多重制度逻辑下高校体质健康政策执行困境研究

2020-02-06朱二刚杜天华

哈尔滨体育学院学报 2020年1期

朱二刚　杜天华

摘要：采用文献资料、逻辑分析等研究方法，运用多重制度逻辑解析高校体质健康政策执行困境。研究发现，高校体质健康政策执行内化于国家、地方政府、高校逻辑的共同治理之中，多元政策行动主体在职责立场和利益立场的博弈和妥协中，往往会对特定政策采取不同的态度加以“阐释”和“运作”，进而采取迥异的策略行为。提出破解高校体质健康政策执行困境的最优策略：发挥制度在调整博弈结构中的重要作用，以“复杂性”思维驾驭大学生体质健康水平持续下滑问题;调适控制主体利益，推行“选择性激励”机制;提升高校决策者的责任意识，建立立体的监控机制;积极吸纳外围力量的参与。

关键词：多重制度逻辑;高校;体质健康政策;执行困境;策略

中图分类号：G804

文献标识码：A

文章编号：1008-2808（2020）01-0087-06

Abstract：By using the methods of literature and logical analysis， this paper analysed the dilemma of the implementation of college physical health policy under the logic of multiple systems. It is found that the implementation of college physical health policy is internalized in the logic of the state， local governments and colleges and universities. In the game and compromise between the position of responsibility and the position of interest， the multiple policy actors tend to adopt different attitudes and strategic behaviors. This article put forward the optimal strategy to solve the dilemma of the implementation of physical health policy in colleges and universities： playing the important role of the system and using the “complexity” thinking to control the continuous decline of college physical fitness level， adjusting the benefits of the controlling subjects establishing a three-dimensional monitoring mechanism and absorbing the participation of external forces actively.

Key words：Multiple system logic;College and university;Physical health policy;Executive dilemma;Strategy

改革开放40年来，大学生体质健康领域已成为“政策高密集区”，目的在于从政策层面推进教育公平，进而提高大学生身体素质提升体育教育质量，从而促进高校体育的稳步健康发展。然而，从高校体质健康政策的执行实践来看，高校体育和体质健康政策交互影响的“化学反应”并不明显[1]，大学生体质健康水平并未在系列法规、文件的支持下实现预期政策目标，呈现逐年整体下降趋势。

针对这一“顽疾”，已有研究主要集中于两个方面：一是从政策文本上，探讨相关政策本身的合理性、局限性和合法性;二是根据政策执行及其结果偏离教育目标和内容的客观现实，探讨高校体质健康政策执行偏差的表现及对策。然而，大学生体质下滑是教育乃至社会政治层面的问题[2]，必然会受到社会结构制度逻辑的影响，“就事论事”将大学生体质健康水平提升的责任归于政策制度和学校体育本身，是不足以扛起“增强学生体质之大旗”的。因此，对大学生体质健康问题的探讨应置于整个社会制度逻辑结构之中，从更系统化的社会体系层面去理解，着眼于解读大学生体质下滑问题的多重作用机制，以及各行为主体的具体行为方式之中，相信对高校面临的大学生体质健康困境会有一定的启迪。

1 多重制度逻辑下高校体质健康政策执行困境组成

“多重制度逻辑”指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，并且诱发和塑造了相应主体的行为惯性和方式[3]。据此观之，在高校体质健康政策执行过程中，主要存在国家（包括国务院、教育部等）、地方行政部门（包括省政府、教育厅等）、高校三个治理主体。体育教育改革中每一利益主体都有职能职责和自我利益的双重立场[4]，其具体行为受稳定制度安排的制约，最终在两种立场的博弈与妥协中，分别形成了各自领域中的制度逻辑——国家、地方政府以及高校的逻辑。由于处在不同的“制度场域”并发生相互作用，多元的政策行动主体常常会采取迥异的态度、行为和策略，对高校体质健康政策加以“阐释”和“运作”，致使政策执行“偏差”“失真”乃至失败，才造成了大学生体质健康水平持续下滑的困境。因此，认清各种制度逻辑之间的关系和相互作用，从中解析大学生体质健康问题的治理策略，不失為一种有益的尝试。

