环境保护公共参与的影响因素研究——基于环保举报热线相关数据的分析

李兵华， 朱德米

(1.同济大学 经济与管理学院，上海 200092;2.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

一、引言

近年来，环境问题成为我国社会关注的重要议题之一。环境是人类生存的基础，环境被破坏给人类社会的生存与发展带来威胁。2016年12月21日，环境保护部通报显示，全国空气质量日均值达到重度及以上污染的城市共有90个，占总数的60%，其中中东部出现大面积灰霾，灰霾面积为188万平方公里，约占全国国土面积的五分之一。[1]在环境问题带来的社会影响下，公众对于环境问题的意识逐渐增强。2015年1月1日实施的新修订的《中华人民共和国环境保护法》明确规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。这为公众参与环境保护提供了法律依据。提高公众环保参与意识，增强公众参与程度，是预防环境风险向社会风险转化的有效途径。但是公众在参与环境保护中由于自身参与不足，政府信息不公开透明，无视公众的利益诉求和参与愿望，没有相应的回应机制，使得环境风险转化为社会风险。因此，构建与完善公众参与环境保护的机制在维护公众权益、监督环保、促进环保事业的发展以及政府管理等方面具有重要的意义。

为了保护公众参与环境保护的积极性和其对环境污染行为进行举报投诉的合法权益，国家环境保护部2009年6月5日开通了环保举报热线，这一热线成为公众参与环保最有效、最简单的途径之一。国家环境保护部数据中心公布的数据显示，2013年至2016年，环境保护部共处理环保举报热线受理的公众举报案件4 984件。[2]2015年后，环境保护部又开通了微信举报、网络举报等多种形式。

因此，本文以“12369”环保举报热线为研究样本，探讨我国公众参与环境保护的影响因素，归纳总结我国环境保护公众参与取得的成绩以及不足，提出完善我国公众参与环境保护的相关对策建议，从而促进公众参与环境保护，维护公众的环境权益，承担环境保护的责任，全面推动整个环保事业的发展。在本研究中，以“12369”环境举报数作为公共参与意愿的度量，同时主要讨论了以下问题：环境保护公共参与意愿是否与案件举报的形式有关；环境保护公共参与意愿是否与当地的经济发展状况有关；环境保护公共参与意愿是否与个人的经济福利有关。

二、文献回顾

(一)环境保护公众参与机制建设必要性

国内外学者主要从公众参与环境保护对于维护自身权益有重要意义，公众参与环境保护有利于发挥群众的监督功能，公众参与环境保护是政府管理的需要，公众参与环境保护可以促进环保事业的发展这几方面开展研究。

H.Wang等人认为，公众参与环境保护是环境管理体制的重要组成部分，它对严格执行环境政策和法律、防治污染、保护资源、改善自然环境具有重要作用和意义。[3]C.Y. Chen等人认为，公众参与已成为中国生态文明建设的重要基础和首要条件。[4]824朱德米等人认为，提高公众环保参与意识，增强公众参与程度，促进政府环境响应，是预防环境风险向社会风险转化的有效途径。[5]57毛晓红认为公众参与是环境影响评价工作的重要组成部分，可提升环境影响评价的准确性和全面性。[6]Tseming Yang等人研究发现，环境保护机制已被市民广泛利用，并在提高环保意识和吸引市民参与方面取得了很大的成效，同时，在保护公众健康和环境、加强环境执法方面亦取得了很大的成效。[7]

