英国食品安全协同治理对我国的启示

顾小茜，陈永法

(中国药科大学 国际医药商学院，南京 211198)

“协同治理”指公共政策制定和管理的过程和结构，使人们建设性地参与跨公共部门、跨不同层级或跨公共、私人、公民领域的工作，以实现通过其他途径无法达成的公共目标[1]。为应对日益严峻的食品安全形势，各国政府通过完善食品安全标准、加大违法犯罪处罚力度等方式来加强对食品产业活动的监管。然而面对数量众多且良莠不齐的食品企业，政府的监管力量始终是有限的，加之造成食品安全事故的原因日趋复杂[2],故需要充分发挥国家、市场、社会的合力作用, 实现食品安全的有效治理[3]。因此，多国政府纷纷将具备治理优势的非政府主体纳入食品决策的制定和执行过程，昭示着协同治理成为现代食品安全问题的理想解决之道。

英国食品安全水平一直居于世界前列。20世纪末以来，英国政府通过制定法律法规来明晰多元主体的治理职责，通过实施完善的制度来督促多元主体落实维护食品安全的责任，从而构建起先进的食品安全协同治理模式。2013年我国提出“构建食品安全社会共治格局”的政策要求，正式开启了从传统监管向协同治理模式转型的序幕。目前社会共治格局已初步形成，但支持多元主体参与治理的配套制度尚不健全。借鉴英国丰富的协同治理改革经验，将有助于完善我国食品安全协同治理举措，加快建设社会共治格局。

1 英国食品安全协同治理模式的驱动因素

协同过程本身的复杂性与不确定性，决定了协同活动的发生和协同关系的维系是异常困难的，因此协同治理的顺利开展离不开相应的驱动因素。深入分析驱动因素，有利于理解英国食品安全协同治理模式的构建思路。

1.1 监管资源的稀缺推动政府向非政府主体寻求合作

1899年《食品与药品销售法》正式确立以中央政府部门为主导、以地方当局为实施主体的监管体制，自此英国政府几乎包揽了食品安全公共管理事务。伴随英国食品产业规模的逐渐扩大，监管资源稀缺性问题日渐凸显，加剧了食品安全的严峻形势。例如20世纪80年代，地方当局因缺少资金支持而较少对食品生产经营场所进行卫生检查，致使食品中毒事件呈现愈演愈烈之势[4]。进入21世纪，科学技术的更新和供应链的全球化扩展致使食品安全风险急剧增加。食品安全风险具有高度潜伏性和后果未知性，需要耗费政府大量的信息、人力、技术等资源才能获得有效控制。然而仅就人力资源来看，英国平均每1000家食品企业只配备了3.1名地方当局全职官员[5]，显然不足以全面监控食品安全风险。非政府主体例如企业、行业组织等往往拥有独特的资源优势，政府与其展开合作可大大弥补监管资源的不足。基于此，英国政府不得不放弃权力垄断，转而积极寻求与非政府主体达成合作。

1.2 “协同政府”理念为构建协同治理模式指明方向

传统官僚行政体制的封闭和固化导致了公共物品供给的不足与低效，故撒切尔政府发起“新公共管理”运动，主张政府将公共服务的责任通过委托、承包、代理等市场化制度安排转移给私营部门，以提高公共服务供给效率。然而改革致使政府权力被大大分化，政府处理综合性、复杂性问题的能力急剧下降。为纠正“新公共管理”对政府公共管理职能的认知，1997年英国首相布莱尔提出“协同政府”(Joint-up Government)理念，主张联合公共部门、私人部门和志愿组织，进行跨越组织边界的合作以实现共同目标。这种广义上的跨部门合作具体表现为“政府内部协同”、“政府与市场协同”以及“政府与社会协同”三方面：政府内部协同主张通过优化政府内部职能分工和结构层级来协调横纵向维度的合作；政府与市场协同主张通过公私合作来有效解决公共服务的供给；政府与社会协同包括两个层面，即一方面提倡政府及时地向公众回馈执法信息和为公众提供参与公共服务传递的机会[6]，另一方面支持政府与民间公益组织展开合作。“协同政府”理念与协同治理本质要求高度一致，故英国政府依据“协同政府”理念和食品产业发展状况，将“政府内部协同”、“政府与产业界协同”、“政府与公众协同”确定为构建食品安全协同治理模式的基本方向。