1.1 国家的逻辑及策略行为

我国高校体质健康政策文件主要由国务院、教育部等部门颁布，在这些政策的制定与执行过程中，国家致力于变革育人方式，重视的是价值观的因素，依据的是社会公共利益和公共需求，进而解决全局性的问题，其必然受所处领域制度环境的制约。其逻辑具体表现为：

1.1.1 “政策渐进决策”的不确定性导致政策本身科学性不足

高校体质健康政策的制定和下达，国家层面往往不能以理想的改革目标为指导，而是保持谨慎的态度，采取“波浪式渐进”的推进过程，对各个地区和高校统一要求，这就必然会导致在某些政策细节上存在值得商榷的地方。也正是由于高校体质健康政策渐进决策的不确定性，诸如“三基教育”“素质教育”“快乐体育”“健康第一”等教学理念竞相绽放、应接不暇，这些理念均带有鲜明时代特征的功利性，却忽视了提高学生体质健康水平这一终极利益目标，在很大程度上给教学实践带来了盲目和混乱，导致政策目标的模糊不清，可行性和有效性面临严重挑战。近年来大学生体质持续下滑就是最好的佐证。

我国高校体质健康政策虽已成为“政策高密集区”，但由于一般不经过立法程序，大多是以条例、标准、办法等形式出现，导致政策层次级别较低，法律威慑力远远不够[5]，强制力受到较大影响。然而，政策渐进决策的特点，决定了政策的颁布必然滞后于政策实践的发展[6]，不能适时地解决制度供给和需求之间的矛盾。同时，针对高校体育存在的问题，大多内容往往又被包含在一个综合性文件之中，例如2016年印发的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，明确提及“高等学校”的仅有“开好体育必修课或选修课”“组建运动项目全国教学联盟”“通过多种形式组织学生参加课外体育锻炼”“完善体育教师工作考核和职称评聘办法”“把学生体育情况作为高校招生的重要内容”等只言片语，这些描述具有宏观性、笼统性、原则性的特点，但在实际操作和执行方面却没有具体的要求和指导，科学性欠缺，给地方政府、高校落实法规政策增加了难度。

1.1.2 多重政策目标冲突下的“失范容忍”

经过对国家层面发布的高校体质健康政策進行解读，发现对高校体育工作进行详细规定的仅有《学校体育工作条例》和《高等学校体育工作基本标准》（以下简称《标准》）。尤其是教育部出台的《标准》，明确提出了高校体育发展规划、课外体育活动与竞赛、课程设置、学生体质监测与评价、基础能力建设与保障等5个政策目标。但由于高校体育地位边缘化意识形态的隐性制约，加之高校体育伤害事故归责不明的顽疾一直未能根治，这些多重目标在政策执行时不可避免地出现矛盾与冲突，导致某些高校领导和体育工作者不为、错为、乱为[7]。

公共政策的了解需要承担昂贵的信息成本，在信息成本的现实压力下，国家在评估高校体质健康政策实现目标时手段单一，往往仅依靠自下而上的形式对目标信息进行汇总，忽视了社会组织和社会公众的评价[8];加之在政策工具的运用上，普遍表现出环境型工具分化明显、供给型工具的均衡弱势、需求型工具的匮乏缺位[9]等特征，主要通过命令和劝告的形式，使得政策流于形式，不得而终，严重影响了高校体育职能的发挥。例如《标准》“基础能力建设与保障”中规定，“同工同酬，保证体育教师与其他学科工作量标准一致”“健全体育教师职称评定等制度”“学校体育工作经费要与学校教育事业经费同步增长”等，过度强调政策执行主体的“自律”，缺乏对各级部门自由裁决权的监督机制和评估体系，导致高校体质健康政策执行的进展和成果无法得到及时反馈，在信息不透明的情况下，国家层面对地方政府、高校政策执行偏差、失真行为往往“未能”也“无能”顾及，仅是追求一种形式上的合法性，“被迫”容忍政策执行主体的失范行为。再譬如，《标准》中明确规定了“毕业年级体质测试及格率须达95%以上”“达不到要求、连续三年学生体质下降的学校，在本科评估中不得评为合格等级”等，而事实上，除了这些措辞强硬的政策指令外，后续惩罚措施却并未执行，至今未见哪所高校因为体质健康政策执行不力而评估不合格，教育部在很大程度上默认了这些失范行为。

