养老服务业发展中政府责任的理论剖析与路径优化

全龙杰 王晓峰

[摘 要] 根据公共物品的供给逻辑，养老服务的全过程可以分为服务的顶层设计、生产、供应和监管四个环节，政府在各个环节中应相应地承担不同的责任。当前，我国养老服务业顶层设计不完善，相关政策难以落实;养老服务生产存在结构失衡，供需矛盾突出;养老服务供应的专业化程度不足，服务内容较为单一;养老服务监管体系沟通不畅，监管作用难以激发。对养老服务业发展中的政府责任的理论重构，需要政府做养老服务设计监管的大政府和生产供应的小政府。

[关键词] 政府责任;养老服务业;公共物品;顶层设计

[中图分类号] C193.6[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）01-0048-04

Abstract： According to the supply logic of public goods， the whole process of pension service can be divided into four links： top-level design， production， supply and supervision. The government should take different responsibilities in each link. At present， the top-level design of China's pension service industry is not perfect and relevant policies are difficult to implement. There is structural imbalance in the production of pension services and the contradiction between supply and demand is prominent. The degree of specialization of pension service supply is insufficient and the service content is relatively single. The communication between pension service supervision systems is not smooth and the role of supervision is difficult to take effect. In order to reconstruct the theory of government responsibility in the development of pension service industry， it is necessary for the government to do as a big government in pension service design supervision and a small government in production and supply.

Key words： government responsibility， pension service industry， public goods， top-level design

養老服务业也被称为银发产业，是服务产业的一个重要新兴分支。广义的养老服务业是指所有为老年群体提供服务和产品的所有经济产业的总和，贯穿生产、经营和服务等环节，不仅仅指为老年人提供生活照料、健康服务和精神慰藉，还包括提供老年产品、老年人文化活动、老年教育、老年旅游以及老年金融服务等[1]。不断加速的人口老龄化使我国的养老问题日益突出，庞大的老年人数量和日益增长的养老服务需求对养老服务业的发展提出了更高的要求。本研究系统分析政府在养老服务业发展中的责任和问题，并提出政府责任的优化路径。

一、养老服务业发展中政府责任的理论逻辑

养老服务是具有非排他性、部分竞争性和外部性的准公共物品[2]，这决定了政府在保障养老服务有效供给中要兼顾公平与效率。因此，我们可借助福利多元理论和新公共管理理论对政府责任进行重构。

（一）养老服务的准公共物品属性

首先，享受养老服务是所有老年人的基本权益之一，说明养老服务具有非排他性，这决定了其公共物品的属性。马克思主义理论中有关政府职能的论述表明，提供公共产品或公共服务是政府的职责。由于政府掌握着公共权力，所以在公共产品的供给中承担着主要职责[3]。国家福利理论也认为政府有责任满足公民基本的养老服务需求。依据社会保障理论，政府在提供养老服务的过程中需要通过税收、政府购买或转移性支付等手段完成社会资源的再分配，即依靠政治权力，通过经济手段，实现社会目的。

虽然政府是提供公共物品的主体，但是政府在养老服务方面不可避免地存在一定的缺陷，即政府失灵。其主要原因是：老年人对养老服务的需求存在异质性，而政府决策所设计、提供的养老服务倾向于反映民众的一般性需求，无法覆盖部分特殊需求[4]。政府失灵还有可能表现在部分养老服务资源闲置，而部分老年人群体供不应求，导致供需错位。

其次，养老服务作为一种服务产品，必然带有一定的商品属性，并遵从市场规律。市场在组织养老服务的生产供应中具有天然的优势，如竞争机制带来的经济效率，分工和专业化带来的产出效率等，可以通过最小的经济耗费，获得最高的价格回报。市场机制可以引导资源在养老服务业进行配置，假设市场存在完全竞争，那么理论上最终会形成帕累托最优。然而在养老服务领域，这一最优状态如果按社会伦理来判断绝非最优。因为无论是从老年人的属性还是我国的国情来看，养老服务在市场均衡状态下形成的价格必然无法被大部分老年人所接受。同时，养老服务的公共物品属性决定了它具有信息不对称性和外部性等特征，会导致资源配置无效或低效。市场在提供养老服务中的这些缺陷即为市场失灵。