(二)环境保护公众参与机制存在的问题

通过对国内外学者的研究进行归纳总结，发现环保公众参与机制主要存在以下几方面的问题：公众参与意识不够强烈，政府信息不透明，缺乏完备的法律制度保障。

W. Li等人的研究发现，中国社会在政府决策方面缺乏公众咨询和参与，甚至在环境保护领域也是如此。[8]C.Y. Chen 等人认为,公众参与生态文明建设存在水平较低、公众参与缺乏完备的法律制度保障、生态文明建设信息披露制度不健全等问题。[4]827王鑫源、李强指出，目前地方环保中公众参与机制主要存在公众参与环境保护意识不够强烈，现行规定参与地太窄，而且范围低，不利于环保，政府信息公开不透明等问题。[9]210朱德米等人认为，环境风险演化成社会风险的机制主要在于公众参与不足，当公众实际利益受到环境风险项目的影响时，如果政府信息不公开透明，无视公众的利益诉求和参与愿望，没有相应的响应机制，则会促使环境风险进一步演化为社会风险。[5]60W.H. Zhang认为,我国公众参与意识和环境保护意识薄弱，参与活动处于较低层次，缺乏合理的机制和有效的结果。[10]

(三)影响公众参与环境保护的因素

对国内外相关文献进行归纳可以发现，影响公众参与环境保护的因素主要有：年龄、性别、受教育程度、收入水平、价值观、环境意识等因素。

A. Franzen 研究发现,环境问题和知识水平与人均国民生产总值高度相关，较富裕国家的公民比较贫穷国家的公民更关心全球环境状况。[11]R.J. Bord等人研究发现,性别差距也会影响对环境的态度，妇女比男子更关心环境状况。[12]P.W. Schultz通过一项多国研究论证了价值观与环境态度之间的关系，以人类为中心的关切与仁爱(消极)、权力(积极)、传统(积极)和安全(积极)显著相关。[13]S.Barr研究发现,环境价值观、情境特征和心理因素对废物管理行为的预测都起着重要的作用。[14]I. Balderjahn 通过测量人口、社会经济、文化、个性和态度变量来预测五种不同的生态负责任消费模式。[15]1998年，国家环境保护总局、教育部立项，北京大学中国国情研究中心设计实施，对全国31个省、市、自治区11 630户进行了“全国公众环境意识调查”，指出了影响公众环境参与的两个方面的结构要素：一是个人的社会经济背景，包括性别、年龄、受教育程度、收入水平、职业特征、居住地；二是个人的环境意识，包括对环境问题的了解和关注程度、对环境污染与生态破坏后果的认知、环境主义观念、环境代价意识、朴素自然主义。[16]宣兆凯认为,对公众参与环境保护的影响整体的、根本性的作用因素应是社会结构与制度，环境意识是公众参与环境保护行动的内在动因。[17]11曾圣钧归纳和比较国内外公众环保行为的影响因素，发现主要包括情境因素、个人特征因素和习惯与态度因素三方面。[18]

(四)建立健全环境保护公众参与机制的建议

国内外学者主要提出了培养公众参与环境保护意识、完善公众参与环保相配套的法律和制度以及促进政府信息公开等对策建议。

C.Y. Chen等人提出了不断完善生态文明建设中公众参与的教育机制，加快建设生态文明建设公众参与法律机制，强化公众参与生态文明建设的组织机制。[4]825王鑫源、李强从加强宣传力度，提高公民的环保意识，提高地方政府的作用，完善环境公众参与，鼓励社会建立环保非政府社会组织，完善政府行政信息公开等方面对公众参与环境保护建设提出了建议。[9]208C.C. Zhang阐述了公众参与和环境保护的主体、机制、层次和方法，以及如何实现环境保护的经济效益和社会效益的最大化。[19]X.L. Xu等人从公众参与环境保护的广度、深度和有效性三个方面对其进行了分析，提出了公众参与的指标体系。[20]

(五) 文献述评

但大多数研究者所做的关于环境保护的公共参与意愿研究主要集中在制度、文化、法律、政府组织架构等外在因素和个人价值观、环境意识等内在因素，较少研究影响微观主体的环境保护参与意愿的社会经济结构(如地区GDP、可支配收入、人口)等因素，而环境库兹涅兹曲线和福利经济学的基本规律表明，个体所面临的社会经济结构必然会影响个体对环境保护的参与意愿，也必然会影响到个体的环境保护行为。同时，大部分的研究都以定性分析为主，定量分析相对较少。而基于计量经济模型的定量研究更有说服力，提出的政策建议也更具针对性。