1.2 地方政府的逻辑及策略行为

政策的执行本身就是制定者和执行者之间的交易过程，其中必然涉及各自价值观念和利益偏好的冲突。地方政府处于“行政双轨结构功能系统”之中，其对政策的执行具有明显的“人格化结构”和“关系主导”的特征，会对高校体质健康政策的执行效果产生重要影响。其逻辑具体表现为：

1.2.1 权力主体和利益主体下的“无奈之举”

中国施行的是以科层制为主导的行政体制，设置了“中央—地方—基层”为主的“多层级”科层网络组织。正是由于这种“命令和服从”权力结构关系的存在，高校体质健康政策出台后，地方政府作为权力主体和利益主体的统一体，不论是出于“经济人”或是“责任人”的考虑，都会在政策压力下服从权力运作，但规避风险、谋求自身利益最大化也是其必然选择，不可避免地和国家顶层设计者处于一种合作博弈的状态之中。

首先，地方政府作为“经济人”，会按利益最优原则对政策进行“过滤”或变相解读，“有利落实、无利摒弃”，进而实现自己的政治目的。对体育而言，竞技体育最容易彰显政绩，而高校是否真正贯彻国家体质健康政策，不会对地方政府产生直接影响。在这种价值观的作用下，在竞技体育和高校体质健康政策之间，地方政府在竞技体育和高校体质健康政策之间往往选择竞技体育为执行的重点;在高校体质健康政策执行中，又以省运会、锦标赛等省级体育比赛为主，忽视了高校体育课教学质量和普通大学生的体质健康问题。长此以往，地方政府自然会将体育竞赛作为评判高校体育教育质量的主要标准，并重点关注体育硬件设施、比赛规模及成绩等外显指标，而对于学校体育软件提升、弱势学生群体体育教学方式创新、学生终身体育观念意识的培养等内隐品质，由于需要昂贵的信息和时间成本，就有意无意放在次要的位置，甚至视而不见，造成体育政策选择性、表面性执行。

其次，地方政府作为“责任人”，是政策的主要执行者和监督者。在我国科层制管理体系下，高校的管理层级主要是国家、省（市）两级，具有多元性的特点。而省教育厅、体育局在行政级别上，和多数省属高校处于同一层次，加上在体育政策执行过程中，高校具体对接的是体卫艺处、青少年体育处，这就容易出现“下级部门管理上级部门”的情况[10]。管理层级的不对称和重叠，不同主体会根据自身的需求对高校体质健康政策采取不同的态度或执行倾向，甚至发生推诿现象，导致高校体质健康政策执行偏差行为时有发生。

1.2.2 自由裁量权下的“风险规避”

公共政策无论多严密，都会存在自由裁量空间，必然会和规则本身存在矛盾。高校体质健康政策宏观性、笼统性、原则性的规定，为实现高校体育发展目标提供了一种基本制度性框架。在框架范围内，国家层面一般会给予地方政府极具弹性的自由裁量权，地方政府会据此进行解读和细化，并根据自身实际情况制定政策细则，落实国家政策意图或规划。正是由于这种“执行差距”的存在，地方政府往往会采用“政策照搬”“政策浮夸”等不规范的策略行为。

如《标准》规定，“各省、自治区、直辖市教育厅（教委）……，请遵照执行”;《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》中规定，“各省、自治区、直辖市人民政府……，请认真贯彻执行”。这种“模糊性”“留有余地”的规定，对地方政府的具體职责、如何监督政策的执行情况涉及不多，这就为制度不能充分实施提供了可能，地方政府往往仅充当文件“下发者”的角色。换句话说，由于高校体质健康政策目标达成度评估指标体系尚未确立，使得在利益调整格局中，博弈被地方政府简化为高校和国家顶层设计者之间的博弈[11]。这样，即使上级

