重庆绿色项目投融资模式研究——以TOT 模式为例

吴金奇WU Jin-qi；曹俊CAO Jun

（重庆科技学院工商管理学院，重庆401331）

（School of Business Administration，Chongqing University of Science and Technology，Chongqing 401331，China）

0 引言

随着近年来绿色投融资工具（募集资金用于节能环保、污染防治、绿色生产。资源节约与循环利用等绿色项目的投融资工具）的兴起，特别是绿色债券发行、PPP 融资工具发展和绿色基金运作以及地方政府多种项目收益类专项债券兴起和发展，资本市场融资工具对生态环保项目愈加青睐。

但是，我国有关绿色投融资模式研究较晚，文献也较少。刘全民对绿色基础设施投融资模式进行了研究，完善了园林绿化行业发展理念和运营模式[2]；为促进中小企业绿色投融资，高巍从互补性、信用稳定性、资源整合性出发，基于投融资平台创新设计投融资模式[3]。陈雯从投融资总量、结构和渠道等方面对我国环境保护投融资模式进行了探讨，提出了引入第三方治理机制，提升PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）模式的适配性发展绿色金融[4]。陈亮亮阐述了在践行绿色金融过程中国家开发银行如何发挥开发性金融的优势[5]。基于金融目的和利益动机，岳娟丽等提出了绿色发展基金约束制衡机制，给出了资金结构池方案[6]。

重庆市是长江上游生态屏障的最后一道关口，对长江中下游地区生态安全承担着不可替代的作用。重庆绿色项目是强化“上游意识”，担起“上游责任”，贯彻“共抓大保护、不搞大开发”方针的重要途径；是深入推进生态文明建设，筑牢长江上游重要生态屏障，建设山清水秀美丽之地的重要抓手。重庆绿色项目应为推进“长江经济带”和“成渝双城经济圈”绿色发展发挥示范作用。

重庆直辖后基础设施投资的快速增长与地方财政压力日益增加息息相关，大量项目属于绿色项目范畴。但是存在以下问题：一是由于受传统建设思维的影响，绿色项目的运营与建设脱钩，造成财政固定支出责任大，项目本身的潜力包括生态价值未能充分挖掘，从而造成绿色项目发展缓慢，运营效率低下，未能较好的体现市场价值；二是由于金融产品与项目融资期间错配，项目运营收费机制和改革时期的因素，尤其是项目融资成本往往一刀切，未能享受绿色项目的差异化低成本。由于地方政府对绿色项目认知不足，绿色项目发展的资本金在疫情之后更是受到严重影响，因此，通过对重庆存量绿色项目采用TOT 模式进行盘活，为推动重庆绿色供给侧改革提供投融资保障，增加地方财政自有资金，促进重庆绿色消费持续发展显得十分必要。

1 我国TOT 模式项目现状分析

经过多年探索，在财政部、发改委和各地方政府的共同努力下，TOT 相关政策日趋完善，发展环境逐步优化，签约状况得以改善。据统计，截至2020年8月31日，全国申请进入财政部PPP 项目库的TOT 项目数量稳步增加。本文主要基于2016年2月至2020年8月31日财政部政府和社会资本合作中心[7]项目管理库（已通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目）的数据，对入库的TOT 项目进行分析。

1.1 TOT 项目发展趋势分析

2016年至2020年8月31日，项目管理库共有TOT项目237 个，其中，2016年有58 个，2017年有28 个，2018年有62 个，2019年有43 个，2020年截止到8月份有46个。TOT 项目数量呈现稳步发展态势，2020年1-8月项目数量已经超过2019年全年总量；随着政府存量资产的快速增长，未来TOT 模式盘活存量的需求也将爆发式增长。

图1 TOT 项目时间分布图

1.2 TOT 项目阶段分析

项目管理库TOT 项目包括：准备阶段45 个、采购阶段53 个、执行阶段139 个（移交阶段不在项目库）。TOT 项目实施周期较长，因此处在执行阶段的较多，准备和采购阶段约占40%，表明TOT 项目发展后劲足，潜力大。

