金融消费权益保护领域公益诉讼制度研究

段淏天

摘 要：近年来，随着我们维权意识不断提高，公益诉讼的发展也在不断进步，我们国家所支持环境公益诉讼以及消费者协会以及经授权的机关和组织可以提起公益诉讼。金融消费者也属于消费者范畴，但目前尚属法律空白，立足我国金融消费者保护现状，通过实证的研究方法论述金融消费者权益保护的价值和可行性，探讨实践中的制度构建路径，以期更好的保障金融消费者合法权益。

关键词：金融消费者;公益诉讼;诉讼价值;路径

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.02.073

1 我国金融消费者保护现状

1.1 金融消费者非诉纠纷解决渠道初步形成

国务院机构改革结束后，原有的“一行三会”格局发生了改变，但是消费者保护部门仍然保留，2012年人民银行成立了金融消费者权益保护局，银监会和保监会合并后成立了消费者权益保护局。为做好相关配套工作，人民银行先后出台了《中国人民银行金融消费者权益保护工作管理办法（试行）》和《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》银监会、保监会也分别出台了《银行业消费者权益保护工作指引》《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》等。此外金融消费者投诉受理和处理机制逐渐健全。人民银行于2013年在全过范围开通了“12363”金融消费者权益保护投诉热线，目前在全国已经基本实现省会中心支行“一点接听”专人受理模式，并具备覆盖到基层县区支行的服务系统。证监会开通了“12386”投诉热线，各监管部门还受理来人来访式的投诉。我国金融消费者非诉式纠纷处理解决渠道日益多样，解决效率不断提升。

1.2 金融消费者诉讼解决渠道现状

自2004年郑州仲裁委员会成立金融仲裁中心和保险仲裁中心后，浙江、山西、天津等地纷纷成立金融仲裁中心。2007年上海成立金融仲裁院，在一定程度上对全国各地的金融仲裁案件提供有效指导。伴随金融行业的蓬勃发展，金融案件纠纷逐年递增，尤其是金融业发达的沿海城市，2018年10月人民银行，银监会、证监会、保监会联合上海市金融消费者金融调解中心成立上海金融法院诉调对接中心，是全国第一家专门受理金融案件的专业法院。为金融消费者解决纠纷提供了专业且便捷的方式，拓宽了金融消费者解决纠纷的渠道。

但是，在金融消费者团体案件中目前仍旧是传统的民事诉讼，2015年《中华人民共和国民事诉讼法》修订将公益诉讼纳入到民事审判中，这样我们国家在环境、食品等方面为公益诉讼创造了先和，也为未来的法律规定金融消费者公益诉讼奠定基础。

1.3 金融消费者保护存在交叉管理现象

上文提到人民银行和银保监会都成立了金融消费者保护机构，但是二者管理范围的职权并没有具体区分。此外工商、消费者协会、也都有一定的监管职权，导致金融消费者往往抱着“多方投诉”“一把抓”的心态，不仅浪费行政管理资源也由于各机构之间职权交叉、权限不明、缺乏专业性，存在互相推诿，道德风险等问题，这一监管机制对于个人纠纷，小额投诉在一定程度上确实满足了消费者的诉求，但是针对类似“E租宝案”“中晋系非法集资案”等群体性金融大案，金融消费者权益难以得到有效保障。

2 我国建立金融消费者公益诉讼的价值

2.1 追求公平正义的必然要求

消费者金融公益诉讼要在公平正义的角度上出发去保障弱势群体的司法保障。公平正义司法基本的组成部分，也是如何分配权力义务重要的准则。自人类开始私有制后，如何做到公平正义就成了人类社会不断发展的方向。根据社会现状以及历史发展，金融机构与消费者之间存在明显不对等的实力差距。金融机构具有雄厚的资金和完善的团队而个人消费者资金链有限，知识单一，在诉讼中金融消费者对收集证据也困难重重，而且消费者地域不集中，个体损害又多为小额诉讼，迫于种种现实压力而不得不放弃诉讼的念头。权利受损，却无法选择有效的司法途径进行救济，这就是社会弱势群体对现代司法制度提出的挑战。所以金融消费者公益诉讼制度，就会和其他公益诉讼一样，帮助弱势群体来维护金融消费者个人权利，最大范围的保护了金融公平秩序。