不同地区的环境保护公共参与意愿可能有较大差别，在地理空间上可能表现为特定的模式，具有空间异质性。省域层面上的各种社会经济因素无疑具有很强的空间异质性，而一般性的面板数据模型在处理具有空间异质性的数据时可能是不准确的，所以本研究采用空间面板数据模型以获得更准确的结论。

三、模型设计

(一)数据来源

本研究用“12369”环境举报热线数据来度量环境保护的公共参与意愿，其中“12369”环保举报热线数据来源于《2013—2017年全国“12369”环保举报工作情况通报》，2013—2017年中国各省市人口，人均可支配收入和GDP来源于《中国统计年鉴》。其中2013—2017年全国“12369”环境举报数据大致如下表1。

数据显示，2013—2017年环境举报总数逐年大幅增加，说明了公众对环保的参与意愿的加强，而2015年新的环保举报形式的出现，也在一定程度上促进了公众参与的热情。

(二) 研究方法及模型设计

1．环保举报的空间相关性分析

各省市的环境举报案件数是否具有空间依赖性，首先需要进行空间相关性检验。全局空间相关性检验常用统计量为Moran’s I指数，其小于零表示不同属性值趋于在同一个区域聚集，呈负相关；其等于零表示不相关；大于零表示相同属性值在同一个区域聚集，呈正相关。局部相关性检验主要通过Moran散点图实现。

在计算Moran’s I指数时，首先设置空间权重，本研究空间权重基于ROOK相邻，即若地区i与地区j有共同的边界，则Wij=1，否则Wij=0。Moran’s I指数的计算公式如下：

2．空间面板模型

对于环境问题的描述，最经典的理论模型为环境库兹涅兹曲线， 它反映了环境污染程度随着经济增长有着先增加后降低的趋势，在几何上呈现“倒U”型。但在实际研究中，环境污染并不严格符合环境库兹涅兹曲线；同样，环保举报数在一定程度上反映了公众环境意识的加强，对自身环境福利的重视，另外也反映了经济增长所可能增加的环境污染程度，而且不同区域差异明显。所以,本文构建空间面板模型来研究我国环境污染的影响因素。具体包括空间杜宾模型(SDM)，空间滞后模型 (SLM)和空间误差模型(SEM)，即某一地区的环境举报数目不仅受本地区经济总量、人口、收入和举报形式的影响，也受到相邻地区诸因素的影响。模型表达式如下：[21]

表1 2013—2017年全国“12369”环境举报数据汇总

Yit=ρWYXitδ+βXit+εit(SDM)

Yit=ρWY+βXit+lnα+εit(SLM)

Yit=βXit+lnα+εit,

在空间杜宾模型(SDM)中，X为自变量，Y为因变量，W为n*n空间权重系数矩阵，ρ为空间自回归系数，该指标反映了区域样本观测值间的空间依赖性，意味着某一区域观测值受邻近区域观测值事物的影响程度和影响方向。δ为相应的系数向量，β为自变量参数，ε为误差项。

在空间滞后模型(SLM)中，X为自变量，Y为因变量，W为n*n空间权重系数矩阵，ρ为空间自回归系数，该指标反映了区域样本观测值间的空间依赖性，意味着某一区域观测值受邻近区域观测值事物的影响程度和影响方向。β为自变量参数，ln为单位向量，α为常数项，ε为误差项。

在空间误差模型(SEM)中，X为自变量，Y为因变量，W为n*n空间权重系数矩阵，λ为自回归系数，该系数反映了省域观测值中的空间依赖性。β为自变量参数，ln为单位向量，α为常数项，ε为误差项。

本研究中，我们以2013—2017年各省市的环保举报数(网络、电话和微信为三种主要的举报形式)为因变量，以各省市的地区生产总值(GRP)、人均收入、户籍人口数以及电话举报数占总举报数的比例为自变量，分析环境保护公众参与意愿(环保举报)的主要影响因素。