因此，养老服务是具有非排他性、部分竞争性和外部性的准公共物品。养老服务的准公共物品属性意味着养老服务业的发展本质上是准公共物品有效供给问题[5]。

（二）政府责任的理论依据

然而由于政府失灵和市场失灵的存在，单纯地依靠政府或市场都难以实现养老服务的有效供给，在这样的背景下，福利多元理论和新公共管理理论应运而生。

福利多元理论认为政府并非福利的唯一提供者，而是应该通过参与和分权两大方式来扩大社会福利来源。福利多元理论可以指导我们界定政府在养老服务业发展中的责任。政府在养老服务供给中应承担主导作用，而非垄断作用。这并不意味着养老服务业发展中政府责任的减弱或减少，而是政府职能更多地向立法者、管理者和监督者倾斜。政府应鼓励社会各方力量共同参与养老服务业建设，联合市场、社会和家庭，相互补充，形成养老服务供给的多元主体，共同应对政府失灵、市场失灵和家庭功能弱化带来的“家庭失灵”。

新公共管理理论则强调提高公共部门配置资源的效率，增强公共物品对民众需求的反应能力。新公共管理理论对养老服务的多元提供、成本控制和效率提升具有重要的意义。在我国老龄化快速发展的背景下，单纯依靠政府的力量很難在短期内满足养老服务需求。在政府主导的前提下，引入市场资金、市场化管理模式等优质资源，可以大大提高养老服务供给的效率。同时，社会力量与老年人的实际接触更为广泛，可以更高效地应对养老服务需求的变化，从而实现养老服务业发展的“个性化”、“去机构化”和“非正式化”[6]。

（三）政府责任的理论重构

养老服务业发展中的政府责任在本质上是需要解决兼顾公平与效率的问题。纵观诸多欧美高福利国家，由于政府投入社会福利程度太深，管得过多，做到了公平但牺牲了效率，以至于财政不堪重负，特别是遇到经济不景气的时候更是如此。与此相反，我国长期以来秉承效率优先，兼顾公平的原则，政府在社会福利领域的投入明显与经济发展不同步，政府还没有承担好社会福利的职责[7]。因此，在我国养老服务业发展中政府责任的重构，是一个在“福利国家”和“夜警国家”之间进行取舍的问题。

这种取舍可以具体到养老服务的各环节。根据公共物品的供给逻辑①，养老服务的全过程可以分为服务的顶层设计、生产、供应和监管四个环节，政府在各个环节中应相应地承担不同的责任。在养老服务的顶层设计和监管这两个环节，政府作为权力的拥有者和服务主导者，无疑负有最主要的责任。政府应该通过一系列外显型的法律、制度、政策、甚至强制力措施，保证养老服务业公平有序地发展。而在养老服务的生产和供应环节，政府应该充分调动市场、社会、家庭的力量，通过一系列内隐型的管理措施，在公平的基础上提高养老服务的效率。简言之，在养老服务业发展中应做设计监管的大政府和生产供应的小政府。

二、养老服务业发展中政府责任的现状与问题

（一）顶层设计层面的政府责任

1.政府引导不足，导致理念偏差在促进养老服务市场化的过程中出现了唯商品化、机构化、技术化倾向，而对养老服务的人文性、社会化、情感性关注不足。如养老服务过度商品化导致养老服务供给引导需求的现象，养老成为企业的融资渠道而老年人成为养老产业的附属品。

2.体制机制不顺，影响行业发展一是我国养老服务的法制环境不健全。我国尚没有一部规范现代养老服务事业的法律，这使得参与养老服务的不同主体权责不明。二是政府、市场与社会三者权责界限模糊，政府在养老服务提供中以管理者角色自居，限制了多元主体参与养老服务事业中。三是行政审批环节依然较多，使得对民办养老机构的支持政策难以落实。

