，与城镇化似乎没有关系。这是一种先入为主脱离实际的假设，效果不好，而且不可持续。比如西部一些地方，政府采取的一些措施大有人定胜天之势，一定要对贫困地方进行改造，使其通路，修建基础设施，通自来水，代价非常大。自来水可能通了，路也通了，但是其他问题解决不了，产业生态难以形成，贫困地区并不因为政府大量投入而真正富起来。其实，最好的办法还是要促进贫困地区人口的流动，与人口城镇化的规划建设结合起来，让人到合适的地方去生存发展，而不是基于静态的地理概念把人圈到一定范围内去扶贫。要形成一种动态规划和管理，让扶贫、公共服务跟着人走，促进人的流动，而且要为人的流动和家庭迁徙创造条件。

习近平总书记2019年12月在《求是》发表重要文章，我认为值得研究“三农”问题的同志好好研读。这篇文章讲的是区域战略的新思路，提到发挥区域优势互补推动高质量发展，文章提出一个新的思路，未来中心城市、都市圈和城市群会成为新的空间主体形态，成为我国发展要素的主要载体。因此，未来我国的发展方向，可能要朝着大力发展中心城市或者城市群趋势前进，发展的核心是要素和人口。针对区域间的差距，如果把城乡关系放到区域层面进行分析，会发现区域之间的最大差距是农村间的差距。从这个角度来看，研究区域的差距问题要转换一下思路，更多地关注城镇化的水平与差距。衡量发达与欠发达有一个指标，就是城市化率，城市化率可以用人口的城市化率来进行衡量和判断。从这点来讲，“三农”问题和城市化是紧密联系在一起的，把“三农”问题孤立起来去讨论、研究、支持，是没有出路的，乡村振兴必须和城市化战略关联起来。在城乡一体化新的思路下，乡村振兴毫无疑问就是减少农民，只有农民减少了，农村地区或者乡村振兴才有希望。乡村振兴的基础是生产效率，如果经济效率上不去，生产效率上不去，乡村振兴单靠财政帮扶永远都不可能发展起来。从这点来讲，如何正确理解乡村振兴战略的内涵，如何准确把握城乡一体化的思路，對研究“三农”问题非常重要。

三、深化“三农”改革，迫切需要解决农民的身份问题

“三农”问题和城市化问题要放在一个整体来看，因为“三农”问题的关键是流动的农村人口，不能用静态的地域观念来设计我国的“三农”政策与制度。目前，人的流动障碍还有很多，其中农民身份的不平等问题非常复杂，这是整个国家发展的一个基础性问题，也是根本性问题，涉及到城乡一体化发展，也涉及到乡村振兴和新的区域发展格局。所有这些问题都与农民身份关联在一起，如果农民的身份不平等问题不解决，建立在这个基础之上的其他问题都无法解决，或者说解决成本极高，这对国家整体的发展、未来的发展，都是一个根本性的制约。

从国家整体来说，农村人口还是一个户籍农民的概念。户籍农民的概念实际上绑定了两个身份，一个经济身份，一个社会身份。从经济身份看，农民是集体经济的成员，这是建立在集体所有制基础之上的。在集体所有制基础之上的农民，他们的集体经济身份、财产权利与市场经济条件下其他主体（企业、工商个体户）的身份是有区别的，这个区别主要体现在不平等上，具体表现是农民不能积累财富，无论农民怎么努力，都是不能富起来的。比如农民在城市里挣了钱，回到农村盖一栋房子，从物理形态来说可能与城里房子没什么区别，甚至农村房子的空间面积比城市里买的房子还大得多。但从它的价值来说，农民回到农村盖的房子很快就贬值了，因为它不能交易，它不是在一个平等的市场环境里。

从历史的角度来看，从新中国成立后，我国就设计了这样一种机制把农民从经济上、从地理上固定住了，这与新中国成立之初国家财政比较困难有关。当时为了快速发展工业，我国设计了两种所有制，把农民固定在土地上，通过“剪刀差”的方式为工业积累资金。这种历史遗留问题一直延续到了今天都没有解决。尽管今天已经有条件解决这个问题，但又涉及到一个所有制的问题，一个是集体所有制，再一个是国家所有制，所有制的改革怎么推行，理论上还不是很清楚。现在农民依然是在集体所有制作为公有制的一种形式中继续生产生活，在这种情况下，农村的土地问题、宅基地问题，都与集体所有制问题直接关联。政府能不能采取现有的产权理念来破解所有制的难题呢？当然是有这种可能的，现在正朝着这样的方向发展，比如三权分置改革，把产权作为一种独立的可以流动的财产权来对待。但是，从市场的角度来说，它还是不能交易，也不平等。比如农村集体建设用地和国有土地，一个是集体的，一个是国家的，都是建设用地，但在市场上不是完全平等的。这就导致农民的经济身份与社会其他成员相比是不平等的，这种不平等的状态导致了严重的贫富差距，农民作为一类群体，无论怎么努力都很难富起来。这是一个大问题。

其次是农民的社会身份问题，指的是他们的户籍身份。由于这种社会身份，农民即使到了城市，在就业、同城公共服务等方面也会遇到不平等待遇，农民实际上是享受低一等的待遇，甚至是没人管。

在工业化条件下，建立市场经济仅仅是解放了人作为劳动力、作为生产要素是可以流动的，但是作为社会成员的社会流动，比如整个家庭的迁徙，是无法享受同城待遇的。这种社会身份的差别从根本上会制约我国下一步的发展。流动人口不能在城市里扎根，不能享受同城待遇，造成了双重损害。一个是对农民、农民家庭、农民下一代的损害，另一个是对企业、对非农产业招工上的伤害。对企业来说，招不到技工、招不到合适的工人，或者不停地招人、换人，会使企业的运营成本大大提高，使整体发展的成本也大大抬升。为什么国家的全要素生产率在下降，劳动生产率也在下降，整体发展的成本在上升呢？这与农民社会身份的不平等有直接关系。

在农民的经济身份和社会身份都享受不到平等待遇的条件下，我国的市场化实际上是“跛脚”的市场化，目前的市场经济准确地讲是一个城市的市场经济，而不是全社会的市场经济。由于社会被分割成了两块，一个是城市社会，一个是农村社会，尽管作为生产要素的农民是可以流动的，但囿于他们的社会身份，流动变得困难重重，并将导致社会阶层的固化，进一步将导致财富、收入的分配差距越来越大。在当前疫情的冲击下，本来有一点工资性收入的农民，连打工的收入都没有了，而此类人群现在至少有2600万，这些人口数据又很难纳入到失业统计里面，加之他们又没有交失业保险，也不能领取失业保障金，现在也难以纳入贫困人口的精准扶贫统计中去。因此，随着收入水平的下降，消费水平也会下降，这类人群很可能变成贫困人口。

在这种城乡分治的情况下，农村的集体所有制到底应当怎样改革？“三农”改革的深化如何开展？这些深层次的问题，如果不能通过改革的方式解决，仅通过一些表面上的短期政策，无法从根本上解除对我国长远发展的制约，进而影响到现代化的实现。

（作者单位：中国财政科学研究院）