图2 TOT 项目阶段分布图

1.3 TOT 项目区域分析

当前，TOT 项目发展水平不够成熟，集中表现为：一是区域间项目分布不均衡。如图3 所示，我国七大区域TOT项目数量分布情况，西南、东北、华东地区采用TOT 模式的项目较多（占比64.14%），华北与华中地区TOT 项目的分布也比较广泛（占比26.16%），而华南与西北地区PPP模式的应用相对较少。西南、东北地区基础设施建设相对滞后，需要盘活存量项目较多，华东地区经济规模较好，各类项目总量较多，部分项目也需要盘活；这三个区域对TOT 模式需求较高。而华南地区政府财政资金充足，需要盘活的存量项目较少，西北五省经济发展相对落后，社会资本不足或参与意愿较低。华北、华中地区处在中间。

图3 TOT 项目区域分布图

二是不同区域内部呈现不平衡性。东北的辽宁、华东的安徽、华北的河北、华中的湖南、西南的贵州、西北的新疆是各区域中表现突出的省份，唯独华南区域整体呈现为较少状态。此外，上海、北京、海南、西藏、宁夏、重庆、陕西要么政府财政资金相对充裕，要么社会资本不足或热情不高，这些省份TOT 模式的较少。

图4 TOT 项目各省分布图

1.4 TOT 项目行业分析

按照财政部PPP 中心[7]项目管理库的分类，将TOT 项目分为了19 类不同行业，分别为：保障性安居工程、城镇综合开发、交通运输、农业、教育、科技、林业、旅游、能源、社会保障、生态建设和环境保护、体育、市政工程、文化、养老、医疗卫主、政府基础设施、水利建设、其他。按照上述类别，本文进行了分类统计，结果图5 所示。

图5 TOT 项目行业分布图

从数量上来看，此次TOT 项目总数量为237 个。以市政工程行业TOT 项目数量总数为149 超过了剩余行业的总和，市政工程行业TOT 项目数量占比62.87%，占TOT项目的绝大多数。一方面政策关注支持较多，如财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》、住房城乡建设部等部门《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》等；另一方面是由于市政工程本身涵盖领域非常广泛，包括了市政道路、供水排水、管网管廊、污水处理、垃圾处理等各个领域，市政工程大多真高可观易见的收益性，更容易吸引社会资本的参与。其次是生态建设和环境保护、旅游、水利建设行业，数量为10 到20 个之间；城镇综合开发、交通运输、政府基础设施、其他行业数量相近，为6 到7 个。其余行业TOT 项目数量较少，均在5 个以下。

1.5 TOT 项目投资金额分析

TOT 项目投资金额普遍较高，1亿元以下项目29 个占比12.24%；1-3亿和3-10亿项目最多，分别占30.38 和34.18%，两项合计64.56%；10亿以上项目占26.16%。

图6 TOT 项目投资金额分布图

2 重庆市绿色项目TOT 模式运作思路

2.1 推动重庆市绿色存量项目入库 以重庆市绿色金融改革为契机，梳理并策划一批存量绿色重点项目作为基础，结合《绿色产业指导目录》（2019 版）（如需发行债券还要符合《绿色债券支持项目目录（2020年版）》），按照财政部和国家发改委推进TOT 模式的要求，尽快纳入财政部PPP 项目和发改委在线投资监管平台。

2.2 实施绿色项目全生命周期管理 为了适应基础设施和绿色项目市场化改革的要求，将存量公益性和准公益性绿色项目进行有效的全生命周期管理，将建设和运营重新链接起来，通过政府和社会资本合作，挖掘项目潜力，提高公共服务效率。以渝中区绿色交通为例，将渝中区地下交通、停车场、充电站等打造成一个新的存量绿色交通TOT 项目，重新划分政府和社会资本合作权利义务边界，发挥社会资本潜力，将项目现有经营权授予TOT 模式后新成立的项目公司，除原有收费权、特许经营权外，可以授予项目公司广告经营权或旅游观光收费权等，从而实现盘活存量资产。