3.有关养老服务的政策规范仍处于粗放式阶段养老服务政策设计仍然以纲领性、原则性为主，缺乏精细性政策安排，导致许多养老服务政策难以落实。如医养结合的制度设计尚不完善，长期护理保险制度依然缺乏相对应的顶层设计。

（二）服务生产中的政府责任

1.政府直接提供和引导社会生产的养老服务总量不足从养老服务的基础设施来看，截至2017年底，我国每千名老人养老床位数为30.9张，低于发达国家70张的平均标准。此外，针对居家养老、社区养老和机构养老的服务覆盖人群有限，不能满足广大群众养老需求。

2.政府未能有效激活市场，服务内容单一老年产品用品的品种单一、性能不高、自主研发和生产的能力不强、动力不足，尚未形成一大批大型企业和知名品牌。适合老年人的金融服务内容相对传统，难以满足老年人的多样化金融服务需求。片面强调老年人的生活照料与就医需求，重医轻养或者以医代养，忽视了医养资源与机制的合理有效整合。

3.民间资本参与养老服务受限。虽然近几年政府也在鼓励更多主体参与其中，但养老服务生产的民间资本准入限制过多，且养老服务业的盈利水平低，政府购买养老服务对市场的培育作用有限，养老服务生产难以扩大。截至2017年9月，我国养老机构总数超过14.46万家，其中公办养老机构约占60%。

（三）服务供应中的政府责任

1.养老服务的标准化水平较低目前，政府对养老服务机构质量评价、老年人产品用品、医养结合、养老金融等方面的服务标准界定缺失。养老服务的标准公开共享不充分，影响公众了解并贯彻相关养老标准。

2.养老服务供需错位公办养老机构承载了过多的养老服务需求，很多身体健康或经济条件较好的老人过度利用公办养老服务，而很多“三无”老人和“五保”老人却“一床难求”，未能实现底线公平。

3.养老服务供应的相关从业人员严重缺乏目前大多数养老机构盈利水平低，养老行业对相关人才的吸引力不高。在养老服务人才队伍建设方面，根据民政部门统计，我国养老护理员需求1300万人，而目前具有养老服务从业资格的人员仅为33.8万人。

（四）服务监管中的政府责任

1.养老服务监管相关部门协同监管力度不够各部门的分头监管，难以形成有效的监管合力，且相关监管部门的信息交换不畅通;第三方机构监管、社会监督在养老服务业的监管作用尚未得到充分激发，养老服务监管方式过于单一;养老服务监管人才资源紧缺导致各地监管部门对养老服务业的监管力不从心。

2.养老服务监管督促落实不到位各主管部门的协同配合度不高，制约着社会资本投资养老服务业的积极性;政策落实机制不完善，养老服务相关优惠政策落实难。

3.对养老服务业的从业人员日常监管缺失养老服务业性质决定了对从业人员的职业能力、工作态度和服务质量具有较高的要求，但是目前对于从业人员工作状况的监督机制落实不到位。

三、养老服务业发展中政府责任的路径优化

（一）引导理念、健全法制、完善政策

1.政府有责任引导全社会形成合理的理念应该充分尊重老年人的需求，增强养老服务的人文性、社会性和情感性，在全社会形成养老、孝老、敬老的良好社会风气和社会环境。

2.建立健全养老服务相关的法律法规用法律来规制养老服务多元主体关系，明确不同主体的责任与义务，保障不同责任主体的合法权益。保障养老服务纠纷有法可依，有章可循。

3.提高养老服务政策的系统性和科学性，推进政策实践的精准性和稳定性要立足于我国社会经济发展的实际条件，制定养老服务生产、供应、监管的完整政策体系。改变粗放的政策实践模式，面向具体服务和多样化的老年人需求做出精细化、精准化、专业化、科学化的政策安排。