部门“追查”，地方政府由于不是直接责任人，往往也会出于自身利益和责任规避的考虑，对国家高校体质健康政策照搬式执行。

又如，《“健康中国2030”规划纲要》提出“《国家学生体质健康标准》达标优秀率25%以上”，并要求“各地区各部门结合实际认真贯彻落实”。据此，部分地方政府提出了不切合实际的“指标要求”。如安徽省教育厅要求2018年高校体质健康测试优秀率为6%，并每年上调2～3个百分点。但根据调查，安徽省大学生优秀率目前仅有0.23%[12]。可见，不重视政策与现实之间的巨大差距，必然会造成地方政府对国家高校体质健康政策浮夸式执行。另外，对政策进行宣传时，地方政府缺乏多种媒体更深层次的报道、宣传、评论和解读，导致高校层面对于政策的本质精神缺乏深刻理解，后续影响不足;加上地方政府对学校体质健康进行抽查后，并未及时将结果公布于众，高校层面由于缺乏横向和纵向对比的标准，对政策的信任度和配合度自然都会降低，使得政策执行更加举步维艰。

1.3 高校的逻辑及策略行为

高校体质健康政策的利益追求与价值目标契合高校的发展宗旨，在政策的实施过程中，高校“传递”并“过滤”着来自各级政府的教育指令，进而完成政府赋予的培养人才的职能。可见，针对大学生体质健康问题而实行的高校体质健康政策，必定渗入到学校所在的制度领域并受其影响。其逻辑具体表现为：

1.3.1 多方苛求下的“政策变通”

高校作为制度化的教育机构，是一种集群性组织，其内部不同群体必然有不同的价值追求。高校决策者在进行资源分配时，通常都会在从整体利益统筹考虑，难免会为了利益均衡牺牲局部利益。大学生体质健康问题，本是国家、社会、高校、家庭、学生本人共同的责任，但高校往往要独自承受多方的苛求和责难;加之高校体质健康政策弹性和自由裁量空间的存在，抑制着高校决策者执行政策的热情。

例如，社会对高校体育伤害事故的过度渲染，导致高校普遍采用降低体育课难度的政策变通行为，在“快乐体育”的引导下，高校“放羊式教学”大行其道[13-14]，有“快乐”但无“兴趣”，跑、跳、投等有效促进学生体质健康的基本运动能力培养被抛弃;在“安全体育”的旗帜下，行为主体自由得以限制，学生锻炼量和强度均得不到有效保障，大学生的体质水平连年下滑。又如，面对教育部和教育厅对学生体质健康成绩的要求，高校为了达标，被迫将体育课变成“体质测试”课，导致高校体育课程萎缩、枯燥而单调，体育政策目标的实现更无从谈起。再如，在当今大学排名、专业排名的压力下，为了获得政府的政策性支持，高校倾向于科研、获奖、核心竞争力等外显型指标的投入;高校体育政策在实施过程中，虽然具有多元育人功能，但由于其在塑造学生审美素养、高尚思想品格、健康生活方式等的独特作用不易观察和测量，导致其始终处于高校内部利益博弈的劣势地位。教育部 2016 年的专项调查数据显示，很多高校未能实现《标准》规定的最低标准，其实也是高校的无奈之举。

1.3.2 多重压力下的“弄虚作假”

当今社会，高校为了维系自身生存发展，必须按照社会需求办学，承受着多重的压力。传统的应试教育观念、残酷的职业和生存竞争、“精英教育”的理念等，都在无形之中给高校施加压力。另外，体质健康政策在下达过程中，一般只规定目标和精神，不对执行手段予以细化，但通常会将学校的政绩和学生体质健康状况挂钩;加之在扭曲的“数字政绩”汇报制度下，高校和地方政府、国家层面的信息链被切断，高校层面的实践困惑难以得到通畅有效的解决，利益诉求很难得以满足。在这样的情况下，高校迫于完成上级下达指标的压力，往往出于自身利益考虑，采取“铤而走险”的方式变通各种手段，曲解原政策含义，虚假执行相关体质健康政策。