2.3 构筑新型绿色项目投融资模式 一是加强对TOT融资方式具体政策的研究。组织有关部门和专家研究TOT融资方式的具体政策，如TOT 绿色项目的期限，TOT 绿色项目的价格以及权利转让范围和优惠政策等，制定出一套可供参考的指导原则和办法，为各级政府进行管理提供依据。二是对绿色项目进行经营权评估，以此为基础构建TOT 交易模式。由政府授权职能部门作为实施机构，并指定国有资本公司作为政府方出资代表。

2.4 构筑以运营为核心的服务机制 在绿色项目通过TOT 模式盘活存量过程中，社会资本方选择既可以是民营资本，也可以是国有资本，或者是混合所有制企业；既可以是单一法人，也可以是联合体，但必须是以经营为核心。有效的投资运营，可以提高效率，也可以大大减轻财政对公共服务的预算支出。

3 重庆市绿色TOT 项目实施架构

TOT 模式是PPP 模式的一种具体形式，其操作流程与PPP 项目操作流程一致。PPP 项目操作流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5 个阶段，每个阶段又可分为若干步骤[8]，如图7 所示。

图7 PPP 项目操作流程图

首先，由重庆市政府相关部门组建联审机制对项目进行识别、准备、采购、执行、监管和移交等全生命周期规划和绩效管理。其次，在项目识别和准备阶段，通过跨部门联审机制对项目进行物有所值和财政承受能力认证，验证项目全生命周期内的财力可持续性，确定交易运营模式以及编制实施方案，明确项目的风险分担、绩效支付等权责利边界。再次，在采购、执行、监管和移交阶段，通过竞争择优选择社会资本方，打破行业准入限制，鼓励社会资本方积极参与提供公共服务，以提升区域内生动力和实现公共利益最大化，强化预算管理和约束，将以绩效评价为基础的对价支付纳入预算管理和中长期规划，平滑年度间财政支出波动，符合代际公平原则，在当代人和后代人之间公平分担公共资金投入。

4 实施案例

以渝中区绿色交通项目为例，假如现有地下交通、停车场、充电桩等总投资50亿元，通过TOT 模式进行存量盘活。首先是经营权评估，以成本法计算，评估结果约50亿元，以此为基础构建TOT 交易模式。其次，交易结构中，渝中区政府授权渝中区住建局作为实施机构，并指定渝中区国有资本公司作为政府方出资代表，在50亿元资产经营权转让投资中，资本金为20%（10亿元），资本金中一般政府方出资代表在项目公司中出资10%（1亿元），社会资本方在项目公司中出资90%（9亿元）；金融机构贷款为80%（40亿元）；TOT 项目的投资回报率一般不超过6%，合作期限30年。

经过TOT 模式，对渝中区财政而言，意味着将收到存量盘活资金50亿元，而且这50亿元作为基金收入有较大的灵活性；对金融机构而言，则意味着40亿元贷款具有长期的收益，并可以享受绿色金融创新带来的相关政策红利；对政府方出资代表而言，既可以实现公共产品服务的一票否决权，也可以实现一定的投资收益（放弃分红的情况除外）；对社会资本方而言，既可以通过优质运营取得经营收益，还可以因为财政可行性缺口补贴获取部分收益，而这些收益都将通过全面的绩效考核最终实现，30年稳定收益在当前利率下行的状况下具有较大的吸引力。最后，通过TOT 模式，渝中区财政可能会在一般公共预算支出10%红线范围内对该项目存在一定的补贴，这些均不构成地方政府隐性债务。

5 结论

通过TOT 模式盘活存量绿色项目资产，可以有效地化解重庆市地方政府债务，解决绿色项目发展资金不够，带动绿色消费动能不足的问题。但是规范的PPP 项目操作流程复杂，涉及诸多操作要点，且与法律、技术、财务、环境及相关领域专业知识息息相关，对政府部门的调度能力和沟通协调能力要求很高。在PPP 项目实践中，一般需要选择专业能力强，且有实践经验的专业力量，与部门、金融机构共同组建PPP 项目实施团队，有效推进PPP 项目实施。