（二）适当分权、鼓励参与，推动养老服务生产增量提质

1.加快养老服务供给侧改革针对老年人的需求结构，一方面要增加养老服务资源供给总量，另一方面要合理地配置现有养老服务资源。大力支持城乡社区养老的发展，并优先解决大型城市和核心区域养老服务资源供不应求的问题。

2.发挥市场机制作用，培育多层次养老机构针对老年人的个性化需求，提供多元化的养老服务。在坚持政府主导和维护公平的前提下适当分权，充分发挥市场机制，促进社会资源在养老服务业有效率地进行配置。同时，加大对社会养老机构的支持力度，推进养老服务的产业化发展。

3.完善民间资本准入机制可以适当放宽准入标准，扩大受益范围，降低民间资本投入的门槛。适当地提高政府对营利性养老机构的优惠政策，鼓励多样化、多层次的养老机构建设。依法做好登记和备案管理，实现申请登记养老机构线上“一网通办”、线下“只进一扇门”、现场办理“最多跑一次”。

（三）填补人才缺口，解决供需错位，促进养老服务专业化供应

1.提升养老服务的质量和专业化水平应对当前养老服务质量偏低，专业人才短缺的问题，需要引入“产官学研”的模式。政府应联合高校、研究机构和劳动部门，共同建立养老服务从业人员的培养培训机制，提升从业人员整体素质，为养老服务业发展提供必要的专业人才支持

2.明确养老服务供应中政府和市场供养对象的边界公办养老机构以守住“三无”老人和“五保”老人为主，提高公共养老资源的使用效率，起到底线公平作用。同时合理分流“去机构化”剥离的养老需求，解决“供需错位”问题。

3.制定就业鼓励政策，增强养老服务业的吸引力采取订单式人才培养机制，并规范养老服务业的劳务合同关系，明确老年人、養老服务供给主体和行业从业者之间的权责义务。将职称评定系统引入养老服务业，以规范明确的职业前景吸引多层次人才就业。

（四）养老服务监管体系化、合理化、常态化

1.健全养老服务监管体系做到养老服务事前、事中、事后的全面监督和精细化管理。量化对社会养老机构的检查考核标准，并形成配套的奖惩措施，鼓励优质养老机构持续发展，同时对失格的养老机构采取必要的处罚措施。建立独立运行的三方评估机制，对包括政府在内的各养老服务主体进行全面监管。

2.加强对民间资本的管理对于非营利性机构，需要完善对符合资格的社会组织的审核，吸引优质的民间资本进入养老服务业。建立非营利性养老机构的价格参考机制，在合理的制度框架下对民间资本进行监管，既要杜绝企业或个人滥用优惠政策，又要保护其参与养老服务的积极性。

3.加强从业人员职能考核和日常监管对养老服务业从业人员的职业能力、工作状况等指标形成量化的考核机制，并推行常态化的考核。同时，加强对接受养老服务的老年人的需求满足状况的日常监管，将日常监管状况纳入从业人员职能考核指标。

[注释]

①以维克赛尔为代表的瑞典学派从民主制度角度研究公共物品问题，其一致同意原则将公共物品的供给与政治决策过程联系起来。

[参考文献]

[1]刘灿泳.加快养老服务业发展的公共政策分析[J].经济研究导刊，2019（9）：44-45+71.

[2]高丹.政府规制视角下我国养老服务业发展探析[J].改革与战略，2017，33（12）：178-181.

[3]张洋.我国社会养老服务体系完善研究[D].长春：东北师范大学，2016.

[4]曹煜玲.中国城市养老服务体系发展分析[J].大连海事大学学报（社会科学版），2013，12（4）：13-16.

[5]钟慧澜.中国社会养老服务体系建设的理论逻辑与现实因应[J].学术界，2017（6）：65-77+322-323.

[6]贾玉娇.中国养老服务体系建设中的突出问题与解决思路[J].求索，2017（10）：90-98.

[7]李兵，张航空，陈谊.基本养老服务制度建设的理论阐释和政策框架[J].人口研究，2015，39（2）：91-99.

[责任编辑：史朴]