1.3 公众具备参与协同治理的基本条件

食品安全与公众健康息息相关，故公众参与是食品安全协同治理不可或缺的组成部分。治理能力和意愿构成了公众参与协同治理的基本条件。就治理能力而言，随着战后国民经济的稳健发展，英国公众受教育水平逐渐提高，从而培育了公众参与食品安全治理的基本能力。就治理意愿而言，国民生活水平的改善促使公众对食品问题的关注重点从“温饱”转向“健康”，尤其在经历了1988年沙门氏菌鸡蛋事件和1996年“疯牛病”事件后，英国公众对食品安全的关注达到了顶峰。为更好地维护自身权益，公众产生了异常强烈的自我治理意愿。此外，食品安全治理事务对公众的专业知识水平要求较低，利于吸引更多公众参与治理。因此，英国公众具备了参与食品安全协同治理的基本条件，可较好地履行食品安全治理职责。

1.4 社会舆论迫使政府满足公众参与治理诉求

社会舆论是对公众某一倾向性观点的集中反映，而媒体对特定问题的关注将影响公众对该问题的认知、态度和行为[7]，进而影响社会舆论的走向。英国是世界传媒业大国，现已形成广播影视业、新闻出版业、互联网与移动媒体共同发展的成熟产业体系。英国媒体一直致力于向外界披露食品安全事件的真相，抨击政府的失职和食品企业的不法行为。经过媒体的传播与引导，公众间产生了严厉打击食品企业违法犯罪、严查政府失职行为的社会舆论。社会舆论是一种精神强制力量，可通过施加强大的舆论压力来迫使政府满足舆论要求。例如1996年《每日镜报》批判了畜牧业和监管当局为保护产业利益而向公众刻意隐瞒疯牛病真实危害的行为，从而引发公众对封闭的食品决策机制的强烈不满，要求政府在决策过程中增加公众参与的呼声日益强烈。2002年英国食品安全监管机构内设消费者委员会，并邀请6名消费者代表常驻来为各项政策提供建议，这可视作政府受到社会舆论的施压所作出的增加公众参与，提高决策透明度的改革举措。

2 英国食品安全协同治理举措

政府作为行政主体, 具有决策、组织、协调、控制和监督职能[8]，故政府负有领导多元主体开展食品安全协同治理的责任。20世纪末以来，英国政府从政府内部协同、政府与产业界协同、政府与公众协同三个方面着手改革，成功建立协同治理模式。

2.1 执行跨部门合作监管项目

现代复杂的食品安全管理事务往往跨越了主管部门的职责边界，而单纯采用撤并机构的方式将导致大部门职能过度膨胀和领导协调任务不堪重负[9]，因而跨部门合作为主管部门开展高效监管提供了新思路。英国原农业、食品与渔业部具有保障食品安全和促进农业经济发展的双重职责，致使其在制定食品决策时难以平衡公共利益与产业利益诉求。2000年英国组建食品标准局(Food Standards Agency，FSA)，专门负责处理食品安全监管事务。为高效开展监管，FSA与同级监管机构如卫生与社会保健部(Department of Health and Social Care)，环境、食品与农村事务部(Department of Environment，Food & Rural Affairs)等共同执行食品安全监管项目，形成跨部门合作关系。以“国家食品犯罪单元”(National Food Crime Unit)项目为例，因食品犯罪情报来源十分广泛，故需要纳入其他专业机构参与情报收集。作为项目主导者，FSA负责合理安排分工和汇总分析情报；动植物卫生局(Animal and Plant Health Agency)、海洋管理组织(Marine Management Organization)等监管机构负责提供食品对自然环境、公众健康的风险情报；国家犯罪局(National Crime Agency)、国家欺诈情报局(National Fraud Intelligence Bureau)等执法机构负责提供犯罪团体的相关情报。除安排分工外，FSA还负责运行用于共享情报的“政府机构情报网络”(Government Agency Intelligence Network，GAIN)和发布食品犯罪情报项目年度成果。通过与同级监管机构充分共享信息资源，FSA获取了较为全面的犯罪情报，大大提高了执法效率。