例如，体质健康测试数据的优良率作为高校评估的重要指标，部分地区的学校荣誉、教师待遇等甚至也与其息息相关，这种不考虑地域、高校层次、学生实际的“一票否决”制，会迫使高校将学校体育工作，片面、狭隘地局限在学生体质健康测试数据上来，由此衍生出的虚报数据也就难以制止[10];同时，高校为了顺利完成上级教育部门检查，也会采取“突击编造材料”、安排固定老师上“体育公开课”等虚假执行政策行为。又如，《国家学生体质健康标准（2014年修订）》规定大学生成绩考核随年级呈阶梯状加大趋势，肥胖、瘦弱等体质弱势群体为了完成考核，往往会“铤而走险”采用替考、代考等作弊行为，高校层面虽“心知肚明”，但出于利益回报的考虑，“睁一只眼闭一只眼”，实践中并未深究甚至默许此类弄虚作假行为的存在。

2 破解高校体质健康政策执行困境的最优策略

综上所述，高校体质健康政策执行尚未达到政策目标的应然要求，国家、地方政府、高校处于多重逻辑的复杂关系网络之中，它们相互交织、共同影响，构成了高校体质健康政策执行的限制条件和制约因素。正如制度经济学所述，“如果一种机制被设计却无法自我实施，就需要改变博弈形式，创造额外的实施机制”，因此，要有效破解高校体质健康政策执行困境，就必须转换思维及时跟进行动，建立立体的激励和监控机制，并及时吸纳外围力量的参与，为政策执行扫清制度性障碍。

2.1 以“复杂性”思维驾驭大学生体质健康水平持续下滑问题

针对大学生体质健康水平持续下滑的事实，众多教育改革将重心放在高校层面，而高校又将改革对象指向教师，推行责任到体育教师的负责制。但多重逻辑启示我们，高校体育政策执行困境，并非仅仅是高校层面的一意孤行，是国家、地方政府、高校等利益主体的博弈、调和所致，其本身就是一个复杂的社会系统问题。因此，针对高校体质健康教育改革采取的有效实践策略，不能简单地局限在教育系统内，而应以复杂性的思维去解析它，辩证看待体育政策执行过程中的种种不确定性、动态性和交叉性。只有这样，才能引起思维方式的变革，从而在这一复杂系统工程中，理清不同群体间的价值取向和情感意志倾向，并最终在体育教育界达成共识，促进高校体质健康政策执行的民主化和科学化程度的不斷提高。

2.2 调适控制主体利益，推行“选择性激励”机制

激励是通过劝告、诱导、促进等方式，推动人们积极行动的行为动力[15]，其核心是满足多元主体“经济人”层面的倾向和愿望。对于高校体质健康政策执行而言：

首先，优化顶层设计，加强相关政策执行的应用研究，充分利用利益制度的“导引”作用，明确国家、地方政府、高校的利益关系，并以《高等学校体育工作基本标准》为依据，细化高校体育政策执行成效的考核体系，将其与地方政府、高校相关工作人员的提拔、调动和奖励等直接挂钩，构建各主体间利益相容的合宜路径，从制度上激励他们自觉执行相关体育政策。

其次，调整国家、地方政府、高校对体质健康政策执行的管理职责，国家层面不仅要下级部门在保证国家规范的最低执行标准的基础上，制定政策具体执行细则，实施灵活多变的改革措施、政策目标和标准，更要正视“自由裁量权”的逻辑存在，严格审定地方政府、高校所拟定的政策执行程序，确保其科学性和合理性，防止下级部门的“政策浮夸”“政策表象”等不规范策略行为。

最后，推行“选择性激励”机制促进政策的贯彻和执行，教育部和教育厅要把正面激励和反面惩罚相结合，对执行体质健康政策规范、学生体质健康水平提高明显的高校，在体育专项经费投入、省级及以上体育赛制举办、省级质量工程项目数量等方面予以政策倾斜;对体质健康测试成绩排名靠后的高校进行排名，加大虚假执行体质健康政策的惩罚力度，进而在维护政策权威性的基础上，最大程度调动各方治理主体的积极性和主动性，增强政策的效力。