四、 结果与分析

(一) 空间自相关Moran’s I指数及其散点图分析

基于空间权重矩阵，采用R软件，可计算2013—2017年“12369”环保举报数的全局Moran’s I指数，如表2所示。环保举报数的Moran’s I指数均为正值，且2013、2014、2015、2017年均通过5%显著性检验，表明本研究涉及的31个省区的环境举报数存在一定的空间正自相关性，表现为一定的集群现象。

表2 2013-2017年“12369”环境举报数Moran’s I及其检验

利用Moran’s I散点图可以将省域环境举报数的空间关联模式划分为四个象限。第一象限(HH)表示高举报的省域被同是高举报的省域包围；第二象限(LH)表示低举报的省域被高举报的省域包围；第三象限(LL)表示低举报的省域被同是低举报的省域包围；第四象限(HL)表示高举报的省域被低举报的省域包围。一三象限的Moran’s I散点意味着正的空间自相关性，二四象限的Moran’s I散点意味着负的空间自相关性。

Moran’s I 散点图表示尽管散点随着时间的变化而变化，但总体上说，大部分省域都处于坐标轴的第一和第三象限，也意味着“12369”环境举报数具有较明显的空间正相关性和空间稳定性。

(二)环境举报影响因素的空间计量分析

基于31个省2013—2017年“12369”环境举报热线的报案数据，分别借助SDM、SLM和SEM模型进行实证分析，分析结果见表3。

在5%的显著水平下，三个模型的拉格朗日乘数和稳健拉格朗日乘数检验均拒绝了“无空间自相关”的原假设，说明三个模型都是有效的空间计量模型。根据模型的AIC 和调整R2，空间杜宾模型(SDM)较其他两个模型拟合更优(较小的AIC和较大的调整R2)，故以空间杜宾模型(SDM)作为分析的基础。

图1 2013-2017年“12369”环境举报Moran’s I散点图

表3 空间面板数据模型结果

空间杜宾模型(SDM)的结果显示，电话举报比例对于环保举报报案数有显著影响，而且表现出负相关，即电话举报比例越低，环保举报报案数越多。而事实上，2013年和2014年，“12369”环境举报仅有电话举报一种形式；2015年，环保部开通了微信举报；2016年之后，又开通了网络举报。而恰是在2015年之后，环保举报的报案数大幅增加。2013年，全国“12369”环保举报报案总数为1 950例，2014年为1 463例，而开通微信后全国环保举报报案数猛增至14 840例，2016年和2017年开通网络举报后，环保举报报案数增加到262 835例和618 311例。这说明举报形式的多样化、网络化大幅提高了报案数量，公众对于环保案件的监督发挥了重要作用，公众对于环保案件举报的准确率很高，在举报案件中存在相当比重的违法生产行为，这些案件的相关主体经查证后被依法取缔、关闭或停产治理等，可以说公众对环保问题进行了强有力的监督。从举报案件的环境问题种类来看，公众举报的热点是大气、水、噪声等与生活息息相关的各类环境问题，对此，公众参与意愿得到加强。

空间杜宾模型(SDM)的结果还显示，户籍人口数对环保举报报案数有显著正影响，这也表明一个地区人口越多，环境事件所对应的利益相关方就越多，利益相关方就更有可能采用环境举报的方式来表达自身的环境利益诉求。

结果还表明，地区生产总值对环保举报报案数有显著正影响。根据举报案件的地区数量分布，河南、山东、河北、江苏和广东分别排前五位，这五个省份的举报案件均超过300件，从比重来看，这5个省份的案件总数为2 126件，占全国总案件数的42.7%。从地理位置来看，举报案件排名前10位的省份中，只有辽宁属于东北地区，其余9个省份都集中在中东部地区。中东部地区的经济发展程度和工业化水平都较高，但在处理经济发展和环境保护问题方面，还存在一些不尽如人意的地方。一方面从公众举报环保案件数量上可以看出，这些地区在强调经济发展的同时对于环境保护问题重视力度不够，环保部门也未能完全履行职责，公众才会向国家环保部进行情况反映。随着地区经济发展，资源消耗和环境资源的需求继续增加，环境压力仍会继续加大，所以可能出现更多的环境污染事件，损害人们的环境权益，环境举报数也会继续增加。另一方面，这也表明经济发达地区有较强的环境保护制度保障，处理更为高效，沟通更为及时，这也对环境保护的公众参与有正向激励作用。