2.2 赋予产业主体充分的政策协商权

政府需要产业主体提供行业信息和决策建议，而产业主体需要政府出台可行的食品安全标准，这种双向性需求奠定了二者在食品立法领域的合作基础。英国食品利益集团于19世纪末开始参与决策制定，1955年《食品与药品法》正式承认食品产业主体参与政策协商的合法地位。现阶段FSA将“所有规模的食品企业”和包括部分食品行业协会在内的“私人认证项目所有者”视为影响食品决策的关键利益相关者，并借助信息技术来执行公开的决策协商程序：(1)通过听取FSA内部利益相关者和咨询委员会网络的建议，FSA董事会制定决策草案并于官网公开决策协商文件。该协商文件旨在向各协商主体阐明协商范畴和意见征求内容，提供参与协商的具体方式信息，以及说明决策草案的评估性实施效果。(2)FSA通过信函、热线、小范围会谈、公共会议、社交媒体、专业网络平台等多元化渠道来收集各方建议。(3)FSA董事会发布《利益相关者回复总结报告》(Summary Report of Stakeholders' Responses)，并基于对各方建议的充分考量作出决策。多份食品决策的协商结果表明，英国食品企业和行业协会为最主要的协商主体，说明产业主体已经享有充分的政策协商权。

2.3 基于不同发展阶段引导产业主体提高自律水平

产品质量随产业发展而不断提高。食品产业从快速增长走向成熟发展阶段通常预示着食品质量水平的提升，故对产业主体自律责任的落实提出了更高要求。20世纪末，英国食品产业步入成熟发展阶段，而同期频发的食品安全事件反映出食品企业自律意识的普遍不足。为促进企业落实自律责任、提高产业成熟度，政府逐渐将食品安全监管的法律框架由命令控制式转变为诱导企业自我规范式，同时根据产业发展动态，逐步提高针对企业自律的法规要求。为激励缺乏资源的中小型食品企业提高自律水平，政府通过发布免费指南、进行实地指导等方式来提供实质性帮助。目前英国绝大多数食品企业取得了较高水平的自律成果，例如2011年已有97.5%的食品企业自主实施了包括HACCP制度、BRC标准、IFS标准等在内的食品安全质量管理体系[10]。伴随企业自律行动的推进，行业协会的自律意识也显著增强，例如受到食品零售商对自有品牌产品承担自律责任的激励，英国零售商协会(British Retail Consortium，BRC)于1998年自主制定了《BRC全球标准——食品》，以全面提高食品零售业对供货商食品的质量准入门槛。如今该标准的约束对象范畴已扩大至世界多国食品零售企业，展现出行业协会强大的自律能力。

2.4 充分发挥信息公开行政复议的调解功能

公众与政府、市场主体间存在的高度信息不对称是公众参与治理的主要障碍，而政府掌握最为丰富的信息资源，故负有向公众共享信息资源的责任。为履行信息共享职责，英国政府一方面出台《信息自由法》(2000年)，规定了公众享有向监管机构申请获取信息的权利，另一方面推行完善的信息公开制度体系来落实公众知情权。其中，英国信息公开行政复议制度践行“穷尽行政救济”原则而独具特色。食品信息公开争议在进入行政诉讼程序前，必须先经过行政复议程序的调解(见图1)。具体而言，公众应先向FSA投诉协调员申请行政复议，若对FSA调解结果不满则可向独立于FSA的信息专员办公室(Information Commissioner Office，ICO)提出投诉。ICO根据《信息自由法》(2000年)和《环境信息法规》(2004年)来公正判定FSA是否存在信息公开不足的事实，并有权发布“决定通知”(decision notice)和“信息通知”(information notice)来督促FSA履行信息公开义务。若公众对ICO的裁决不服，则可进一步向独立于FSA的信息裁判所(Information Tribunal)提出上诉。信息裁判所举行口头听证会来听取投诉双方观点，而后依据法律作出是否推翻ICO裁决的决定，即行政复议最终裁决。绝大多数信息公开投诉案件经过行政复议程序的专业调解而得以圆满解决，充分保障了公众知情权。

图1 英国食品信息公开行政复议流程Fig.1 Administrative reconsideration process of food information disclosure in the UK

3 对我国的启示

随着我国食品安全社会共治格局的初步确立，社会共治推进计划的进一步细化与落实成为下一阶段的工作重心。基于对改革难点的深入剖析，英国采取了针对性措施以构建食品安全协同治理模式，进一步提高本国食品安全水平。借鉴英国推进食品安全协同治理的具体举措，结合我国当前社会共治的改革方向，提出以下针对性建议。