2.2 帮助金融消费者加强司法保护，提高其维权能力

金融消费者维权能力不足体现在两个方面：一是缺少对金融风险的识别能力。这主要归结于双方信息不对称性，以及对金融产品信息不够了解，在双方交易中，金融机构容易对金融产品中存在潜在的风险不予以明知，或者信息披露不够及时。这都会导致金融消费者金融消费者维权不足。二是金融消费者通过各种途径维护自身权益的能力不足。这其中包含举证困难，诉讼成本过高，主体地位不对称等问题。根据目前的法律规定，可以改善目前金融公益诉讼中原被告地位不对等的问题。至于诉讼成本高，举证困难等问题由有固定经费来源和人员保障的消费者协会来承担也要好于金融消费者个人承担。因此，金融消费者公益诉讼在一定程度上弥补了金融消费者维权能力不足的问题。

2.3 弥补法律对金融消费者的保护不足

在如今多元化发展社会，金融消费者和金融机构关系也变得更加多元化，早已不再是单纯的存储、金融投资关系。现在还存在消费关系，金融消费本质上也是消费。目前，我国法律对金融公益诉讼还处于空白期，法律没有对相关主体的违法违规行为设定处罚，这样就使得具有优势地位的金融机构在法外空间得到最大利益，同时也会侵犯金融消费者的合法权益。我们要用法律全面监督金融机构的行为，保障在日常金融消费中，双方保持平等地位。

2.4 减轻国家信用担保负担

我国为了维护社会未定，保障金融消费者的利益，国家财政主动承担起金融机构的担保人，如，金融机构出现问题那么我家会以“担保人”身份来弥补金融消费者的损失。这样虽然保障了消费者利益，但无形中给国家财政压力，各级政府经济压力也会增加，由于有国家做担保，会使金融机构违背公序良俗的风险。建立金融公益诉讼，可以使政府未知的財政压力减少。2019年5月发生的包商银行重大信用风险事件，由中国人民银行、银保监会成立接管组对包商银行实行为期一年的接管，接管期间包商银行的存款以及同业负债全部由人民银行、银保监会和人民银行下设成立的存款保险基金全额保障。由国家对金融机构违法违规造成的危机“买单”，虽然给广大金融消费者吃了“定心丸”，但是却将财政危机转嫁给国家，而金融消费者公益诉讼制度的建立将是对国家财政信用担保的有益补充。

3 域外金融消费者公益诉讼制度的借鉴

美国、韩国、日本和我国台湾地区的消费者公益诉讼的相关制度比较成熟，值得我们借鉴。

美国是现代公益诉讼的创始国，1936年就成立了消费者联盟（Consumer Union），其创立之初的法理依据是平衡法思想，即任何人不得通过自己的违法行为获利。1938年《联邦民事诉讼规则》第23（b）（3）条规定了集团诉讼诉讼制度，该制度被誉为“有史以来社会作用最大的救济方式”。美国公益诉讼的原告可以是个人，登记过的消费者组织而且其判决结果具有既判力，同时设立了诸如公益法律事务所，免除公益律师税收等配套制度从而保障公益诉讼的有效运行。

韩国金融业发达程度在亚洲名列前茅，立法者更加重视对金融消费者的保护，早在2004年颁布了《证券集团诉讼法》旨在规范证券业的经营行为。证券集团诉讼制度早于韩国的消费者纠纷集团调解制度，更具有专业性，其诉讼主体，退出机制和赔偿机制都区别于普通消费者集团诉讼。

1994年我国台湾地区颁布了《消费者保护法》，其中第53条规定消费者保护官对企业经营者重大违反该法规定的行为可以向法院诉请停止或禁止令。2002年，颁布了《证券投资人及期货交易人保护法》，并与2003年设立保护中心，专职保护证券投资者，该中心负责对信息披露不实，内幕交易等不法行为案件进行处理。2009年法院赋予该中心对上市公司的董事或监事提起诉讼的权利。