从理论上说，人均可支配收入应对环境举报数有正向影响，但实证研究表明，人均可支配收入对环境举报报案数没有显著影响(p>0.05)，这仍然说明，目前我国的经济增长仍处于环境库兹涅兹曲线的上升区，人们的环境举报行为可能更多依赖于现实的环境感受，而与自身的社会经济地位无关，所以目前经济福利(人均可支配收入)的提高并不表明对于环境利益的需求增加。

空间效应(ρ)具有显著影响，而且系数为正，说明环保举报数具有明显的空间分布，大致表现为东多西少，与人口分布和经济发展程度在地理空间上具有一致性。

五、对策与建议

(一)充分了解公众参与环境保护机制的结构与功能

宣兆凯认为，公众参与环境保护机制，是指公众参与环境保护的条件因素构成的系统发挥作用的规律性，它由系统构成要素及其结构、系统推动公众参与环境保护的功能这两部分组成。[17]11

公众参与环境保护机制的构成要素及其结构包括两个层次：一是外在动因，二是内在动因。

外在动因是公众参与环境保护的整体性、根本性作用因素，主要是指社会结构与制度。社会结构与制度是推动公众参与环境保护的外在动因，例如，我国的《环境保护法》明确规定了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，从法律层面确立公众参与环境保护的制度。在一定的社会结构和制度下，公众与政府、企业作为环境保护的主体，他们之间存在着一定的权力、责任、义务关系，决定着公众在参与环境保护体系中的地位与作用。

内在动因是指公众参与环境保护的环境意识，具体包括：环境科学意识、环境道德意识和环境保护法律意识。环境科学意识是公众形成环境意识的基础，只有掌握了环境保护科学知识，公众才能形成环保意识。环境道德意识是公众在掌握环境科学知识的基础上，形成的尊重环境发展规律的态度和意识，只有公众认识到人与自然环境关系的行为准则和道德价值观，才能尊重自然规律，维护生态系统的平衡，形成环保意识。环境保护法律意识是公众遵守法律法规和以法律法规为武器保护环境的意识，法律赋予了公众参与环境保护的权利，环境保护法律意识可以促进公众积极行使其参与环境保护的权利，在法律保障的情况下将环境意识付诸实践。

公众参与环境保护机制系统是由公众参与环境保护的内在因素和外在因素相互配合、相互协调构成的，其主要的功能是促进公众树立参与环境保护活动的环境意识，在一定的社会结构和制度基础上，通过在公众、政府、企业各类环境主体之间，构建各类在环境保护中的权力、责任、义务相互作用过程，推动公众参与环境保护。

(二)加强环境监督路径的多样化

公众参与是我国社会管理模式发展的必然要求，环境保护作为关乎公众切身利益的公共事务之一，建立公众参与机制是环境保护中稳定社会秩序、建设民主政治、激发社会活力的必然选择。多种渠道环境举报将大大增强环境举报的力度，使得公共参与环境保护的意愿得到有力加强。所以，进一步拓宽环境举报的路径，加强电话举报、微信举报和网络举报的办结程序，提高信息交流和沟通的水平将有助于提高公众参与环境保护的意愿。在公众参与环境保护的渠道方面，政府已经建立了一些参与方式和渠道，例如：人民代表大会、听证会、信访等。但随着我国民主化进程的发展和信息沟通方式的更新，需要政府开辟和创新公众参与环境保护的参与方式和渠道。梁文聪等学者认为，政府可以运用网络与信息通讯并大力发展电子政务环境，拓宽公众参与环境保护的渠道，使公众参与的方式更加便捷更加灵活。而我国在环境保护法立法方面存在不足、公共参与机制还需完善，[22]需要各级政府努力做好政府职能转变工作，向服务型、责任型政府的目标迈进。如果公众的参与权、知情权、话语权、监督权在政府政策过程中不能得到实现和满足，将会给社会的稳定带来潜在威胁。尤其是在环境保护方面，这类政策与公众的生活密切相关，影响更为严重。