3.1 优化政府跨部门合作机制，改善内部协同水平

政府跨部门合作主张在不取消部门边界的情况下，通过共享行政资源来解决多部门监管碎片化问题，改善政府内部协同水平。经过2018年机构改革，我国已形成了专业化监管分工，即国家市场监督管理总局负责食品安全综合监督管理，农业农村部负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理，国家卫生健康委员会负责食品安全风险评估。然而一些成因复杂的食品安全问题，例如跨越多环节的食品安全问题，通常超出了单一主管部门的职责范围，跨部门合作为主管部门走出监管困境提供了有效对策。参考英国经验，作为食品安全监管事务的统筹者，国家市场监督管理总局一方面应根据合作监管项目的具体要求，细化对同级监管机构的职能分工，另一方面应建立畅通的监管体系内部信息网络以形成跨部门信息共享机制，定期公开合作监管项目成果以激励各监管机构完成绩效目标，从而实现行政资源的充分共享，提升政府内部协同度。

3.2 落实产业主体协商权，加强食品决策科学性

充分认可产业主体在决策过程中的关键利益相关者身份，有利于提升食品决策的科学性。目前我国政府已经邀请食品企业代表和行业协会参与政策协商会议，并通过官网发布决策征求意见稿来广泛收集多方建议，这表明我国食品决策机制改革已取得显著成效。然而在多数情况下，行业协会和企业代表只是形式上的参与，产业主体的决策建议难以对决策结果产生重要影响。借鉴英国的做法，我国政府不仅应加快完善食品政策协商流程，更要将产业界建议真正纳入决策的考量范畴。建议我国食品安全监管机构公开利益相关者回复总结报告，通过列举各利益相关者的决策建议和监管机构对该建议的回复，以督促政府听取、采纳产业主体建议，加强食品决策科学性。

3.3 引导产业主体提高自律水平，提升食品质量安全

安全食品是被生产出来的，提高食品安全水平最终需要落脚到产业主体的自律[11]。伴随我国食品产业的快速发展，食品安全问题却呈递增趋势，故提高产业主体的自律水平成为推进我国食品产业走向成熟的一项重要任务。然而我国食品产业存在的一些现实状况，例如食品企业诚信体系建设落后[12]，主体责任意识尚未完全落实；食品行业协会长期依附于政府部门而生存，缺少行业管理的实际职责，难以获得企业的信赖和认同[13]，均不利于自律水平的整体提高。参考英国的做法，我国政府需要加强对产业主体的针对性引导。政府一方面应根据产业发展动态，逐渐提高针对企业自律的法规要求和加大违法犯罪的处罚力度，以法律强制力督促企业树立自律意识；另一方面应为资源匮乏的中小企业提供直接的帮助，例如地方官员实地指导中小企业建立自律制度。鉴于我国特殊的国情，政府不仅要从政策层面支持行业协会与行政机关厘清职责边界，更要从实践层面引导行业协会发挥独立的行业自律功能，例如支持行业协会自主制定高水平的行业标准和实施严格的行业内部奖惩制度，以切实提高行业协会的自我管理能力，提升食品行业整体安全水平。

3.4 健全信息公开行政复议制度，充分保障公众知情权

健全信息公开行政复议制度，有助于保障公众知情权，促进公众发挥社会监督的治理功能。目前我国公众的食品安全信息获取量受到明显限制，如调查显示，2017年江苏省食药监和消协食品安全信息的披露水平亟待提高[14]，故我国消费者对于食品安全的诉求日趋倾向于对食品安全信息透明度的关注[15]。当知情权受到侵犯时，公众可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，以寻求行政救济。行政救济方式可供公众自由选择，说明我国尚未引入“穷尽行政救济”原则而易造成对司法资源的浪费，且行政复议机关通常为与食品安全监管机构存在直接隶属关系的本级人民政府或上一级主管部门，从而降低了复议结果的公正性。参考英国的做法，我国应健全信息公开行政复议制度，即信息公开投诉案件在进入行政诉讼程序前，应先依次经过食品安全监管机构内部、独立于该机构的信息公开主管部门的行政复议程序，促使公众知情权在行政复议阶段获得充分救济。