2.3 提升高校决策者的责任意识，建立立体的监控机制

多元化的激励机制，可以充分调动政策执行主体的积极性，但如果缺乏权力制衡和责任约束机制，就会出现“自由裁量权”下的“铤而走险”和“弄虚作假”。因此，要保证高校体质健康政策的顺利执行，就必须建立立体的监控机制。

首先，提升高校决策者的责任意识。强化“法制”意识，促使高校利益相关者以政策和制度精神为依据，执行相关体质健康政策;加强“道德”建设，促使高校决策者勇于承担公共责任，自觉践行道德标准，在体质健康政策执行过程中，纠正“体育功能薄弱、体育地位低下”等错误认识，提升体育教师的职业荣誉感和政策执行的伦理品性。

其次，构建无障碍的信息沟通系统。信息“下行”方面，增强体质健康政策执行透明度，尤其要及时、全面地将体质健康抽测工作的措施、程序及结果公布于众，提高社会公众监督的地位。信息“上行”方面，要畅通体质健康政策执行的举报渠道，建立有效的信息反馈机制，及时回应高校层面反映的具体情况和问题;同时，国家和地方政府要改变以往“问卷调查、材料汇总”等信息收集方式，尽量深入基层，了解高校体育的原始状态，从学生、体育教师处直接获取政策执行的相关信息，进而完善体育利益表达渠道，给予决策层面全面、及时、真实地指导。信息“平行”方面，加强各级政府教育、体育主管部门的信息沟通和思想交换[16]，在诸如高校体育俱乐部社会化、高校场地设施的有效利用、人力和资金资源的配置等方面，积极合作消除“信息壁垒”，发挥整体效应，形成共赢和协同观念，以“共治”求“善治”，确保高校与社会、竞技体育积极融合。

最后，建立操作性强的行政问责机制。优化制度设计，增强监督部门的独立性，明确各责任主体的职责范围，认真落实责任追究和监督制度，尽快改变过去一味追究安全事故领域，却忽视体育政策其它执行领域的倾向，不仅有利于各责任主体严格“遵照执行”相关政策，而且能够改变同级主客体监督互相制肘的尴尬局面。

2.4 积极吸纳外围力量的参与

“多重制度逻辑”告诉我们，高校体质健康政策执行困境是政策执行主体“合谋”造成的，加之执行客体也有趋利避害的行为，仅靠激励和监控机制是远远不够的。因此，在复杂的社会大环境中，尤其是高校体质弱势群体愈发壮大的今天，我们一方面需要系统外的专家学者、机构、媒体、社会各界人士，在总结国内外先进经验的基础上，准确把握体育教育公平、质量的尺度，为高校体质健康政策执行献计献策，进而提出体育改革、课程建设等方案;另一方面，要充分利用大众媒体的舆论宣传，让广大人民群众尤其是学生及其家长了解体质健康政策的实质和内涵，提高对政策的认同感和参与度，减弱在政策执行过程中的潜在阻力，进而构建体育政策执行的良好社会心理氛围和多元社会支持途径;另外，要建立高校体质健康政策执行的第三方评估机构和机制，有效避免科层制政策执行模式的弊端，不断提升高校体育的政策质量和政策效果。

3 结语

大学生体质下滑是教育乃至社会政治层面的问题，必然会受到社会结构制度逻辑的影响。在高校体质健康政策执行过程中，由于处在不同的“制度场域”并发生相互作用，国家、地方行政部门、高校三个治理主体常常会采取迥异的逻辑和策略行为，致使政策执行偏差、政策梗阻乃至失败。具体而言，国家层面“政策渐进决策”本身科学性不足，“被迫”在多重政策目标冲突下容忍政策执行主体的失范行为;地方政府在科层制的行政体制下，会在政策压力下服从权力运作，这不仅是在合作博弈下的“无奈之举”，也是自由裁量权下的“风险规避”;高校在多方苛求和压力之下，其逻辑具体表现为“政策变通”和“铤而走险”式的“弄虚作假”。因此，要有效破解高校体质健康政策执行困境，就必须以“复杂性”思维驾驭大学生体质健康水平持续下滑问题，发挥制度在调整博弈结构中的重要作用，进而促使体质健康政策执行由“高校独舞”走向“社会共治”。

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