(三)建设公众参与环境保护的外在制度

公众环境参与意愿的强弱具有明显的空间特质，与地区经济发展水平显著相关。这在一定程度上说明，在经济发达地区，公众参与环境保护的制度保障更为有效，环境问题的处理更为及时。从环保举报热线中公众举报案件处理实践来看，政府对环境问题的回馈周期较长，有些反馈意见并未得到群众认可，出现重复举报的现象。

构建公众参与环境保护机制需要政府营造一个有利于公众参与环境保护的外在环境制度：一是为公众参与环境保护提供参与决策的机会；二是为公众参与环境保护提供制度保障。在公众参与环境保护决策方面，政府可以通过提高信息公开化程度来促进。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。政府信息公开的理论基础是公民的知情权，在环境问题的决策方面，政府有关部门及时、客观、完整地将信息提供给公众，是实现公众有效参与的前提。

在公众参与环境保护的制度保障方面，可以提高政府对公众参与环境保护的反馈效能。我国法律虽然赋予了公众参与环境保护的权利，但是对权利行使的具体规定上还不够明确、完善。在环境保护问题上，法律赋予了公民知情权、参与权，但并未赋予公民诉权。当公民在行使参与权之后，并未得到政府的有效反馈，公民的权利行使的目的并未得到根本实现。反馈机制的缺乏会导致公众在参与环境保护问题时热情不高，甚至还会进一步引发社会冲突的发生，进而影响社会秩序的稳定。因此，在构建公众参与环境保护机制时，需要不断提高和完善公众参与的反馈效能。

(四)培养公众参与环境保护的内在意识

构建公众参与环境保护机制，不仅需要政府去营造一个有利于公众参与的外在环境，还需要提升公众自身参与环境保护的素质，公众参与环境保护必须具备一定的参与意识、参与素质和参与水平，构建公众理性参与环境保护的模式。

研究表明，环境保护的公众参与意愿与个人的经济地位关系不大，这说明我们需要提高公众参与环境保护的意识。尽管近年来在环境保护问题方面，公众的参与意识和积极性不断增强，但目前公众大多关注的是企业对环境的污染和破坏问题，即与公众切身利益相关的环境问题。公众在参与环境保护方面的主要监督体现在此。但是，公众作为消费者，也是环境保护义不容辞的主体，每个公民都担负着环保的责任和义务，在这方面尚需唤醒公众作为环保主体的意识，提高公民个体参与环境保护的主体责任意识，调动公民个人参与环境保护的积极性。

因此，我们急需加强环保知识的宣传，提高公众参与环境保护的素质及参与能力。环境保护工作需要全民参与，并且需要一定的环境科学知识。通过社会宣传、教育等活动，加强环境保护知识的培训，如：普及垃圾分类知识，节约用水知识等，提高公众在日常生活中的环境保护意识和能力。在针对企业环境保护问题上，加强环境保护知识的培训，提升公众获取环境信息和掌控环境信息的能力，对于环境问题有准确的认识，理性参与环境保护。

同时，还需要确立公众参与环境保护的大局意识、集体主义观念。公众参与环境保护的目的之一是要保障自身权利，实现自身利益，在这种参与动机的驱动下，公众参与难免围绕着个人利益或局部利益展开，这样也会导致公众参与并不能解决公众利益问题。因此，需要建立公众在环境保护方面的大局意识和集体主义观念，在面对各种环境问题时，公众能够根据价值判断，正确对待个体利益与集体利益、局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的关系，科学对待环境保护问题。