日本于21 世纪初开始着手构筑消费者团体诉讼制度。2000年4月，制定了《消费者契约法》但不包含消费者团体诉讼制度，相关部门经过近6年的争议协调，2006年5月31日，国会通过了《消费者契约法》修改法案，消费者团体诉讼制度正式确立。2008年4月， 日本又通过了《赠品表示法和特定商交易法》修改法案，消费者团体诉权范围进一步扩大。《消费者契约法》第13 条第1款规定，能够提起消费者团体诉讼的消费者团体必须事前获得诉讼资格认定，并在有关部门登记。提起诉讼前，消费者团体必须首先和经营者进行交涉， 向其发出改正通知书，如经过交涉未达成和解结果，则可以在发出通知7日内提起诉讼。

纵观国外现行法律对公益诉讼的规定，发达国家在消费者保护方面都经历了长时间探索过程，期间多次根据现实需要进行修订，在公益诉讼的原告资格范围方面较为宽泛，个人、消费者协会、机构组织在登记的前提下都可以提起公益诉讼，韩国将普通消费者公益诉讼与金融消费公益诉讼区别对待，日本设立专业的监管机构或社会组织保障金融消费者权益。这些制度的构建基于本国国情，值得我国根据现实需要进行借鉴。

4 构建路径探析

4.1 明确金融消费团体的原告资格

2014年3月修订的《消费者权益保护法》除在第28条提及“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息”外，整个法律再无有关金融消费者的表述。而该法的执法机关是工商行政管理部门。同时，该法第47条规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”。2015年修订的《民事诉讼法》第五十五条将公益诉讼的原告限定为“法律规定的机关和有关组织”。我国省级以上消费者协会只有三十几个，却承担全国全行业消费类公益诉讼案件，原告数量明显不足。从而在一定程度上阻碍了金融消费者采取公益诉讼维护自身权益的渠道。未来应考虑在省、自治区、直辖市探索建立金融消费者权益保护协会，并由法律进行明确规定“对侵害众多金融消费者合法权益的行为，由其提出诉讼”。同时，应当建立金融消费者团体资格登记制度，面向公众进行公示。

4.2 设立奖惩机制

综合社会情况来看以及发达国家对金融公益诉讼的实践来看，如能进行有效的资金奖励能更好的发挥社会以执法机构对金融公益诉讼发展。我们可以在败诉的被告所缴纳的惩罚金里提取适合的奖励给适格公益诉讼的单位，本人认为我们应在以下两个方面构建合理的金融公益诉讼的奖励机制：

（1）国家设立金融诉讼基金。金融公益诉讼是公益诉讼的一个分支，由于具有较高的专业性，那么作为金融公益诉讼的适格原告就用具备专业高、级别强的原则，一般建议由市级的金融监管部门或金融调解部门作为原告，可由上级单位或本单位拨付专项公益诉讼基金，以保障金融消费纠纷案件的高效解决，形成公益诉讼“立案——执行”的良性循环。

（2）对胜诉原告给予适当奖励。在鼓励公益诉讼同时，有防止诉讼权利不当行使，造成司法资源的浪费，适格的公益诉讼主体在正当履行权力后，如诺能获得胜诉的判决，则可以由败诉一方的罚金中支取部分费用作为胜诉的金融公益诉讼主体。物质奖励数额不宜过高，不宜拨付专门的奖励基金。

4.3 扩大公益律师队伍

我国《消费者权益保护法》应当借鉴美国、韩国等国家设立配套制度保障金融消费者顺利提起或参与诉讼。2003年8月，中国第一家公益诉讼律师事务所成立，无偿为任何公益诉讼的人们提供法律援助。2005年7月中国证监会建立了投资者保护公益律师队伍。由于公益律师的无偿性，公益性导致很多公益律师由于经济困难很难生存下去。因此，应考虑学习美国，建立金融消费者保护公益律师队伍，同时给予律师事务所免除税收，加强补助等一系列措施促进公益律师的发展。

4.4 加强普惠金融工作的落实

联合国于2005年提出了普惠金融的构想，强调通过完善的金融基础设施以可负担的成本将金融服务扩大到欠发达地区和社会低收入人群，向他们提供价格合理，方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性。然而在新形势下强调普惠金融的发展，首先要强调不仅仅是消费能接触到金融产品享受金融服务，更要关注消费者在接受服务后的“售后问题”，因此，尝试将普惠金融工作与金融消费者保护工作相结合，是普惠金融发展应有之义。

参考文献

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